۸ ایراد استفاده از سازوکار صندوق‌های ETF برای واگذاری سهام دولت

مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی با عنوان اظهار نظر کارشناسی درباره : "واگذاری سهام دولت و شرکت های دولتی از طریق ساز و کار صندوق های سرمایه گذاری قابل معامله (ETF)" با اشاره به ایرادات متعدد اجرای این سازوکار، پیشنهاد کرد، به منظور اجتناب از آثار نامناسب اقتصادی در آینده، از تصمیم شتابزده در این خصوص خودداری شده و این تصمیم برای بررسی بیشتر و اجماع کارشناسی فعلاً به تعویق افتد در گزارش فوق آمده است: «بررسی واقعیات جاری حاکی از آن است که تجربیات ناموفق در امر واگذاری و مسائل اجتماعی ایجاد شده در پی آنها، موجب شده که مدیران اجرایی به‌منظور اجتناب از بروز چالش‌های بالقوه در برخی ابعاد واگذاری‌ها مانند اهلیت خریدار (و البته دلایل دیگر)، به راهکارهایی مانند واگذاری از طریق صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس (ETF) روی آورند. مجوز این نوع واگذاری به میزان 6700 میلیارد تومان در بند «الف» تبصره «2» قانون بودجه سال 1399 به دولت داده شد». این مرکز پژوهشی با اشاره به گزارش خود درباره مواجه این رویکرد با مشکلات متعدد به دلیل وجود نقائص جدی در سازوکار طراحی شده، درباره جزئیات مصوبه دولت درباره این موضوع آمده است: «در مصوبه شماره 57579 هیئت وزیران مورخ 1399/1/17، فرآیند اجرایی این مجوز محدود به سقف در نظر گرفته شده در قانون بودجه سال 1399 نشده و به صورت گسترده در قالب سه صندوق سرمایه‌گذاری قابل معامله با عناوین زیر به تصویب رسید و در حال اجرا است: 1. صندوق سرمایه‌گذاری قابل معامله واسطه‌گری مالی ( شامل باقیمانده سهام متعلق به دولت یا شرکت‌های دولتی در شرکت‌های بیمه البرز، بیمه اتکایی امین، بانک‌های صادرات ایران، ملت و تجارت). 2. صندوق سرمایه‌گذاری قابل معامله خودروسازی و صنایع فلزی (شامل باقی مانده سهام متعلق به دولت یا شرکت‌های دولتی در شرکت‌های ایران خودرو، سایپا، ملی صنایع مس و فولاد مبارکه). 3. صندوق سرمایه‌گذاری قابل معامله صنایع پالایش نفت و پتروشیمی (شامل باقی مانده سهام متعلق به دولت یا شرکت‌های دولتی در شرکت‌های پالایش نفت تبریز، پالایش نفت بندرعباس، پالایش نفت اصفهان و پالایش نفت تهران)». *واگذاری سهام دولت از طریق صندوق‌های ETF منجر به تضییع حقوق مردم و اموال عمومی خواهد شد «با توجه به گستردگی ابعاد موضوع، این رویکرد می‌تواند تبعات نامناسبی در اداره شرکت‌های منتقل شده به صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس و نیز عملکرد بخش‌های اقتصادی که این شرکت‌ها در آنها حضور دارند (مثل بخش بانکداری) به دنبال داشته باشد و از سوی دیگر منجر به تضییع حقوق مردم و اموال عمومی شده و به یک گره جدید در مسیر حکمرانی اقتصادی کشور تبدیل خواهد شد». در ادامه گزارش آمده است: «در این حالت، دارندگان واحدهای صندوق، دخالتی در مدیریت صندوق ندارند، بلکه مدیر صندوق‌ در‌خصوص تنظیم سبد دارایی‌ها و هرگونه تصمیم در‌خصوص آنها اقدام می‌کند. صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس (ETF)، یکی از انواع صندوق‌های سرمایه‌گذاری در بازار سرمایه است که در آنها، دارایی‌هایی عموماً از جنس سهام، ممزوج و به‌عنوان دارایی‌های صندوق در نظر گرفته شده و در قبال آن واحدهای صندوق در بازار سرمایه مبادله خواهد شد (گویی خریدار واحد صندوق، مالک بخشی از دارایی‌های صندوق می‌شود). به‌عبارت‌دیگر، افراد به‌جای آنکه مالک مستقیم سهام بنگاه‌ها یا دارایی‌ها شوند، مالک واحدهای صندوقی می‌شوند که دارایی آن متشکل از سهام بنگاه‌ها و اموال مذکور است. در این حالت، دارندگان واحدهای صندوق، دخالتی در مدیریت صندوق ندارند، بلکه مدیر صندوق‌ در‌خصوص تنظیم سبد دارایی‌ها و هرگونه تصمیم در‌خصوص آنها اقدام می‌کند. دولت قصد دارد باقی‌مانده سهام خود و شرکت‌های دولتی در برخی شرکت‌های بورسی را در قالب سه صندوق سرمایه‌گذاری «واسطه‌گری‌های مالی»، «خودروسازی و صنایع فلزی» و «صنایع پالایش نفت و پتروشیمی» واگذار کند. به‌عنوان نمونه، اولین صندوق تحت عنوان «واسطه‌گری مالی یکم» شامل سهم دولت در سه بانک ملت، تجارت و صادرات و دو شرکت بیمه البرز و اتکایی امین است که مجموعاً ارزشی در حدود 16 هزار میلیارد تومان دارد. گفتنی است، دولت برای واحدهای صندوق‌های اول و سوم تخفیف 20 درصدی و برای واحدهای صندوق دوم تخفیف 25 درصدی برای خریداران در نظر گرفته است». *8 ایراد استفاده از سازوکار صندوق‌های ETF برای واگذاری سهام دولت از دیدگاه این مرکز پژوهشی، مشکلات استفاده از سازوکار صندوق‌های ETF برای واگذاری سهام دولت عبارتست از: «1- ایجاد اختلال در حکمرانی بخش‌های اقتصادی 2- ملاحظات جدی در اساسنامه صندوق‌های ETF 3- امکان حفظ کنترل دولت بر بنگاه‌های مشمول واگذاری حتی در افق بلندمدت 4- ابهام قانونی و عدم رعایت سقف مصرح در قانون بودجه 1399 5- مغایرت با بند «ج» سیاست های کلی اصل44 قانون اساسی مبنی بر تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت 6- تداوم مسئله اهلیت خریدار (پاک شدن صورت مسئله تنها در کوتاه‌مدت) 7- تعارض ماهیت صندوق‌های ETF با هدف موردنظر (عدم تناسب وسیله و هدف) 8- کاهش درآمد دولت نسبت به سایر روش‌های واگذاری و تضییع دارایی‌های عمومی». *هدف اصلی استفاده از سازوکار صندوق‌های ETF برای واگذاری سهام دولت، تامین سریع کسری بودجه است در بخش «جمع‌بندی و پیشنهاد» گزارشآمده است: «با مجموع توضیحات ارائه شده، روشن است که نمی‌توان مصوبه هیأت وزیران را خصوصی‌سازی به‌معنای حقیقی دانست؛ بلکه به‌نظر می‌رسد هدف اصلی از این اقدام، درآمدزایی از ناحیه واگذاری مالکیت بنگاه‌ها و تأمین سریع کسری بودجه، و در عین حال حفظ مدیریت دولت بر این شرکت‌ها تا پایان دوره برنامه ششم توسعه است. استفاده از سازوکار صندوق‌های سرمایه‌گذاری، اگر چه مسئله کوتاه‌مدت دولت را به نحو ساده‌ای حل می‌کند اما مسئله‌ای بزرگ برای کشور در آینده ایجاد خواهد کرد. به نظر می‌رسد که راهکارهای واگذاری بلوکی سهام این شرکت‌ها (واگذاری در قالب بلوک‌های 5 درصدی و حتی کوچک‌تر) و حتی واگذاری سهام خرد البته به صورت مدیریت شده که اختلالی در سازوکار بازار بورس ایجاد نکند، به مراتب بهتر از روش اتخاذ شده توسط دولت است. در واقع در این روش‌ها، علاوه بر آنکه درآمد بیشتری از واگذاری‌ها عاید دولت خواهد شد، در بلندمدت نیز مشکلات مدیریتی برای شرکت‌های واگذار شده ایجاد نمی‌شود. برای تسهیل فروش بلوکی سهام و کمک به تأمین نقدینگی خریداران بلوکی، می‌توان بخشی از وجوه را با وثیقه‌گذاری سهام و انتشار صکوک توسط خریدار تأمین کرد. حتی در موارد خاصی که حفظ مدیریت دولتی ضروری تشخیص داده می‌شود یک راهکار دیگر قابل بررسی این است که یک شرکت سرمایه‌گذاری (یا حسب مورد هلدینگ‌های تخصصی) تأسیس شود و سهام باقی‌مانده دولت در این شرکت‌ها، به این شرکت سرمایه‌گذاری منتقل شود. بخشی از سهام شرکت سرمایه‌گذاری مذکور نیز از طریق عرضه عمومی به مردم واگذار شود و منابع حاصله در اختیار دولت قرار گیرد. با عنایت به اهمیت موضوع و ابعاد گوناگون آن از یک سو و وجود راه کارهای مختلف برای واگذار سهام دولت از سویی دیگر، پیشنهاد اکید آن است که به منظور اجتناب از آثار نامناسب اقتصادی در آینده، از تصمیم شتابزده در این خصوص خودداری شده و این تصمیم برای بررسی بیشتر و اجماع کارشناسی فعلاً به تعویق افتد».