مغایرت‌های قانونی مصوبه افزایش تعداد مناطق آزاد

اگرچه دولت اصرار بالایی نسبت به افزایش تعداد مناطق آزاد و تجاری دارد) اما این تلاش سراسر مغایر قانون است؛ به خصوص اینکه ظرف سالهای اخیر، این مناطق بیشتر پایگاههایی برای ورود کالا شده اند تا صادرات را پیگیری نمایند.

در این میان تحلیلگران بر این باورند که مصوبه تشکیل مناطق آزاد جدید تجاری و صنعتی، دارای برخی مغایرتهای قانونی با سایر قوانین بالادستی است و نمیتوان عملاً ادامه مسیر قانونی برای آن متصور بود.

بر اساس بررسیها، این تصمیم دولت، مغایرت با بند (۱) اصل ۱۱۰ قانون اساسی، مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی، مغایرت با اصل ۵۷ قانون اساسی، مغایرت با بند (۹) اصل ۳ قانون اساسی، مغایرت با اصل ۴۸ قانون اساسی، مغایرت با اصل ۸۵ قانون اساسی، مغایرت "قانون تجارت" با شرع و نیز مقدمه قانون اساسی، بخش قوه مجریه از جمله آن است.

مغایرت با بند (۱) اصل ۱۱۰ قانون اساسی

مصوبه مجلس شورای اسلامی با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (۲۹/۱۱/۱۳۹۲) و سیاست¬های کلی آمایش سرزمین (۲۱/۰۹/۱۳۹۰) مغایرت دارد که ذیلاً بدان اشاره میشود؛ لازم به ذکر است سال گذشته بررسی موضوع مناطق آزاد در دستور کار کمیسیونهای تخصصی و هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت و نهایتاً مجمع تشخیص با توجه به بندهای ۱۱ و ۱۷ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و بند ۱ جز "د" سیاستهای کلی آمایش سرزمینی، این مصوبه را مغایر با سیاستهای کلی نظام دانسته و بر اصلاح آن تاکید نمود؛ متأسفانه در مصوبه موجود، هیچ کدام از موارد مذکور جهت رفع مغایرت، اصلاح نشدهاند.

- در بند ۱۱ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوریهای پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج» یکی از سیاست¬های کلی اقتصاد مقاومتی معرفی شده است. ضمن لحاظ نمودن اهداف برشمرده برای توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از یک سو و گزارشهای تفصیلی مرکز پژوهشای مجلس شورای اسلامی و همچنین گزارش هیئت تحقیق و تفحص مجلس شورای اسلامی از روند مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال ۱۳۹۰ از سوی دیگر (مبنی بر اینکه مناطق آزاد فعلی به اهداف اصلی خود نرسیدهاند و در گسترش قاچاق نیز نقش بسزایی داشتهاند)، در مغایرت مصوبه مجلس شورای اسلامی با این سیاست باید بیان داشت که اولاً مدنظر مقام معظم رهبری از ابلاغ این بند، ساماندهی وضع موجود مناطق آزاد، توسعه کیفی مناطق آزاد و ویژه موجود و هدایت آنها به سمت اهداف ایجادی و مبانی شکلگیری و اعطای مأموریتهای جدید به مناطق از جمله «انتقال فناور¬ی¬های پیشرفته» و «تأمین منابع مالی از خارج» است و افزایش کمی تعداد مناطق آزاد تجاری با توجه به مشکلات عدیده آن¬ها مغایر با این بند می¬باشد.

ثانیاً بر فرض اینکه مراد از این سیاست، افزایش تعداد مناطق آزاد باشد، باتوجه اینکه مناطق آزاد فعلی در نیل به اهداف تصریح شده ناموفق بوده¬اند، مصوبه مذکور در مغایرت با مفهوم مخالف بند (۱۱) قرار دارد. چرا که تجربه نشان داده مناطق آزاد نه تنها به گسترش صادرات کمک نکرده اند بلکه به افزایش بیرویه کالا و گسترش قاچاق نیز دامن زدهاند. بنابراین افزایش مناطق آزاد بدون نیل به اهداف مصرح در بند (۱۱)، در مغایرت با این بند قرار دارد.

- در بند (۱۷) سیاست¬های کلی اقتصاد مقاومتی بر «اصلاح نظام درآمدی دولت و افزایش سهم درآمدهای مالیاتی» تأکید شده است. هدف این سیاست، «جلوگیری از فرار مالیاتی و شناسایی و اخذ مالیات از تمامی مشمولین» از یک سو و «ایجاد منابع جدید اخذ درآمد مالیاتی» و «عدم برقراری معافیت جدید» است. با ایجاد مناطق آزاد جدید و ایجاد صنایع تولیدی و رونق کسب و کارها، به واسطه اینکه این قبیل موارد طبق ماده ۱۳ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران (اصلاحی ۰۶/۰۳/۱۳۸۸) به مدت بیست سال از معافیت مالیاتی برخوردار می¬باشند، بنابراین مصوبه مذکور، به کاهش سهم درآمدهای مالیاتی منجر خواهد شد و از این جهت در مغایرت با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی قرار دارد.

- در بند (۱) قسمت (د) سیاستهای کلی آمایش سرزمین، «ایجاد امکانات عادلانه و فرصت¬های برابر و رفع تبعیض ناروا در مناطق کشور» یکی از سیاست¬های آمایش سرزمین معرفی شده است. این در حالی است که افزایش بیرویه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، با لحاظ معافیتهای گمرکی و مالیاتی موجود در این مناطق، منجر به گسترش تبعیض خواهد شد. توجه بدین مطلب حائز اهمیت است که باتوجه به معافیت¬های گمرکی موجود در این مناطق، امکان خرید و استفاده از خودروهای خارجی با قیمتی بسیار کمتر از نمونه مشابه که در خارج از منطقه وجود دارد، فراهم میشود و این امر خود سبب بروز تبعیض ناروا در مناطق مختلف کشور میگردد.

مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی

گسترش فزاینده تعداد مناطق آزاد و ویژه به دلیل اعطای معافیت گمرکی و مالیاتی دارای بار مالی بوده و خلاف اصل هفتادوپنجم قانون اساسی است.

در واقع پیشنهادها و اصلاحاتِ اعمال شده از سوی نمایندگان، به تقلیل درآمد عمومی منجر میشود و طریقی برای این کاهش درآمد نیز پیشبینی نشده است و از این جهت در مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی قرار دارد.

لزوم فنسکشی، تأمین زیرساختها و استقرار گمرک جمهوری اسلامی ایران در تمامی مبادی مناطق ویژه اقتصادی نیز منجر به تحمیل با مالی بر دولت میگردد که این امر نیز مغایر اصل فوقالذکر است.

هیأت محترم وزیران در جلسهی ۱۰/۰۶/۹۸ تصویب نمودند:

"طرح ایجاد مناطق ویژه اقتصادی در جلسه ۱۰/۰۶/۹۸ هیأت وزیران مطرح و مشروط به الحاق متن زیر به طرح یاد شده، با طرح مذکور موافقت شد. همچنین وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان نماینده دولت تعیین شد:

تبصره: هزینه مربوط به استقرار و ارائه خدمات گمرکی در مناطق ویژه موضوع بند ۴ ماده واحده به نرخی که به تصویب هیأت وزیران میرسد، توسط دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی، از درآمدهای مناطق ویژه اقتصادی اخذ و به ردیف درآمدی که قوانین بودجه سالانه تعیین میشود واریز و در حدود اعتبارات، به اعتبارات گمرک جمهوری اسلامی ایران اضافه خواهد شد."

هیأت محترم وزیران صرفاً در خصوص استقرار و تأمین نیروی انسانی گمرک منابعی را تعیین نموده لکن کاهش درآمدهای عمومی و سایر هزینهها نظیر تأمین زیرساخت (تا پشت درب مناطق ویژه) تعیین تکلیف نشده است.

مغایرت با اصل ۵۷ قانون اساسی

مقام معظّم رهبری در تاریخ ۰۱/‏۰۱/‏۱۳۹۶‬ در خصوص وقوع قاچاق عمده کالا از مناطق آزاد اینطور بیان داشتند:

«به بنده گزارش دادند که از فلان بندر -یک بندر مشخّصی- در روز مثلاً سه هزار تا پنج هزار کانتینر وارد کشور میشود. از مجموع این سه هزار یا پنج هزار، فقط ۱۵۰ کانتینر بازدید میشود! خب چرا؟ بقیّه بازدید نمیشود و میآید؛ وقتی داخل انبار رفت، معلوم میشود که جنس قاچاق است که وارد شده است؛ [آن هم] از مبادی رسمی کشور! حالا آنچه از مرزهای غیررسمی وارد میشود که بحث دیگری است؛ یا از مناطق آزاد همینجور؛ باید جلوی اینها گرفته بشود؛ و میتوانیم.»

همچنین ایشان در دیدار جمعی از دانشجویان در تاریخ ۱۲/‏۰۴/‏۱۳۹۵‬ بیان داشتهاند:

«خب شما [دانشجویان] مناطق آزاد را میبینید، غصهدار هم میشوید، حق هم دارید.»

با لحاظ مطالب فوق و اشارات مقام معظّم رهبری به وقوع قاچاق عمده از طریق مناطق آزاد، افزایش تعداد این مناطق با ترتیبات کنونی و بدون اصلاح قانون اصلی، قطعاً مطلوب ایشان نبوده و در مغایرت با اصل ۵۷ قانون اساسی نگاشته شده است.

مغایرت با بند (۹) اصل ۳ قانون اساسی

به موجب بند (۹) اصل ۳ قانون اساسی، دولت جمهوری اسلامی ایران مکلف است همه امکانات خود را برای «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه¬های مادی و معنوی» به کار گیرد. این در حالی است که به موجب مواد ۱۳ و ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی (اصلاحی ۰۶/۰۳/۱۳۸۸)، این مناطق از معافیتهای گمرکی و مالیاتی برخوردار هستند. همچنین بهواسطه ایجاد مناطق آزاد، امکان تردد خودروهای لوکس و فروش یا مصرف اقلام خارجی بدون پرداخت حقوق ورودی در برخی از محدودههای مرزی ممکن خواهد بود، مزیتی که سایر مناطق مرزی از آن محروم بوده و به همین علت عطش گسترش مناطق آزاد در مرزهای کشور افزایش یافته و خواستار رفع تبعیض هستند.

از سوی دیگر همانگونه که پیشتر اشاره شد، افزایش بیرویه این مناطق منجر به کاهش درآمدهای گمرکی و مالیاتی میگردد و هزینههایی را به منظور فنسکشی، استقرار گمرک و نیروهای انتظامی به حاکمیت تحمیل نموده و به دلیل انحراف مناطق آزاد از اهداف اصلی، ضربات سنگینی را به اقتصاد ملی تحمیل مینماید.

بدین ترتیب به نظر میرسد مصوبه مجلس شورای اسلامی در خصوص ایجاد و گسترش وسعت مناطق آزاد بدون در نظر گرفتن آمایش سرزمینی و تقویت اقتصاد ملی در مغایرت با بند (۹) اصل ۳ قانون اساسی تدوین شده است.

لازم به ذکر است برخی از استانهای مرزی کشور فاقد منطقه آزاد بوده و برخی داری ۳ منطقه آزاد و چندین منطقه ویژه هستند. همچنین در مصوبه اخیر مجلس، برخی از مناطق آزاد با وسعتهای محدود نظیر ۵ هزار هکتار در خارج از مناطق مسکونی شهری و روستایی قرار دارند اما برخی از مناطق فعلی نظیر ماکو و ارس، به ترتیب با افزایش وسعت ۱۰۰ هزار هکتاری و ۴۴ هزار هکتاری در محدودههای مسکونی واقع شدهاند؛ مناطق آزاد جدید از برخی امتیازات نظیر فروش کالای همراه مسافر، تردد خودرو و … محرومند و ۹ منطقه آزاد فعلی از این امتیازات برخوردارند که این دوگانگی شاخصها در تعیین وسعت مناطق و اعطای معافیتها نیز منجر به گسترش تبعیض و بیعدالتی میگردد.

برخی از تشکلهای کارگری و همچنین اصناف و اتحادیههای تولیدی و صادراتی مکرراً در نامههای رسمی و مصاحبههای مطبوعاتی از بیعدالتی در رقابت اقتصادی و برهمزدن تعادل بازار تولید بهواسطه ایجاد مناطق آزاد گلایه کردهاند؛ به عنوان مثال ۱۳ تشکل حوزه تولید و صادرات پوشاک، تیرماه سال ۹۷ در نامهای رسمی به کمیسیون اقتصادی مجلس، برخی از امتیازات تبعیضآلود مناطق آزاد را بر شمردهاند.

لذا به نظر میرسد ادامه فعالیت و گسترش مناطق آزاد نیازمند اصلاح قانون اصلی است بهگونهای که از آسیبهای آن به اقتصاد ملی کاسته شود و بتوان آنرا به تمامی نقاط مرزی کشور تسری داد؛ اصلاحاتی نظیر هدفمندی معافیتهای تجاری و مالیاتی، هدایت این امتیازات به سمت فعالیتهای تولیدی و ممنوعیت واردات کالای نهایی خارجی با استفاده از هرگونه معافیت؛ در غیر اینصورت ایجاد مناطق آزاد به تبعیض در ارائه امتیازات و امکانات مادی و معنوی دامن خواهد زد مگر آنکه کل کشور به مناطق آزاد تبدیل شوند!

مغایرت با اصل ۴۸ قانون اساسی

در اصل ۴۸ قانون اساسی آمده: "در بهره‏برداری‏ از منابع طبیعی‏ و استفاده‏ از درآمدهای‏ ملی‏ در سطح‏ استانها و توزیع فعالیتهای‏ اقتصادی‏ میان استانها و مناطق‏ مختلف‏ کشور، باید تبعیض‏ در کار نباشد، به‏ طوری‏ که‏ هر منطقه‏ فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه‏ و امکانات‏ لازم‏ در دسترس‏ داشته‏ باشد."

مطابق مصوبه هیأت وزیران در جلسه مورخ ۲۶/‏۰۹/‏۱۳۹۰‬ به شماره ۱۸۶۹۹۴/ ت ۴۷۲۵۷ ه، سود بازرگانی اقلامی که به صورت تجاری از طریق مناطق آزاد به سرزمین اصلی وارد میشوند، تا پانزده درصد ارزش سیف کالاهای مذکور کاهش مییابد.

سازمانهای مناطق آزاد غالباً حدود ۷ تا ۱۲ درصد ارزش این اقلام تجاری را به عنوان عوارض از بازرگان دریافت نموده و مابقی را به او تخفیف داده میشد تا مزیتی به منظور ادامه واردات از طریق مناطق آزاد باقی بماند. با ادامه یافتن این روند هیأت وزیران در مصوبه مورخ ۱۷/۰۲۰/۱۳۹۶ به شماره ۱۸۲۹۹۶/ ت ۵۳۲۷۴ ه مقرر نمود سازمانهای مناطق آزاد تنها قادرند به میزان ۲ درصد از ارزش کالای تجاری را تخفیف داده و حداقل ۱۳ درصد آنرا باید اخذ نمایند. هرچند که درخواستهایی به منظور افزایش تخفیف ۲ درصدی توسط مناطق آزاد به هیأت وزیران ارائه شده است، لکن تا کنون مصوبه جدیدی در این زمینه ابلاغ نگردیده است.

با مشاهده برنامه بودجه سالانه مناطق آزاد که سالانه به تصویب هیأت محترم وزیران میرسد، بخش قابل توجهی از درآمد مناطق آزاد از طریق فروش زمین و واردات اقلام تجاری (بر اساس مصوبات فوق) تأمین میگردد که اکثراً در محدوده منطقه آزاد مصرف شود؛ مطابق ماده ۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، کمکهای سازمان (منطقه آزاد) جهت عمران و آبادانی سایر نواحی صرفاً با تصویب هیأت دولت امکانپذیر بوده و هرگونه کمک دیگری تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب خواهد شد.

لذا با توجه به اینکه سود بازرگانی از منابع عمومی دولت محسوب میشود، ارائه تخفیف به منظور گسترش واردات و رونق برخی از مناطق کشور، و یا تخصیص حدود ۱۵ درصد ارزش کالا به منظور توسعه این مناطق محدود، منجر به ایجاد تبعیض در توزیع درآمدهای ملی در سطح استانها میگردد. یکی از اصلیترین علل تمایل نمایندگان و مسئول محلی به ایجاد مناطق آزاد نیز افزایش سهم استان از میزان واردات و به تبع آن افزایش درآمدهای همان منطقه است. لذا محدودههای مرزی و غیرمرزی فاقد امتیازات مناطق آزاد، از این درآمد و سایر امتیازات و درآمدهای ناشی از فروش زمین، فروش کالای همراه، معافیت مالیاتی و … محروم هستند. عدم تعیین مناطق آزاد بر مبنای آمایش سرزمینی موجب شده هیچکدام از مناطق آزاد منجر به افزایش درآمد دولت و بازگشت سرمایهای که دولت در ازای معافیتهای اقتصادی از دست داده، نگردند و همواره از معافیتها یا عوارض دولتی تغذیه مینمایند.

همانگونه که پیشتر ذکر شد، برخی از استانهای مرزی کشور فاقد منطقه آزاد بوده و برخی داری ۳ منطقه آزاد و چندین منطقه ویژه هستند. لذا در تنظبم و تصویب این لایحه، "توزیع عادلانه فعالیتهای اقتصادی میان استانها و مناطق مختلف کشور" مغفول مانده و در مغایرت با اصل ۴۸ قانون اساسی قرار دارد.

مغایرت با اصل ۸۵ قانون اساسی

با توجه به آنکه ایجاد و تعیین محدوده مناطق ویژه از امور تقنینی محسوب میشود، عدم تعیین دقیق محدوده مناطق ویژه و واگذاری آن به دولت مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی است.

مغایرت "قانون تجارت" با شرع

نظر به مغایرت برخی از مواد قانون تجارت با شرع و تاکید مواد ۵ و ۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد به پیروی مناطق از قانون تجارت، این مصوبه نیز در مغایرت با شرع قرار دارد؛ (این نکته چند سال پیش نیز شورای نگهبان بر مصوبه افزایش محدوده منطقه آزاد ارس ایراد نموده بود.)

مقدمه قانون اساسی، بخش قوه مجریه

در مقدمه قانون اساسی، در بخش قوه مجریه آمده:

" … نتیجتاً محصور شدن در هر نوع نظام دستوپاگیر پیچیده که وصول به این هدف را کُند و یا خدشهدار کند از دیدگاه اسلامی نفی خواهد شد. بدین جهت نظام بوروکراسی که زاییده و حاصل حاکمیتهای طاغوتی است به شدت طرد خواهد شد تا نظام اجرایی با کارایی بیشتر و سرعت افزونتر در اجرای تعهدات اداری به وجودآید."

همانگونه که در قسمت مغایرت با بند ۱ اصل ۱۱۰ و عدم تطبیق با سیاستهای کلی ابلاغی اشاره شد، با ایجاد مناطق آزاد، سازمان جدیدی با عنوان سازمان منطقه آزاد تجاری-صنعتی با ساختار و تشکیلاتی جدید و مجزا در محدوده هر منطقه شکل میگیرد که متناسب با اقدامات و مسئولیتهای موازی تمامی دستگاههای حاضر در منطقه، نیازمند تشکیل ستاد و صف است. تجربه سایر مناطق آزاد نیز نشان میدهد تداخل در وظایف و اختیارات دستگاههای مستقر در محدوده مناطق آزاد یکی از مشکلات اصلی است که ماده ۶۵ قانون احکام دائمی مبنی اعطای بالاترین مقام اجرایی به مدیرعامل سازمان منطقه آزاد نتوانسته آنرا مرتفع سازد،؛ چرا که برخی از اسناد بالادستی و سایر وظایف حاکمیتی و قانونی، سازمان مناطق آزاد را به رسمیت نشناخته و وظایفی را متوجه دستگاههای تخصصی ملی یا استانی نموده است.

لذا ایجاد مناطق آزاد با ساختار جدید و بروز تداخل در اختیارات و وظایف با سایر نهادهای مستقر، در مغایرت با اصل کارایی و افزونتر تعهدات اداری قوه مجریه قرار دارد.