۹ پارازیت روی خط توسعه معدنی

علاوه بر مسائلی مانند تحریمهای بینالمللی، ضعف زیرساختها و زیربناها، فضای نامناسب کسب و کار، ناپایداری در شاخصهای کلان اقتصادی و بوروکراسیهای اداری، این بخش در منگنه ۹ مانع درونبخشی گیر افتاده که توسعه این بخش را تحت تاثیر قرار داده است. مرکز پژوهشهای مجلس با شناسایی این موانع راهکارهای عبور از آنها را نیز در قالب یک بسته نجات ارائه کرده است.

تعارض منافع

از مهمترین چالشها و موانع تولید در بخش معدن و صنایع معدنی میتوان به «تعارض منافع معادن با دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۲۴ قانون معادن» اشاره کرد. وجود تعارض منافع، تداخل وظایف و ناهماهنگی میان فعالیتهای معدنی با سایر دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۲۴) قانون معادن اعم از محیطزیست، منابع طبیعی، انرژی اتمی، راه و شهرسازی، وزارت کشور، نیرویهای مسلح و... موجب شده تا متقاضیان فعالیت معدنی در زمان اخذ مجوز و حین فعالیت معدنی با تعارضات و تداخلاتی روبهرو شوند. نبود معیارها و استانداردهای زیستمحیطی و منابع طبیعی برای فعالیتهای معدنی و احیا و بازسازی معادن، عدماجرای برخی مواد مهم قانون معادن، برخی خلأهای قانونی و عدمهماهنگی و تفاهم وزارت صمت با دستگاهها برای پیشبرد اهداف توسعه بخش معدن موجب شده که این تداخلات و تعارضات به مانع مهمی در برابر تولید در حوزه معادن و صنایع معدنی تبدیل شود.

محبوس شدن محدودههای اکتشاف

«محبوس شدن محدودههای اکتشافی و معادن در ید واسطهها و سازمانهای دولتی» دیگر چالش این حوزه است. به دلیل عدمقانون معادن مبنی بر سلب صلاحیت بهموقع دارندگان پروانه اکتشاف، گواهی کشف و پروانه بهرهبرداری که غیرفعال هستند، تعداد زیادی از محدودههای اکتشافی معدنی و معادن در ید واسطهها یا سازمانهای دولتی محبوس شدهاند و فعالیت اقتصادی مولد در آنها انجام نمیشود. سلب صلاحیت این محدودهها و معادن و آزادسازی آنها طی فراخوان عمومی میتواند موجب ایجاد تحرک در بخش معدن کشور شود.

چالش عدمشفافیت

«عدمشفافیت در بخش معدن کشور» یک معضل دیگر است. این عدمشفافیت موجب افت شاخصهای فضای کسب و کار در حوزه معادن شده است. ایجاد شفافیت و اعلام عمومی اطلاعات کلیه پهنههای اکتشافی، محدودههای معدن و معادن دارای گواهی کشف و پروانه بهرهبرداری میتواند موجب قطع دست واسطهها و ایجاد تحرک در بخش معدن شود. بررسی وضعیت موجود در وزارت صمت برای فرآیندها و خدمات مختلف در بخش معدن و صنایع معدنی نشان میدهد که تاکنون برنامهریزی و اقدامی برای هوشمندسازی انجام نشده و صرفا تعدادی سامانه الکترونیکی برای ارائه اطلاعات و خدمات راهاندازی شده و امکان دریافت اطلاعات به صورت آنلاین و بهروز فراهم نشده است. در سامانههای الکترونیکی موجود نیز بسیاری از خدمات و فرآیندهای پیشبینی شده غیرفعال یا در حال راهاندازی هستند و برخی خدمات مانند صدور مجوز و استعلامهای مربوط به آن نیز عموما بدون مراجعه و پیگیری حضوری به سازمانها و ادارات انجام نمیشود. بنابراین حرکت قابلتوجهی در حوزه هوشمندسازی انجام نشده و سامانههای الکترونیکی موجود در فرآیندهای بخش معدن و صنایع معدنی مانند پنجره واحد نیز فاصله زیادی تا رسیدن به سطح قابل قبول دارند. چالشهای متعددی بر سر راه تکمیل سامانههای الکترونیکی و هوشمندسازی معادن و صنایع معدنی وجود دارد. از جمله مهمترین چالشهای فرابخشی نیز میتوان به ضعف زیرساختهای اطلاعاتی و ارتباطی، نبود برنامه مشخص برای آمایش سرزمین، فقدان راهبرد و عدمانسجام و هماهنگی دستگاههای اجرایی اشاره کرد. همچنین مهمترین چالشهای درونبخشی شامل ضعف دولت در تولید و انتشار اطلاعات اکتشافی، نبود شناسنامه و شفاف نبودن اطلاعات معادن و محدودههای اکتشافی، فقدان استانداردهای ملی برای فعالیت معدنی، نیاز به مراجعههای حضوری مکرر، اعلام نکردن دلیل مشخص برای رد یا تایید درخواستها، عدمامکان درخواست تجدیدنظر سیستمی، عدممدیریت یکپارچه مجوزها، مشکلات فرآیند ثبت محدوده معدنی، پروانه اکتشاف، گواهی کشف، پروانه بهرهبرداری و فرآیندهای فرآوری و تولید محصولات با ارزش افزوده بالاست.

نبود سیاستگذاری هماهنگ

«فقدان سیاستگذاری هماهنگ و یکپارچه در حوزه اکتشاف منابع معدنی و ایجاد پایگاه جامع اطلاعات زمین شناسی و اکتشافی کشور» یکی دیگر از مسائل این حوزه است. سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی کشور به عنوان متولی اصلی بخش اکتشاف به دلیل وجود ناهماهنگیها در حوزه سیاستگذاری و اجرای عملیات اکتشافی تضعیف شده و در حال حاضر به دلیل عدمتامین منابع مالی و نبود استراتژی هماهنگ در وزارت صمت به یک پژوهشکده تقلیل یافته است. ناهماهنگی میان نهادهای مختلف دخیل در مساله اکتشاف معدنی، همچنین ورود برخی دستگاههای اجرایی مانند سازمان انرژی اتمی به حوزه اکتشاف و عدمهماهنگی با وزارت صمت موجب شده که موازیکاری و اتلاف منابع کشور اتفاق افتاده و شکاف معناداری میان وضعیت اکتشاف معدنی با مقیاسهای جهانی اکتشاف ایجاد شود. کشورهای بزرگ معدنخیز دنیا که ظرفیت معدنی آنها مشابه با ایران است سالانه ۳ تا ۵میلیون متر حفاری اکتشافی با عمق متوسط ۲۰۰متر انجام میدهند در صورتی که این میزان در ایران کمتر از ۲۰۰هزار متر در سال و با عمق متوسط ۵متر است. همچنین یکی دیگر از مسائلی که موجب کاهش جذابیت فعالیت در حلقه اول از زنجیره ارزش معدن و صنایع معدنی شده، سرکوب قیمت مواد اولیه بهویژه در زنجیره فولاد است. این روند، سودآوری زنجیره را به حلقههای انتهایی زنجیره سوق داده و شرکتهای بزرگ معدنی به جای سرمایهگذاری در حوزه اکتشاف و اکتشاف در حین استخراج اقدام به توسعه زنجیره ارزش و احداث واحدهای فولادسازی کردهاند و عملا اکتشاف معدنی در کشور مغفول مانده است. با توجه به راهبردهای کلان کشور در دستیابی به ظرفیت تولید ۵۵میلیون تن فولاد، ۴۴۰هزار تن مس و ۵/ ۱میلیون تن آلومینیوم و استخراج ۷۰۰میلیون تن ماده معدنی در افق ۱۴۰۴، پیشبینی میشود در صورتی که تحولی در امر اکتشافات معدنی ایجاد نشود، ایران در ۱۵ تا ۲۰سال بعد از افق ۱۴۰۴ با چالش تامین مواد اولیه معدنی روبهرو خواهد شد و احتمال تبدیل شدن ایران به یکی از بزرگترین واردکنندگان مواد معدنی در جهان وجود دارد.

دستانداز در تخصیص حقوق معادن

«عدماختصاص صد درصدی درآمدهای حاصل از حقوق دولتی معادن و بخش معدن کشور» یکی از مشکلات دیگر این بخش است. درآمدهای حاصل از حقوق دولتی معادن یکی از مهمترین منابع درآمدی بخش معادن است که امکان اجرای وظایف حاکمیتی در حوزه اکتشاف و بهرهبرداری از معادن، نظارت بر فعالیتهای معدنی، ایجاد زیرساختها و زیربناها، توسعه زنجیره ارزش و تکمیل طرحهای نیمهتمام از محل این درآمدها امکانپذیر است. سازمان برنامه و بودجه به دلیل افزایش روزافزون هزینههای جاری کشور، عدمایجاد منابع پایدار درآمدی در بودجه و برخلاف بند «پ» ماده ۴۳ قانون برنامه ششم توسعه، سالانه کمتر از ۳۰درصد این درآمدها را برای اجرای وظایف حاکمیتی بخش معدن به وزارت صمت اختصاص میدهد که به دلیل عدمتامین منابع مالی وزارت صمت در انجام بسیاری از وظایف حاکمیتی و نظارتی خود در حوزه معادن ناتوان است.

مداخله قیمتی دولت

«سیاستهای مداخله قیمتی دولت در تنظیم بازار زنجیره فولاد» مساله دیگر این صنعت است که باعث شده مکانیزمهای عرضه و تقاضای بازار کارآیی خود را از دست دادهاند و بورس کالا به عنوان نهادی که میتواند بستری برای معاملات شفاف و مبتنی بر مکانیزمهای عرضه و تقاضا باشد، به ابزاری در دست دولت برای کنترل قیمت محصولات معدنی و فلزی تبدیل شده است. این سیاستها موجب ایجاد موانع صادراتی، ایجاد شکاف میان قیمتهای بورس کالا، قیمتهای جهانی و بازار آزاد، فعال شدن غیرتولیدکنندهها (دلالها)، رونق واسطهگری، احتکار کالا و... شده است. از طرفی شکاف قیمت فروش داخل و صادرات، موجب جذابیت صادرات برای معادن وصنایع معدنی شده و توازن زنجیره ارزش به هم خورده است. همچنین به دلیل مداخله قیمتی، برای خریداران سهمیه مشخص شده است و از آنجا که این سهمیهها با نیازهای واقعی تطابق ندارد، منجر به شکلگیری فضای دلالی و فعالیت اقتصادی غیرمولد شده است. سیاستهای مداخله قیمتی دولت در بازار محصولات معدنی و فلزی نتایج مورد انتظار را به همراه نداشته و مصرفکنندگان نهایی (مردم) بهرهای از این سیاستها نبردهاند. نتیجه این سیاستها رونق واسطهگری و توزیع هزاران میلیارد تومان رانت در میان واسطهها بوده است. همچنین سرکوب قیمت مواد اولیه زنجیره فولاد با در نظر گرفتن ضرایب قیمتی ناعادلانه و در عوض آزاد کردن قیمت شمش فولادی بر اساس قیمتهای جهانی، موجب انباشته شدن سود در حلقه فولادسازی و جذابیت این حلقه از زنجیره ارزش شده و توازن زنجیره ارزش فولاد در کشور به هم خورده است. سرکوب قیمت مواد اولیه زنجیره فولاد (سنگ آهن، کنسانتره، گندله و آهن اسفنجی) جذابیت فعالیتهای معدنی را کاهش داده و شرکتهای بزرگ معدنی به جای سرمایهگذاری در امر اکتشاف به سمت توسعه زنجیره ارزش و تبدیل شدن به فولادساز حرکت کردهاند. این امر کشور را در سالهای آینده با چالش تامین مواد اولیه معدنی موردنیاز برای زنجیره فولاد مواجه خواهد کرد و طبق پیشبینیهای انجام شده، در صورت تحقق اهداف چشمانداز افق ۱۴۰۴، بر اساس ذخایر سنگ آهن موجود در کشور، تنها ۱۵ تا ۲۰سال پس از افق چشمانداز امکان تامین سنگ آهن زنجیره فولاد از داخل کشور فراهم خواهد شد.

ضعف دیپلماسی اقتصادی

«ضعف دیپلماسی اقتصادی» در حوزه معادن و صنایع معدنی دیگر چالش شناسایی شده در این بخش است. ظرفیت کشورهای طرف تجاری با ایران بهویژه کشورهای منطقه، فرصتهای سرمایهگذاری و تجاری متعددی را به وجود آورده که به دلیل عدمبهرهگیری کافی از این ظرفیتها، توسعه روابط تجاری در حوزه معادن و صنایع معدنی انجام نشده است.

نظام حقوق دولتی معادن غیرشفاف

«نظام حقوق دولتی غیرشفاف و ناکارآمد معادن» مساله دیگری است که مرکز پژوهشها در گزارش خود به آن اشاره کرده است. نظام حقوق دولتی معادن در ایران نیازمند بازنگری و اصلاح در قوانین، مقررات و روشهای اجرایی است. نبود وحدت رویه و فرمول مشخص برای محاسبه حقوق دولتی معادن، محاسبه حقوق دولتی همه معادن بر اساس میزان مندرج در پروانه بهرهبرداری، ضعف اکتشافات و فقدان استانداردهای ملی، ضعف سیستمهای نظارتی، محاسبه حقوق دولتی بر مبنای ماده معدنی فرآوری شده و نظاممند نبودن تعیین قیمت پایه مواد معدنی از جمله مهمترین چالشهای ایجاد شده در وضعیت فعلی است. رفع چالشهای مترتب بر نظام حقوق دولتی معادن، یکی از عوامل موثر در بهبود فضای کسب و کار این حوزه و جهش تولید است.

معطل ماندن ظرفیتها

«معطل ماندن ظرفیتهای کشور در برخی حوزههای معادن و صنایع معدنی» نیز چالش دیگر این بخش است. در برخی حوزههای معادن و صنایع معدنی ظرفیتهایی به صورت طرحهای تعریف شده یا نیمهتمام وجود دارد که به دلیل عدمهماهنگی و سیاستگذاری صحیح موجب هدررفت منابع ملی و عدمتامین نیازهای حوزه معادن و صنایع معدنی شده است. بازنگری و تجدیدنظر در این ظرفیتها میتواند موجب استفاده بهینه از آنها در راستای رونق تولید و رفع نیازهای ارزی معادن و صنایع معدنی کشور شود. برخی از طرحهای نیمهتمام به دلیل مشکلات مدیریتی، فنی و اقتصادی در حال حاضر بیش از ۲۵ سال معطل ماندهاند و منابع کشور در این طرحها هدر رفته است.

چه باید کرد؟

چالشها و موانع عمده اشاره شده نیازمند اتخاذ راهبردهای کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت و سیاستهای اجرایی، تقنینی و نظارتی است. بدون شناخت کافی از چالشها و موانع تولید در بخش معادن و صنایع معدنی امکان انتخاب راهکارهای عملیاتی برای رفع موانع و رونق فضای کسب و کار در این حوزه وجود نخواهد داشت. از جمله الزامات جلوگیری از موازیکاری و ایجاد انسجام و همافزایی در تحقق برنامههای اکتشاف منابع معدنی میتوان به شفاف شدن و مرزبندی وظایف دستگاهها، سیاستگذاری یکپارچه برای اکتشاف منابع معدنی و مدیریت فرآیند تجمیع اطلاعات زمین شناسی و اکتشافی و گردآوری آنها در سامانه کاداستر معدن اشاره کرد. پیگیری و تاکید بر اختصاص حداقل ۳۰درصد از درآمدهای بخش معدن به حوزه اکتشاف نیز امکان سرمایهگذاری جدید برای انجام اکتشافات پایه، مطالعات ژئوفیزیک هوایی، دورسنجی و حفاریهای عمیق را فراهم میکند. تسریع فرآیندهای کاهش تصدیگری دولت و واگذاری نقاط امیدبخش معدنی در اختیار دولت به بخش خصوصی صلاحیتدار از دیگر اقداماتی است که میتواند منجر به رشد شتابان فعالیتهای اکتشافی و بهرهبرداری شده و تعداد زیادی از معادن کوچک و متوسط فعال شوند. با توجه به تاکید اسناد بالادستی مانند سیاستهای کلی بخش معدن، قانون برنامه ششم توسعه، قانون معادن و نقشه راه ابلاغی معدن و صنایع معدنی بر موارد فوق، نیاز به تصویب قوانین و مقررات جدید وجود نداشته و اجرای آنها لازم است. در عین حال، اصلاح قانون تاسیس سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی کشور و تدوین و تصویب اساسنامه آن میتواند رفع مشکلات حوزه اکتشافات معدنی کشور را تسریع کند. در سالهای اخیر به دلیل سیاستهای مداخله قیمتی دولت برای تنظیم بازار محصولات معدن و صنایع معدنی، مکانیزمهای عرضه و تقاضای بازار کارآیی خود را از دست دادهاند و بازار محصولات معدن و صنایع معدنی از آشفتگی و بیبرنامگی رنج میبرد. به این منظور تسریع در تصویب طرح توسعه و تولید پایدار زنجیره فولاد در مجلس، و اصلاح و بازنگری جدی در دستورالعملها، بخشنامهها و شیوهنامههای متعدد صادر شده در سالهای اخیر و ایفای نقش تنظیمگر توسط دولت میتواند چالشهای تنظیم بازار محصولات معدنی و فلزی بهویژه زنجیره فولاد کشور را مرتفع کند.

این گزارش همچنین برای استفاده از فرصتهای سرمایهگذاری و تجاری متعدد در این حوزه بر استقرار دائم تیمهای کارشناسی و رایزنان اقتصادی مختصص در کشورهای منطقه، برقراری روابط دیپلماتیک و شناسایی دقیق و اعلام ظرفیتهای همکاریهای مشترک اقتصادی و تجاری تاکید کرده است. در عین حال در این گزارش با اشاره به ظرفیتهای قانون اصلاح قانون معادن درباره رفع تعارضات میان فعالیتهای معدنی، محیطزیست و منابع طبیعی بر این نکته تاکید شده که به دلیل عدماستفاده از این ظرفیت قانونی، فضای غیرفنی و غیرشفافی برای تعامل میان این نهادها به وجود آمده است. لازم است تا مناطق ممنوعه و غیرممنوعه فعالیت معدنی مشخص شوند، به طوری که با استفاده از ظرفیت سامانه کاداستر، مناطقی به عنوان مناطق ممنوعه برای فعالیتهای اکتشاف و بهرهبرداری معادن به صورت شفاف مشخص شود. مرکز پژوهشهای مجلس همچنین یکی از آسیبهای وارده به این بخش را نبود استراتژی توسعه صنعتی و هدفمند نبودن سیاستهای حمایتی دولت از ایجاد و توسعه واحدهای معدن و صنایع معدنی و بخشینگری در صدور مجوزها، میداند که باعث ایجاد رقابت منفی در تجارت داخلی و خارجی و کمبود منابع و زیرساختهای لازم در برخی حوزهها شده است که باید با هدفمند شدن سیاستهای حمایتی دولت بر مبنای استراتژی توسعه اصلاح شود. در عین حال بند «پ» ماده ۴۳ قانون برنامه ششم، کلیه درآمدهای بخش معدن را صد درصد تخصیص یافته تلقی کرده است که باید در بخش معدن هزینه شود و هرگونه هزینهکرد دیگر این منابع، تصرف غیرقانونی در اموال دولتی محسوب میشود.