طلیعه پایان ۳ دهه کشمکش حاکمیتی در نفت/ رستم وزارتخانه‌اش را پس می‌گیرد

در روزهای پایانی سال گذشته خبری توسط روابط عمومی وزارت نفت منتشر شد که علیرغم اهمیت آن چندان مورد توجه قرار نگرفت.

خلاصه خبر این بود: وزیر نفت طی ابلاغیهای در سالروز 29 اسفند روز ملی شدن صنعت نفت برای نخستین بار 29 پروانه اکتشاف، توسعه و تولید در راستای اعمال حاکمیت و مالکیت حکومت اسلامی بر مخازن نفت و گاز کشور را صادر کرد.

وزیر نفت در این ابلاغیه صدور نخستین سری از این پروانهها را اولین گام عملی را در اجرای بند (ب) ماده (١٢٩) قانون برنامه پنجم توسعه و جزء (٤) بند (پ) ماده (٣) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و در راستای صیانت از مخازن نفت و گاز کشور دانسته است.

اما صدور چند پروانه کاغذی ناقابل بهرهبرداری چرا باید موضوع مهمی تلقی شود؟ واقعیت آن است که صدور این پروانهها در واقع طلیعه پایان یافتن نزدیک به 3 دهه کشمکش و درگیری درباره تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدیگری در صنعت نفت ایران میان شرکت ملی نفت ایران و وزارت نفت دانست.

حاد بودن این کشکمکش را به راحتی میتوان در میان گفتههای مسئولان سابق و لاحق وزارت نفت به راحتی دریافت. چنانکه به عنوان مثال اکبر ترکان معاون سابق برنامهریزی وزارت نفت در گفتوگویی که 3 سال پیش با فارس انجام داد به صراحت وزارت نفت را جیرهخوار 23 ساله شرکت ملی نفت خواند.

وی همچنین از محرمانه بودن اغلب اطلاعات در شرکت ملی نفت و ارائه نشدن آن به مراجع ذیصلاح انتقاد کرده و گفته بود چه طور ممکن است اطلاعاتی در اختیار یک شرکت خارجی باشد اما به رئیس مجلس بگوییم این اطلاعات محرمانه است و در اختیار شما قرار نمی گیرد.

ترکان در مصاحبه یاد شده به صراحت گفت: روی کاغذ شرکت ملی نفت از نظر حقوقی زیر مجموعه وزارت نفت محسوب می شود، اما از نظر واقعی حقوق و مزایا و قند و چایی و تلفن و ناهار روزانه وزارت نفت را هم شرکت ملی نفت می دهد.اصلا وزارت نفت بودجه مستقلی ندارد و اگر حرف اضافه ای بزند ممکن است به قطع امتیازات آن منجر شود. این مسئله شوخی نیست، من سالها در وزارت نفت حضور داشته ام و وزارت نفت کاملا تحت سلطه مالی شرکت ملی نفت قرار دارد....

در واقع تصویب 2 قانون از طرحهای 3 قلوی نفتی در مجلس هشتم و همچنین موادی از قانون برنامه پنجم راه را برای تفکیک وظایف تصدیگری از حاکمیتی در صنعت نفت ایران باز کرد. تفکیکی که سالها است در کشورهای مختلف صاحب منابع نفت و گاز اعمال میشود.

محمدرضا محمدخانی، مدیر دفتر مطالعات انرژی و صنعت مرکز پژوهشهای مجلس نیز در زمان تصویب قوانین نفت و وظایف و اختیارات وزارت نفت در این باره گفته بود: چگونه وزارتخانهای که کارمندانش به آن تعلق ندارند و حتی صاحب ساختمانهای خودش نیز نیست و همه آنها را از شرکتهای زیر مجموعه خود گرفته، قرار است بر این شرکتها اعمال حاکمیت کند آن هم در حالی که حتی حقوق زیر مجموعه وزارتی وزیر نیز توسط شرکتهای تابعه پرداخت میشود.

کارشناسان سرفصلهای متنوعی را درباره لزوم تفکیک وظایف حاکیمتی از تصدی و تجمیع وظایف حاکمیتی در نهادهای حاکمیتی برمیشمرند، اما به طور کلی میتوان گفت بخش حاکمیتی صنعت نفت در سراسر جهان متولی 3 حوزه عمده است و تا زمانی که این 3 حوزه در اختیار نهاد حاکمیتی نباشد نمی توان ادعا کرد این نهاد حاکمیتی عملا تشکیل شده است. این 3 حوزه حاکمیتی عبارتند از تعیین تکلیف میادین نفت و گاز، تضمین تولید صیانتی و نظارت مقداری بر تولید نفت و گاز. همانطور که اشاره شد بر خلاف ایران که همه این 3 حوزه تحت اختیار و مسئولیت شرکت ملی نفت قرار دارد، در سراسر جهان به جز استثنائاتی معدود این حوزه ها در اختیار نهاد حاکمیتی است و نهادهای تصدی گر که ماهیت شرکتی دارند نقشی در این حوزه ها بازی نمی کنند.

کارشناسان دلیل بسیاری از مشکلات صنعت نفت ایران به خصوص در بالادست این صنعت را ناشی از عدم تفکیک این وظایف و تجمیع آنها در شرکت ملی نفت و ناتوانی سازمانی وزارت نفت در اعمال حاکمیت بر منابع نفت و گاز کشور میدانند و معتقدند اگرچه وزارت نفت در سال 58 تاسیس شد اما هرگز تشکیل نشد. فارس در گزارشی با عنوان « آیا رستم نفت می تواند وزارتخانه اش را پس بگیرد؟» اشاره کرد که وزارت نفت ابزار اعمال مدیریت وزیر نفت و به نظر میرسد این بار وزیر نفت به کمک اجماع در میان اغلب نهادهای اجرایی، پژوهشی، تقنینی و نظارتی گامی به سوی تشکیل واقعی وزارت نفت برداشته باشد.

اهمیت تفکیک حاکیمت از تصدی در صنعت نفت چنان است که حتی نهادهای نظارتی هم لزوم آن را حس کرده و به تصویب قوانینی که به این امر منجر شود یاری رساندهاند. چنانکه فرزاد مخلصالائمه بازرس کل امور نفت سازمان بازرسی کل کشور  در زمان تصویب قانون جدید وظایف و اختیارات وزارت نفت در این باره گفت:« اگر ساختار و مقررات مناسب وجود نداشته باشد عملاً سوء جریانهای متعددی شکل خواهد گرفت و بنابراین برای سازمان بازرسی کل کشور بسیار مهم است که ساختارها را شفاف کند، حوزه مسئولیتها،پاسخگویی ها و اختیارات تفکیک و شفاف شود و مقررات روشن و پیش برنده ای طراحی شود تا حسن جریانات به نفع کشور شکل بگیرد.»

وی در این مصاحبه افزوده است:«چون در شرکت ملی نفت به دلیل ساختار و نگاه مبنایی حاکم قبل از انقلاب تفکیکی بین وظایف حاکمیتی و وظایف تصدیگری و تجاری وجود نداشته است، ترکیب ناهمگون این دو وظیفه در شرکت ملی نفت تا کنون استمرار یافته و منجر به یک ساختار معیوب در صنعت نفت کشور شده است.

در حال حاضر تفکیک و تعریف شایسته ای از وظایف وزارت نفت و شرکت ملی نفت وجود ندارد. به همین دلیل همواره ستاد وزارت نفت در برابر شرکت ملی نفت ضعیفتر بوده است.»

مخلصالائمه به تصریح میگوید:«در تمام سالهای گذشته نیز یکی از مشکلات اساسی آن بوده که شرکت ملی نفت تحت تصمیمات حاکمیتی دولت در بسیاری از اقدامات خود به ناچار اقتصادی و تجاری عمل نکرده است و طبیعتاً بسیاری از منابع و فرصتهای اقتصادی برای کشور از دست رفته است.»

وی در توضیح مختصری درباره نقش قانون جدید وظایف و اختیارات وزارت نفت اظهار داشت:« تدوین استانداردها و نظارت بر اجرای آنها به همراه وظایف مهم دیگری نیز برعهده وزارت نفت قرار گرفته است که قبلاً یا برعهده شرکتهای تابعه وزارت نفت بوده یا اصولاً مسئولی نداشته است، چنانکه به عنوان مثال تعیین و بازنگری و نظارت بر حسن اجرای استانداردهای نفت و گاز پتروشیمی پیش از این متولی نداشته است.

در بحث اکتشاف و توسعه نیز دستورالعملها توسط شرکت ملی نفت تدوین میشد اما در قانون جدید این وظایف به وزارت نفت سپرده شده است.

نظارت بر تولید صیانتی نیز چنین شرایطی دارد. چنانکه یک وظیفه صددرصد حاکمیتی است و ممکن است در تعارض کامل با اهداف اقتصادی و تجاری شرکت ملی نفت باشد که دولت براساس قانون جدید میتواند برنامه ها و اقدامات را در جهت منافع ملی تعدیل کند.»

حسین نجابت قائممقام سابق مرکز پژوهشهای مجلس هم در این باره میگوید:«اگر شرکت ملی نفت حاضر نیست برای کار روی میادین نفتی از وزارت نفت پروانه بگیرد به ضعف در مقولات نظارتی مجلس و اجرای صحیح قانون اصل 44 و اصلاح آن باز میگردد.»

بر این اساس به نظر میرسد اجماعی در میان مدیران ارشد دولتی، پژوهشگران، قانونگذاران و نهادهای نظارتی برای لزوم تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری در نفت وجود دارد و علیرغم مقاومت برخی مدیران میانی شرکت ملی نفت، صدور پروانههای بهرهبرداری را میتوان طلیعه این اصلاح اثربخش سازمانی در راستای عملکرد بهینه در صنعت نفت ایران دانست، چنانکه محسن خجستهمهر معاون برنامهریزی و نظارت بر منابع هیدروکربوری وزارت نفتتشکیل اداره کل اکتشاف، توسعه و تولید برای صدور پروانه بهرهبرداری از میادین نفت و گاز در وزارت نفت و صدور اولین پروانههای بهره برداری را اولین گام در راستای تشکیل وزارت نفت واقعی دانسته بود.