الگوی حمایت از بخش کشاورزی

با توجه به اهمیت این مقوله معاونت پژوهشهای زیربنایی و امور تولید مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش چشمانداز تغییر ساختار سیاستهای حمایتی در بخش کشاورزی ایران به ارزیابی تغییر ساختار سیاستهای حمایتی در ایران با توجه به تشدید تحریمهای اقتصاد بین المللی پرداخته است. بررسیها حاکی از آن است که کشورهای پیشرو در زمینه کشاورزی، غالبا حمایت از تولیدکننده را در دستور کار دارند، ولی کشورهای در حال توسعه و بهخصوص ایران، درگیر تامین غذای ارزان برای مصرفکننده شهری بودهاند. ازاین رو، دخالت دولتها در بازار محصولات کشاورزی ایران به زیان تولیدکننده بوده است؛ چراکه حمایت از مصرفکننده بیشترین نقش را در انحراف سیاستهای حمایتی ایفا کرده و زیان قابلتوجهی به تولیدکنندگان کشاورزی وارد کرده است. از طرف دیگر، سیاستهای اتخاذ شده فعلی، کارآیی و اثربخشی لازم را برای بهبود رفاه مصرفکننده و تولیدکننده نداشته و منابع مالی صرف شده به گروههای هدف اصابت نکرده است. ترسیم چشمانداز سیاستهای حمایتی و نظرخواهی از خبرگان در این حوزه، حاکی از این است که طرف تولیدکننده و مدیریت منابع باید در اولویت سیاستگذاران قرار گیرند. لزوم این امر، اتخاذ یک سیستم حکمرانی یکپارچه در مورد سیاستهای حمایت از بخش کشاورزی است.

براساس این گزارش، در فرآیند توسعه اکثر کشورها بخش کشاورزی در ایجاد مازاد اقتصادی، تامین ارز و ایجاد اشتغال نقش داشته است، ازاینرو میتوان چنین برداشت کرد که توسعه بخش کشاورزی در رشد و توسعه کشورهای در حال توسعه نقش اساسی ایفا میکند و از منظر ارتقای استانداردهای زندگی میتواند به شدت زندگی بخش زیادی از مردم و بهطور خاص روستاییان را بهبود ببخشد. بخش کشاورزی ازجمله بخشهایی است که حذف یا کاهش حمایتها در آن در اغلب کشورها با حساسیت دنبال شده و بهعنوان یک بخش راهبردی و به دلایل متعددی سیاستهای حمایتی گستردهای برای پشتیبانی از تولیدات این بخش اعمال میشود. ازاین رو، با توجه به اهمیت این بخش، همه دولتها به روشهای گوناگون در قالب تامین و توزیع نهادهها، خرید تضمینی، تنظیم بازار، اعطای یارانه، تشویق سرمایهگذاری و دیگر زمینههای مرتبط این بخش را حمایت میکنند. به همین منظور سیاستهای حمایت از بخش کشاورزی از یک دیدگاه به دو دسته «سیاستهای تخصیصی» و «سیاستهای توزیعی» تقسیمبندی میشوند و میتوان این سیاست را به دو دسته «قیمتی» و «غیرقیمتی» نیز تقسیم کرد. از سوی دیگر، دلایل اعمال سیاستهای حمایتی را میتوان به دو دسته عوامل اقتصادی و غیراقتصادی نسبت داد.

ازجمله دلایل اقتصادی اجرای این سیاستها میتوان به کمکشش بودن عرضه محصولات؛ حمایت از صنایع نوزاد؛ بهبود رابطه مبادله؛ فسادپذیری و محدود بودن ظرفیت و توان ذخیرهسازی محصولات کشاورزی؛ افزایش توان رقابتی در بازارهای صادراتی؛ جلوگیری از کاهش درآمد کشاورزان و دامداران در مقایسه با دیگر بخشهای اقتصاد؛ حفظ اشتغال و جلوگیری از مهاجرت روستاییان به شهرها؛ جلوگیری از انتقال درآمد از بخش کشاورزی به دیگر بخشهای اقتصاد؛ ایجاد درآمد برای دولت و گرایش نداشتن بخش خصوصی به سرمایهگذاری در بخشهای پشتیبانی و زیربنایی کشاورزی اشاره کرد. از دلایل غیراقتصادی که بیشتر مورد توجه سیاستگذاران است، شامل ریسک بالاتر نسبت به سایر بخشها؛ تامین امنیت غذایی؛ خودکفایی و قطع وابستگی به خارج است. در بیشتر کشورهای جهان بدون حمایت از بخش کشاورزی، بخش عمدهای از کشاورزان و روستاییان با درآمد پایین با مشکلات جدی روبهرو خواهند بود. بهویژه آنکه این کشورها بهمنظور تامین امنیت غذایی، با استفاده از اهرم واردات و دخالت مستقیم در قیمت محصولات کشاورزی اساسی، سعی در پایین نگه داشتن قیمت در جهت حمایت از مصرفکنندگان شهری داشتهاند. یکی از ابزارهای لازم برای این منظور، سرکوب نرخ ارز و تثبیت آن بوده است؛ چراکه نرخ برابری ریال در مقابل ارز خارجی، متناسب با شرایط واقعی اقتصاد تعدیل نشده و دخالتهای دولت منجر به ثبات تصنعی آن شده است. بهطور کلی، سیاستهای ارزی از طریق انحراف قیمتهای کشاورزی و تغییر در برآورد پرداختهای بودجهای میزان حمایت از محصولات کشاورزی را تحت تاثیر قرار میدهد. درنتیجه کم ارزشگذاری برای نرخ ارز موجب تغییر در میزان برآورد حمایت از قیمت بازاری برای تولیدکنندگان کشاورزی خواهد شد.

ازسوی دیگر، ارزیابیهای صورت گرفته بیانگر آن است که گرایش سیاستگذاران در ایران نیز بهطور عمده به سمت حمایت از مصرفکننده و کالاهای مصرفی اساسی بوده است؛ درحالیکه در کشورهای توسعهیافته به سمت حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی است. در ایران همواره تامین غذای ارزان برای مصرفکنندگان شهری اولویت بالاتری نزد سیاستگذار داشته و به همین دلیل حمایت از تولیدکننده در درجه دوم اهمیت قرار داشته است. از طرف دیگر، بروز تحریمها در چند سال اخیر، به شدت درآمدهای نفتی ایران را منقبض کرده است. بنابراین باید از کارآترین ابزار حمایتی برای پرداخت هر ریال یارانه پرداختی به بخش کشاورزی استفاده کرد؛ بهطوریکه ضمن ایجاد رونق تولید در بخش کشاورزی، منجر به نتایج اثربخش برای رفاه جامعه نیز شود. با توجه به اینکه روشهای متفاوتی برای حمایت از بخش کشاورزی وجود دارد، پرسش اصلی در این است که کدام حمایت باید اعمال شود تا بیشترین اثر را بر رفاه اجتماعی به جا بگذارد. ازآنجاکه تاکنون حمایتهای متفاوتی از کشاورزی در ایران انجام شده است و هیچ یک نتوانسته به اهداف از پیش تعیینشده برسد، بررسی و آسیبشناسی این سیاستها ضرورت پیدا میکند.

تجربه کشورهای OECD

روند تغییرات سیاستهای کشورهای OECD در حمایت از تولیدکنندگان در بخش کشاورزی و شاخصهای حمایت از تولیدکننده در سه مقطع زمانی نشان داده شده است. در دوره اول، میزان حمایت از تولیدکننده به رشد قابلتوجه از ۲۲۳ به ۲۸۱ میلیارد دلار در سال ۲۰۰۴ رسیده است. از این سال به بعد و تا سال ۲۰۱۵ روند شاخص نزولی شده و به ۲۲۲ میلیارد دلار کاهش پیدا کرده است. در دوره سوم، مجددا روند حمایت از تولیدکننده مثبت برآورد شده است. اگرچه، متوسط حمایت از تولیدکننده در این دوره (۲۰۱۸ -۱۹۸۶) به میزان ۲۵۱ میلیارد دلار بوده، اما الگوی حمایت از قیمتهای بازاری به سمت پرداختهای مستقیم سوق یافته است؛ بهطوریکه حمایت از قیمتهای بازاری که در سالهای ۱۹۸۸-۱۹۸۶ تقریبا ۷۷ درصد از حمایتهای تولیدی را شامل میشد، در سالهای ۲۰۱۷-۲۰۱۵ به حدود ۴۶ درصد رسیده است. از طرف دیگر در همین دوره زمانی، میزان پرداختهای مستقیم به تولیدکنندگان کشاورزی از ۲۳ درصد به ۵۴ درصد بالغ شده است. این تغییر در الگوی حمایت در یک دوره زمانی تقریبا ۳۰ساله قابلتوجه به نظر میرسد.

ساختار سیاستهای حمایتی

در این گزارش به تغییر چشمانداز ساختار سیاستهای حمایتی در بخش کشاورزی ایران نیز پرداخته شده است. یکی از مباحث مهم در مورد سیاستهای حمایتی در بخش کشاورزی ایران، فقدان ساختار نظام مند و الگوی هدفمند برای انجام اینگونه حمایت هاست. اگرچه ویژگیهای کشاورزی در هر کشور متفاوت است، اما چالشهایی که این بخش با آن مواجه است، تقریبا یکسان است. بنابراین، یکی از علل ناکارآیی نسبی سیاستهای حمایتی بخش کشاورزی ایران، ساختار نامناسبی است که در مورد اجرای آن وجود دارد.

بنابر آنچه بیان شد، تغییر ساختار حمایت از بخش کشاورزی کاملا ضروری است. این تغییرات باید کشاورزی را در ایران در جهت تولید غذای پایدار تقویت کند. از طرف دیگر، باید یک ساختار نظاممند و الگوی هدفمند برای این تغییرات پایه ریزی شود. در چنین شرایطی، سازوکار امنیت غذایی در کشور از «تامین غذای ارزان برای مصرفکننده شهری» به سمت «حمایت از تولیدکننده روستایی» تغییر یابد. از طرف دیگر، از میزان دخالت دولت که منجر به زیان تولیدکننده میشود، کاسته شده و به سمت ایجاد «صندوقهای تثبیت قیمت» و «خرید اعتباری» سوق داده شود. همچنین، «تولید صادرات محور» بهمنظور رقابت پذیری تولیدات کشاورزی در دستور کار قرار گیرد. این تغییرات ساختاری در حمایت از محصولات کشاورزی باید در بستر مدیریت یکپارچه تامین غذا صورت گیرد تا در نهایت بتواند منجر به پایداری اجتماعی و زیستمحیطی در روستاها شود.

جمعبندی

کشاورزی در ایران یکی از بخشهای مقاوم در برابر تحریمهای اقتصادی بین المللی بوده و کمترین آسیب را دیده است. اگرچه، این تحریمها توانسته روند سرمایهگذاری را در این بخش کاهش دهد؛ اما با وجود این، بخش کشاورزی در دوران اوج گیری اعمال این تحریم ها، یعنی از سال ۱۳۹۰ به این سو (بجز سال ۱۳۹۷) دارای روند رشد مثبت بوده و حتی به رشد کل اقتصاد نیز مساعدت کرده است. از طرف دیگر، این بخش به ذات خود نیازمند حمایت است؛ چراکه ریسک فعالیتهای کشاورزی بالاست. اگرچه سیاستهای حمایتی همواره جزو اولویتهای سیاستگذاران این بخش بوده است، اما به شدت از ناموزونی و ناهمگنی رنج میبرد. این سیاستها همواره معطوف به تامین غذای ارزان بوده و دخالت دولت در بازار محصولات کشاورزی همواره به سود مصرفکننده بوده است. اما برای پایداری تولیدات کشاورزی و تداوم امنیت غذایی، ساختار این سیاستها باید تغییر یابد. بررسی و آسیبشناسی سیاستهای اعمال شده حاکی از آن است که یکپارچگی در اتخاذ آنها وجود نداشته و از الگوی منظمی پیروی نکرده است.

در این میان، سرکوب نرخ ارز نیز به جهتگیری نادرست این سیاستها دامن زده است. با توجه به موارد فوق، اتخاذ یک سیستم حکمرانی یکپارچه در مورد «سیاستهای حمایتی در بخش کشاورزی»، میتواند به کاهش تشتت مدیریتی در حوزه سیاستگذاریهای مرتبط با این بخش مساعدت کند. از این رو، وجود یک نهاد قوی برای مدیریت اینگونه سیاستها ضروری خواهد بود. نبود یک الگوی مناسب و نظاممند در شرایط حاضر، عملا به زیان بخش کشاورزی تمام شده است. بنابراین ایجاد یک نظام یکپارچه برای مدیریت و سیاستگذاری در حوزه سیاستهای حمایتی شدیدا مورد نیاز است. تجربه کشورهای موفق و پیشرو نشان میدهد که این کشورها، سیاستهای حمایت از تولید را در دستور کار خود قرار دادهاند. از طرف دیگر، سیاستهای موجود باید تغییر یابد. بعضی از سیاستها که با هدف حمایت از بخش کشاورزی اجرا میشوند، نه کارآ هستند و نه اثربخشی مشخص و قابللمسی دارند. بنابراین تغییر جهت از سیاستهای مصرف گرا به سمت سیاستهای تولیدگرا کاملا ضروری است. به عبارت دیگر، سیاستهایی مانند اختصاص یارانه ارزی یا ممنوعیت صادرات صرف به زیان تولیدکننده خواهد بود؛ بهطوریکه اقتصاد تجربی ایران نشان داده است که مصرفکننده نیز متضرر خواهد شد. در این میان، باید به مدیریت منابع بهطور جدی توجه کرد و استفاده از ابزار اقتصادی (مانند مالیات و قیمتگذاری) میتواند انگیزه کشاورزان را برای ایجاد اکوسیستمهای سازگارتر با محیط زیست افزایش دهد. همچنین، وجود حاشیههای بازار ناعادلانه منجر به برآوردهای حمایتی منفی از تولید و مصرف در بخش کشاورزی شده است. ازاین رو، انتظار میرود بتوان با اتخاذ سیاستهایی مانند «تسهیلات بازاریابی»، «بورس کالایی» و «سیاست خرید با قیمت اعتباری» از حاشیههای موجود در بازار محصولات کشاورزی کاست.