واقعیت پشت پرده بازنگری در بودجه

هرچه زمان بیشتری از سال ۱۳۹۸ میگذرد بحثها در رابطه با اصلاح ساختار بودجه بالا میگیرد. در تیر امسال نیز، مساله اصلاح ساختار بودجه پیرو نامه رهبری مبنی بر ارائه نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش ناترازی بودجه با افق دو ساله (۹۹-۱۳۹۸) در دست بررسی قرار گرفت و چارچوب کلی آن به تصویب رسید.

هرچند از جزئیات آن اطلاعاتی در دسترس نیست اما با توجه به برنامه اصلاح ساختار بودجه سازمان برنامه و بودجه که در چهار محور در قالب برنامههای کوتاهمدت و میانمدت، در خردادماه، ارائه شد به نظر میرسد محور اصلی جلسات شورای عالی هماهنگی اقتصادی همین گزارش سازمان برنامه و بودجه باشد. اما صرف نظر از گزارش سازمان برنامه اصلاح ساختار بودجه باید ناظر بر چه محورهایی باشد و با چه رویکردی انجام گیرد؟

اول از هر چیز باید از این تجربه سیاستگذاری و برنامهریزی در ایران درس گرفت که نمیتوان همه اصلاحات و برنامههای خوب را در یک بازه زمانی کوتاه به اجرا گذاشت. نمونه آن برنامههای پنج ساله توسعه هستند که محملی برای همه آمال و آرزوها هستند اما در طرف دیگر عملکرد بسیار پایینی دارند. این وضعیت را مقایسه کنید با اینکه یک یا چند هدف سیاستی محقق شود. برنامه اصلاح ساختار بودجه سازمان برنامه و بودجه چیزی جز یک مجموعه از همه برنامههای خوب نیست که در مقام عمل نمیتواند عملکرد بالایی خصوصا در یک دوره زمانی دوساله که یک سال آن گذشته است، داشته باشد. در ادامه به دو مساله اساسی بودجهریزی به عنوان اولویت اصلاح ساختار بودجه پرداخته میشود.

یکی از ساختاریترین آسیبهای بودجهریزی در ایران به فرایند تدوین و تصویب بودجه برمیگردد. این فرایند به نحوی است که اولا امکان افزایش اعتبارات بودجه، از طریق چانهزنی، چه در دولت و چه در مجلس فراهم است. این در حالی است که اصل بر وجود رابطه میان ترجیحات، عملکرد و ضرورت با میزان اعتبارات است. ترجیحات رای دهندگان است که تعیین میکند هر دستگاه یا هر فعالیت چقدر اعتبار دریافت کند، یا میزان عملکرد و کارایی دستگاه در ارائه خدمت و برنامههای توسعهای است که تعیین کننده اعتبارات آن دستگاه است و در گاهی موارد امور ضروری در حدود اعتبارات در اختیار قابل تامین هستند.

نه تنها چانهزنی در صفر تا صد فرایند تدوین و تصویب بودجه امکانپذیر است بلکه فراتر از آن، پس از زمان تصویب بودجه، امکان افزایش اعتبارات از طریق فشار برای تخصیص بیشتر بودجه به شکل صلاحدیدی، امکانپذیر است که باعث میشود عملا سند بودجه که در ایران به شکل قانون به تصویب میرسد زیر سوال برده شود. اگرچه چانهزنی ذاتا امر مذمومی نیست و یکی از کانالهای انتقال ترجیحات رای دهندگان به سیاستگذاران است اما آنچه که درباره چانهزنی مذموم است غیر شفافبودن آن است.

هرگونه چانهزنی یا لابیگری در رابطه با بودجه چه در زمان تدوین در دولت، چه در زمان تصویب در مجلس و چه پس از تصویب، در سازمان برنامه باید همراه با اطلاعات شفافی درباره طرفهای مذاکره کننده، موضوع، زمان، مکان و نتیجه مذاکره باشد که به اطلاع عموم برسد. اینکه مهمترین تغییرات بودجهای که در سرنوشت عموم مردم اثرگذار است، پشت دربهای بسته با حضور تعداد انگشت شماری رخ میدهد موضوع قابل قبولی نیست.

محور مهم دیگری که به نظر میرسد باید جزء اولویتهای اصلاح ساختار بودجه قرار گیرد، مساله نفت است. وجود درآمدهای نفتی در بودجه که سابقه آن به دهه ۲۰ شمسی باز میگردد، موجب شکلگیری روابطی مالی میان دولت (خزانه)، وزارت نفت (شرکت ملی نفت) و صندوقهای ذخیره (صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی) در قالب سند بودجه شده است.

این روابط مالی موجب شکلگیری تعادلهای رفتاری بدی میان این بازیگران شده است که نتیجه آن تمایل سیاستمداران به استفاده بیشتر از درآمدهای نفتی در بودجه است (از طریق قاعده یک بشکه یک رای). استفاده از درآمدهای نفتی در بودجه به شکل نامناسب در قالب طرحهای عمرانی غیر اقتصادی، موجب شکلگیری کسری بودجه بدون نفت و سلطه بودجه بر سیاست پولی شده است. وابستگی بودجه به نفت بین ۳۵ تا ۴۵ درصد در دورههای مختلف نوسان داشته است اما نکتهای که در رابطه با وابستگی نفت قابل توجه است این است که اولا این نسبت در سطوح پایینتر بودجه به مراتب بیشتر است و ثانیا این نسبت مستقل از میزان فروش نفت است.

در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت وابستگی حدود ۳۷ درصد بوده اما این نسبت فقط نشان دهنده عواید مستقیم نفت است (درآمد ردیفهای ۲۱۰۱۰۱ و ۲۱۰۱۰۹) و اگر عواید غیرمستقیم که از طریق مالیات شرکتهای نفتی، سود ویژه شرکتهای نفتی، مالیات بر حقوق و واردات که از محل نفت تامین مالی میشود و سایر عواید غیرمستقیم را در نظر بگیریم این نسبت به مراتب بالاتر است. همچنین این نسبت مستقل از فروش نفت است چرا که درآمدهای نفتی به صورت ریالی در بودجه وارد میشود. بنابراین در صورتی که میزان فروش نفت کاهش و عرضه ارز کاهش یابد با افزایش قیمت دلار، معادل ریالی درآمدهای نفتی با کاهش مواجه نمیشود.

در مجموع، اصلاح روابط مالی میان دولت، وزارت نفت و صندوق توسعه، نیاز به یک اصلاح ساختاری عظیم و دقیق با ملاحظه موازین اقتصاد سیاسی دارد، چرا که هرگونه تغییری ممکن است منافع این گروهها که صاحب اثرگذاری بر تدوین و اجرای سیاستها هستند را تحت تاثیر قرار دهد.

همچنین قواعد حاکم بر روابط بین این گروهها باید به گونهای طراحی شود که ۱) دولت تمایل داشته باشد از ریالهای نفتی کمتری در بودجه استفاده کند و در عوض از مالیات نفت استفاده کند، ۲) وزارت نفت (یا شرکت ملی نفت) انگیزه داشته باشد تولید و صادرات نفت، میعانات گازی و گاز طبیعی را هرچه بیشتر کند. ۳) از طریق مدیریت ورود نفت در اقتصاد، نوسان در فروش، نرخ ارز و قیمت نفت کمترین آسیب را به اقتصاد وارد کند، ۴) درآمدهای جدیدی به عنوان جایگزین درآمدهای نفتی تعریف شود، ۵) تعادلهای بین نسلی در استفاده از منابع نفتی حفظ شود.