ویژگی بودجه‌ای که هنوز دولت به مجلس نداده است

دولت بر اساس آئیننامه داخلی مجلس موظف است، لایحه بودجه سال آینده را هر سال حداکثر تا 15 آذر به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند که در 3.5 ماه مانده از سال فرصت رسیدگی و بررسی برای لایحه بودجه کل کشور در مجلس باقی بماند.

بودجه که مهمترین سند مالی دخل و خرج دولت در یک سال به شمار میرود، از حدود 60 سال پیش در کشور رایج شده و به ندرت اتفاق افتاده که بودجه قبل از پایان سال به تصویب نرسد، اما در دو سال گذشته بر اساس یک رویه نادرست دولت لایحه بودجه را دیرهنگام (در سال 89) اواخر بهمن و سال 90 اوایل اسفند به مجلس ارائه کرد که نمایندگان نیز فرصت کافی برای رسیدگی به لایحه بودجه و تصویب آن نداشته، بنابراین ادامه رسیدگی به لایحه بودجه به سال بعد موکول شد و برای اداره کشور در دو ماه اول فروردین و اردیبهشت به میزان دو دوازدهم از قانون بودجه سال قبل تمدید شد، تا در دو ماه اول سال کشور به صورت علیالحساب اداره شود.

*بودجه دو دوازدهم و اداره کشور به طور علی الحساب

با توجه به اینکه تصویب بخشنامهها و دستورالعملهای اجرایی قانون بودجه معمولا یکی دو ماه طول میکشد، عملا نخستین تخصیص قانون بودجه در دو سال گذشته از تیر ماه شروع شده و حتی حقوق کارکنان دولت که حدود 2.5 میلیون نفر را شامل میشود در دو ماه اول به صورت علیالحساب پرداخت شده است و برخی از ادارات تا ماه پنجم حقوق قطعی و واقعی کارمندان خود را پرداخت نکرده بودند.

*بودجه چند دوازدهم و شرایط جنگی

به اعتقاد کارشناسان ارائه لایحه بودجه چند دوازدهم در شرایط جنگ و یا بحران انجام میشود اما در دو سال گذشته با وجود اینکه کشور در آرامش کامل و مدیریت مستقر قرار داشت، اما ظاهرا ارائه لایحه بودجه به صورت دیرهنگام و خواسته از سوی دولت، باعث گرفتن فرصت از کشور در اجرای پروژههای عمرانی و همچنین برنامههای جاری دولت در 3 تا 4 ماه اول سال شد.

*اقلیم سرد و تاخیر در پروژههای عمرانی

از طرفی با توجه به اینکه اقلیم ایران به گونهای است که اکثر استانهای غربی و شمالی کشور در نقاط سردخیز قرار دارند، بنابراین فصل سرما از ماه ششم به بعد شروع میشود و عملا فرصت اجرای پروژههای عمرانی در حدود یک سوم کشور در نیمه اول سال است که با توجه به اختصاص دادن دیرهنگام بودجههای عمرانی، فرصت اجرا عملا از این استانها گرفته میشود و این قدمی در راستای عدم تعادل بین مناطق است.

*تعادل منطقهای و بودجه دیرهنگام

 در حالی که سیاستهای کلی و قانون برنامه پنجم توسعه اذعان دارد، برای ایجاد عدالت منطقهای باید معدل شاخصهای توسعه کشور به یکدیگر نزدیک شده و استان های کمتر توسعه یافته از نظر شاخص توسعه سالی 10 درصد رشد کنند، تا به میانگین معدل شاخص کشور در آن زمینه برسند.

به عنوان مثال اگر استان الف از نظر داشتن امکانات بهداشتی دارای معدل شاخص 8 بوده و میانگین این شاخص در کشور  12 باشد، برای رسیدن این 4 واحد شاخص در 5 سال به میانگین کشور باید سالی 0.8 درصد به این میانگین اضافه شود و تا پایان برنامه پنجم شاخص از 8 به 12 برسد.

*فاز دوم هدفمندی یارانه الزام قانونی یا ملاحظه تورمی

یکی از ویژگیهای لایحه بودجه 92 این است که بر اساس قانون هدفمندی یارانهها فاز دوم اجرای این قانون که در سال 91 با تصویب مجلس متوقف شد، باید در سال 92 اجرا شود و بر اساس قانون دخل و خرج کشور که باید همه درآمدها و مخارج دولت از طریق قانون یعنی قانون بودجه سالانه انجام شود، حتما باید منابع و هزینههای فاز دوم هدفمندی یارانهها در لایحه بودجه 92 لحاظ شود.

در عین حال بسیاری از کارشناسان معتقدند، با توجه به نوسان ارزی و التهاب بازار ارز و افزایش قیمت دلار از حدود 1200 تومان به بیش از 2 هزار تومان این امر باعث تورم در کالاهای وارداتی و همچنین تولید داخلی وابسته به مواد اولیه خارجی شد که با این حساب نمیتوان در سال 92 مقدار بیشتری از یارانه حاملهای انرژی را آزاد و قیمتها را افزایش داد، چون فشار مضاعفی به عامه مردم وارد میشود، اما در عین حال قانون هدفمندی یارانهها تأکید دارد که یارانهها ظرف 5 سال (از 28 آذر 89 تا 28 آذر 94 اجرا شود) و یارانه حاملهای انرژی و سایر بخشهای کشور حذف شده و قیمتها به صورت واقعی تبدیل شوند، بنابراین گام دوم اجرای هدفمندی یارانهها در سال آینده ناگزیر به نظر میرسد.

*دغدغه تورم در تصویب قانون هدفمندی یارانه

از طرفی نمایندگان مجلس در زمان تصویب قانون هدفمندی یارانهها دغدغه ایجاد تورم را داشتند، بنابراین تصویب کردند اجرای این قانون به صورت پلکانی و ظرف 5 سال با شیب ملایم سالی 20 درصد انجام شود که ظرفل 5 سال کل یارانهها هدفمند یا حذف شود، در حالی که فشاری به مردم وارد نشود.

*سهم تولید از هدفمندی پرداخت نشد

همچنین در این قانون از اقدامات جبرانی یارانه نقدی و کمک به تولید و صنعت سخن به میان آمده بود و پرداخت هر نوع کمک به کارخانههای تولیدی به شرط افزایش بهرهوری و تعویض ماشینآلات خطوط تولید و به کارگیری ماشینهای جدید با تکنولوژی پیشرفته و میزان مصرف کمتر انرژی و بهرهوری بالا بوده است که در عمل سهم تولید از یارانهها به اذعان بسیاری از تولیدکنندگان پرداخت نشده، گرچه مسئولان دولتی همواره میگویند از طریق غیر مستقیم مانند در اختیار قرار دادن انرژی ارزان به تولیدکنندگان کمک کردهاند، اما آنچه مسلم است تعویض خطوط مستهلک شده تولید در کارخانهها و کارگاههای تولیدی نیاز به سرمایه در گردش و نقدینگی فراوانی دارد که آن هم فراهم نشده است.

*نرخ استهلاک فراموش شده صنعت

 تولیدکنندگان ایرانی معمولا یک عامل مهم علم حسابداری و آن لحاظ کردن نرخ استهلاک در کارخانهها است، رعایت نمیکنند، زیرا بر اساس قانون مدیریت و اقتصاد در شرایط عادی نیز هر بنگاه تولیدی برای ادامه حیات خود باید سالانه درصدی از استهلاک را لحاظ کرده و بخشی از سود کارخانه را برای جبران استهلاک ذخیره نماید، تا در پایان زمان استهلاک دستگاهها بتواند آنها را تعویض کرده و به ادامه کار تولید بپردازد، اما متأسفانه با وجود حضور بیش از 120 سال از صنعت جدید در کشور چنین قانون مهمی یعنی لحاظ کردن نرخ استهلاک در کارخانهها دیده نشده و یکی از دلایل جوانمرگ شدن کارخانهها در ایران همین مسئله مهم است، در حالی که در کشورهای غربی کارخانههایی وجود دارند که 350 سال به طور مستمر تولید کرده و ماشین آلات آنها همواره به روز و نو بوده است.

*بودجه انقباضی و اقتضائی

یکی دیگر از ویژگیهای لایحه بودجه 92 با توجه به شرایط تحریم و مشکلات فروش نفت و انتقال ارز ناشی از آن به کشور این است که بودجه به صورت انقباضی و اقتضائی تدوین شود و به گفته رحیم ممبینی ممکن است در بسیاری از هزینههای جاری در لایحه بودجه به صورت انقباضی و کاهشی برخورد خواهد شد، اما برخی از هزینههای ضروری شاید این گونه اقتضاء کند که حتی در این شرایط هم احتیاج به تقویت و افزایش دارد، بنابراین لایحه بودجه به صورت انقباضی و اقتضائی خواهد بود.

*فروش نفت از 2.2 به 1میلیون بشکه در روز برسد

بسیاری از نمایندگان مجلس از جمله مصباحی مقدم رئیس کمیسیون برنامه و بودجه معتقد است با توجه به شرایط تحریمی باید میزان فروش نفت در لایحه بودجه از حدود 2 میلیون و 200 هزار بشکه در روز به یک میلیون بشکه کاهش یابد تا وابستگی بودجه به نفت کاهش یافته و از طرفی ارقام بودجه به صورت واقعیتر پیشبینی شود.

همچنین بر اساس گفته مسئولان دولتی مانند علی عسکری رئیس سازمان امور مالیاتی کشور باید درآمدهای مالیاتی در بودجه از طریق اجرای طرح جامع مالیاتی که در سال جاری در 3 استان به صورت آزمایشی و سال آینده با تصویب این قانون در مجلس به صورت سراسری اجرا میشود، امید میرود درآمد مالیاتی دولت افزایش پیدا کند البته همه کارشناسان دولتی و مجلسی و حتی کارشناسان بخش خصوصی اعتقاد دارند نباید بر پایههای موجود مالیاتی فشار وارد شده و مالیات بیشتری از آنها درخواست شود، بلکه هنر دولت این است که پایههای جدید مالیاتی را شناسایی و از این طریق به افزایش درآمد مالیاتی بپردازند.

*دو سوم اقتصاد از مالیات معاف است

در این زمینه جمشید پژویان اقتصاددان و استاد دانشگاه علامه طباطبایی گفت: در اکثر کشورهای دنیا از جمله اروپا پایههای مالیاتی به اندازه کل تولید ناخالص داخلی حتی در برخی کشورها پایه مالیاتی دو برابر تولید ناخالص داخلی است در حالی که در ایران در بهترین شرایط مالیات دریافت شده از یک سوم تولید ناخالص داخلی گرفته میشود و هنوز دو سوم اقتصاد کشور از مالیات معاف بوده و یا دارای فرار مالیاتی است و هنر دولت این است که با اجرای طرح جامع مالیاتی این بخش از اقتصاد را فعال کند.

در حال حاضر بودجه عمومی دولت 101هزار میلیارد تومان ، بودجه عمرانی 45هزار میلیارد تومان، بودجه شرکتهای دولتی 370هزار میلیارد تومان،درآمد نفتی معادل 57 هزار میلیارد تومان،درامد مالیات و عوارض گمرکی 45هزار میلیارد تومان، درآمد فروش درائیها هم قابل توجه است.

درصد درامد مالیاتی از بودجه عمومی دولت حدود 45درصد است که این سهم تا پایان برنامه پنجم باید 100درصد شود.

*درآمد گمرکی لایحه بودجه آینده 11هزار میلیارد تومان

از دیگر درآمدهای مهم لایحه بودجه درآمدهای گمرکی و عوارض است که این رقم در سال 91 معادل 11 هزار میلیارد تومان بود که در 8 ماهه نسبت به هشت دوازدهم قانون بودجه بیش از 85 درصد تحقق داشته و برای لایحه بودجه 92 نیز همین رقم 11 هزار میلیارد تومان از طریق گمرک پیشنهاد شده است.

کل درآمد مالیاتی قانون بودجه 91 حدود 34 هزار میلیارد تومان پیشبینی شده است که با احتساب عوارض گمرکی در صورت تحقق به 45 هزار میلیارد تومان میرسد و عملکرد مالیاتها در 8 ماه سال جاری نشان از تحقق 85 درصدی درآمد مالیاتی در سال جاری دارد و این یک علامت بسیار روشنی برای پیشبینی درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه  92 است.

*نرخ مالیات بر ارزش افزوده سالی یک درصد افزایش مییابد

همچنین بر اساس قانون برنامه پنجم توسعه قانون مالیات بر ارزش افزوده که از مهرماه 87 شروع شده ابتدا با نرخ 3 درصد بود که در قانون برنامه مقرر شد سالی 1 درصد به این نرخ اضافه شده به گونهای که در پایان برنامه پنجم این نرخ به 8 درصد برسد.

بر این اساس نرخ مالیات بر ارزش افزوده در سال جاری 5 درصد بود که به طور خودکار در سال آینده این نرخ به 6 درصد افزایش خواهد یافت.

*واریز 26درصد نفت به صندوق توسعه ملی

از طرفی بر اساس ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه صندوق توسعه ملی برای ذخیره کردن بخشی از درآمد نفتی کشور که در واقع از انفال به شمار میرود، در این صندوق واریز شده که در ابتدا 20 درصد از درآمد نفت و گاز و میعانات گازی وارد این صندوق شد، اما بر مبنای مصوبه قانون برنامه پنجم سالی 3 درصد به این سهم اضافه شده به گونهای که در سال جاری 23 درصد و در سال آینده باید 26 درصد از درآمد نفتی مستقیم وارد صندوق توسعه ملی شود. تا کنون 42میلیارد دلار در این صندوق گردآوری شده است.

صندوق توسعه ملی به عنوان یک منبع بین نسلی و جزئی از درآمد انفال به صورت یک نهاد مالی عمومی و غیر دولتی اداره میشود که تمام منابع آن در قالب تسهیلات بازگشتپذیر به بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی و حتی سرمایهگذاران خارجی پرداخت میشود.

همچنین بر اساس قانون برنامه پنجم 14 درصد از درآمد نفتی به حساب شرکت نفت برای سرمایهگذاری در زیرساختهای نفتی و اکتشاف و استخراج نفت و بازیافت مخازن نفتی استفاده میشود و نیز دو درصد از درآمد نفتی برای سرمایهگذاری در مناطق نفتخیز و کمتر توسعه یافته انجام میشود، بنابراین در عمل از 100 واحد درآمد نفت و گاز و میعانات گازی در بودجه 26 درصد سهم صندوق توسعه ملی، 14 درصد سهم وزارت نفت و دو درصد سهم مناطق نفتخیز و محروم جدا شده و در عمل 48 درصد درآمد نفتی در اختیار بودجه عمومی دولت قرار میگیرد و یکی از سیاستهای دولت باید این باشد که وابستگی دولت به 48 درصد درآمد نفت باید کاهش پیدا کرده و واقعی شود، به گونهای که در پایان برنامه پنجم کل هزینههای جاری دولت از محل درآمد مالیاتی و عوارض تأمین شده و درآمدهای اندک نفتی فقط صرف سرمایهگذاری در زیرساختها و پروژههای زیربنایی کشور شود.

*ارز نفتی به چه نرخی تبدیل به ریال شود

یکی دیگر از ویژگیهای لایحه بودجه 92 این است که نرخ تبدیل ارز حاصل از نفت به ریال بر اساس نرخ مرکز مبادلات ارزی که به صورت روزانه تعیین میشود پیشبینی شود اما به هر حال چون قانون بودجه یک سند مالی پیشبینی درآمد و هزینه در طول یک سال مالی است، بنابراین باید یک رقم فرضی برای تبدیل دلار نفتی به ریال در نظر گرفته شود که این نرخ در قانون بودجه 91 رقم هزار و 150 تومان بود و برخی معتقدند همان رقم مرجع 1226 تومان بود، اما در لایحه بودجه 92 که بر اساس گفته ممبینی کمتر از دو هزار تومان است به نظر میرسد، رقم منطقی نرخ ارز باید 1500 تومان در نظر گرفته شود که این تصمیم میتواند جوان روانی در کاهش قیمت دلار و ثبات نرخ ارز داشته باشد، همان گونه که محمدرضا رحیمی معاون اول رئیسجمهور در حاشیه همایش صندوق توسعه ملی تأکید کرد میتوان کشور را با دلار 1500 تومانی هم اداره کرد و نیازی به بالا گرفتن قیمت دلار در کشور نیست.

*انضباط مالی دولت سیاست فراموش شده

یکی دیگر از سیاستهای دولت سیاست مالی و انضباط مالی است که به معنای کاهش هزینههای جاری اداری و پرسنلی دولت است که گرچه در طول سالهای اجرای سیاست اصل 44 بخشی از صنایع زیرمجموعه دولت واگذار شده است، اما هزینه جاری دولت به هیچ وجه کاهش نیافته و بلکه هر سال با شیب تندتری افزایش یافته است و این نشان میدهد سیاست مالی دولت به شدت دچار ضعف است.

کارشناسان اعتقاد دارند بسیاری از هزینههای اداری و پرسنلی در ادارات دولتی بیخودی بوده و هیچ توسعهای در کشور ایجاد نمیکند و هنر دولت این است که با واگذاری امور تصدیگری و اموری که به راحتی توسط بخش خصوصی قابل انجام است، در هزینه جاری خود صرفهجویی کند که این هم به نفع توسعه کشور است و هم درآمدهای دولت را که با چالش مواجه است صرفهجویی میکند.

*حجم دولت با وجود واگذاریها افزایش یافته

یکی از مصادیق بارز هزینه جاری دولت تعداد کارمندان است که با وجود اینکه استخدام رسمی در طی 5 تا 6 سال گذشته ممنوع بوده، اما به انحاء مختلف مانند نیروهای شرکتی و نیروهای قراردادی و یا پیمانی حجم نیروی حقوقبگیر از دولت به شدت افزایش پیدا کرده است، در حالی که گفته میشود نیروی رسمی دولت کاهش پیدا کرده است، اما هزینه جاری دولت در بودجهها هر سال رو به تصاعد است و این نشان میدهد نه تنها حجم دولت کاهش پیدا نکرده بلکه افزایش یافته در حالی که خدمات دولتی به مردم به آن نسبت افزایش پیدا نکرده است.

*عدم توفیق دولت در مشارکت بخش خصوصی در پروژه عمرانی دولتی

بر اساس گفته شمس الدین حسینی سخنگوی اقتصادی دولت یکی از سیاستهای دولت مشارکت دادن بخش خصوصی و عمومی در اجرای پروژههای عمرانی و یا واگذاری پروژههای نیمه تمام به بخش خصوصی است که تاکنون هیچ گزارشی از عملکرد در این زمینه ارائه نشده، در حالی که در قانون بودجه  91 نیز این رویکرد دنبال میشده است به این معنا که لازم نیست اجرای یک پروژه مانند اتوبان صد در صد توسط بودجه عمومی دولت تأمین مالی شود بلکه میتوان بخش خصوصی را هم در آن شریک کرد که از محل عوارض و درآمدهای آتی این بزرگراه هزینههای بخش خصوصی جبران شود اما دولت به دلیل گستردگی و همچنین دست زدن به انواع و اقسام پروژههای رنگارنگ و نیمه تمام گذاشتن آنها عملا بودجهای برای پرداخت به بخش خصوصی ندارد در نتیجه پروژههای نیمه تمام دولتی هر سال افزایش مییابد.

به هرحال باید دولت لایحه بودجه منطقی و واقعی را در مدت زمان قانونی به مجلس ارائه کند تا پایان سال تصویب کامل و برای اجرا ابلاغ شود،چون سال آینده سال انتخابات ریاست جمهوری است و فرصتی برای بودجه دو دوازدهم و تصویب بودجه بعد از عید نیست.

همچنین بودجه باید عملیاتی و واقعی و با شرایط اقتصاد مقاومتی و محدودیت تحریمها تدوین شود.