۲۱ نوآوری در قانون جدید بانک مرکزی

امیر جعفری صامت، استاد دانشگاه و پژوهشگر علوم بانکی در یادداشتی نوشت: دامنه علوم بانکی فراتر از حقوق بانکی است، حقوق بانکی شاخهای از علوم بانکی است.

مباحث حقوق بانکی

یکی از مباحث حقوق بانکی عقود و قراردادهای بانکی است که بر طبق قانون عملیات بانکی بدون ربا توسط بانکهای عامل تنظیم شده و توسط بانک مرکزی نظارت میشوند.

یکی دیگر از مباحث حقوق بانکی موضوع بانکداری اسلامی است که مجموعه عملیاتی است که بر اساس تعالیم اقتصاد اسلامی بر مبنای فقه برای کسب سود به فعالیتهای بانکی مبادرت میکند.

نوآوریهای قانون جدید بانک مرکزی

نوآوریهای قانون بسیار زیاد است که در ادامه میاید، این قانون خوبی است و مبتنی بر تفکر، مطالعه و اندیشه است و رفع تکلیفی نیست. البته اشکالات و کاستیهایی دارد، اما ایدههای خوبی مبنای احکام قرار گرفته است.

۱. تشکیل شعب ویژه رسیدگی به اختلافات اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و دعاوی حقوقی مشتریان و سایر ذینفعان علیه اشخاص تحت نظارت که نوآوری جدیدی است.

۲. شیوههای خلاقانه برخورد بانک مرکزی با موسسات اعتباری ناتراز: بانک مرکزی با موسسات اعتباری که دچار ناتراز بانکی و نابسامانی مالی هستند، با سه مرحله: اقدامات مقدماتی (اکتشافی، پیشگیرانه و اصلاحی)، تعیین هیات سرپرستی و تعیین مدیر گزیر به وضعیت تراز و تناسب مالی هدایت خواهد کرد.

۳. نهاد جدیدی مثل گزیر نه تنها مبنای قانونی پیدا کرده است بلکه فرآیند، اجرا و آثار گزیر به صورت کامل در این قانون بیان شده است.

۴. طبق این قانون رئیس کل بانک مرکزی، درکنار رئیس مجلس شورای اسلامی، قضات محاکم، دیوان عدالت اداری، مرجع تشخیص و مطابقت مصوبات سابق بانک مرکزی با مقررات این قانون، معرفی شده است.

۵. در ماده این قانون هم حکم جدید و متمایزی برای نسخ این قانون بیان شده که خرق عادت است. نسخ ضمنی، اصلاح یا تغییر این قانون متضمن حکم جدید است به این شرح که: هر گونه تغییر و اصلاح ضمنی این قانون باید با ذکر شناسه تخصصی آن باشد.

۶. در این قانون فعالیتهای بانکی به دو دسته عملیات بانکی و خدمات بانکی تقسیمبندی شده است.

۷. از بین اشخاص تحت نظارت، فقط برای موسسات اعتباری واجد شرایط لازم در این قانون، هیات سرپرستی و مدیر گزیر از سوی بانک مرکزی تعیین خواهد شد.

۸. تعیین صندوق ضمانت سپردهها به عنوان مدیر گزیر.

۹. امکان قانونی ورشکستگی موسسه اعتباری تحت گزیر با توجه به عدم نسخ ماده ۴۱ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱.

۱۰. امکان اعتراض به آرای هیاتهای بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی در تاسیس جدیدی به نام شعب ویژه قضایی دیوان عدالت اداری با صلاحیت رسیدگی ماهوی و شکلی با اختیارات وسیع توسط هیات قضات و هیات کارشناسی.

۱۱. گزیر تحت راهبری بانک مرکزی انجام میشود. بانک مرکزی خودش مدیریت گزیر را بر عهده ندارد. گزیر سه رکن دارد که شامل موسسه اعتباری تحت گزیر (شخص تحت گزیر)، مدیر گزیر (صندوق ضمانت سپردهها) و راهبر گزیر (بانک مرکزی) است.

۱۲. تشکیل شعبه ویژه قضایی با مقررات نوآورانه بسیار دقیق که این شعبه ویژه قضایی تفاوتهای اساسی با سایر شعب دیوان عدالت اداری دارد از جمله شعبه قضایی ویژه دیوان عدالت اداری متشکل از دو رکن است. عبارتند از الف:هیات قضایی ب: هیات کارشناسان. برای رسمیت جلسه این شعبه از هیات قضایی باید دو عضو و از هیات کارشناسان باید سه عضو در جلسه حاضر باشند. در حالی که سایر شعب دیوان عدالت اداری فقط یک رکن دارند، حسب مورد یک قاضی در بدوی و در تجدیدنظر دو قاضی هستند.

۱۳. غیرقابل اعتراض بودن آرای شعب ویژه قضایی: طبق بند ۴ ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی آرای شعبه قضایی ویژه قابل تجدیدنظرخواهی، ابطال، توقف، فرجامخواهی و رسیدگی مجدد در هیچ مرجع دیگری (به جز اعمال ماده ۴۷۷ قانون آ د ک) نیست. با توجه به عبارت (رسیدگی مجدد) در بند مذکور به نظر میرسد احکام شعبه قضایی ویژه با هیچ یک از طرق فوقالذکر که در قانون دیوان عدالت اداری مقرر شدهاند، قابل شکایت و اعتراض نیستند.

۱۴. ممنوعیت صدور دستور موقت و حکم توقف نسبت به تصمیمات بانک مرکزی: بر اساس بند ح ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی صدور دستور موقت یا حکم توقف نسبت به تصمیماتی که بانک مرکزی در مقام ناظر حوزه پول و بانک اتخاذ میکند، توسط مراجع قضایی و غیرقضایی مجاز نیست. عبارت بانک مرکزی در این بند شامل همه ارکان این بانک میشود؛ بنابراین هیچ یک از محاکم حتی شعبه قضایی ویژه دیوان عدالت اداری نمیتوانند با صدور دستور موقت هیات عالی را که یکی از ارکان بانک مرکزی است، از اتخاذ تصمیم در خصوص آغاز فرآیند گزیر یک موسسه اعتباری منع کنند. یا مدیر گزیر موسسه اعتباری را که صندوق ضمانت سپردههاست، از انجام عملی در فرآیند گزیر موسسه اعتباری منع کنند.

۱۵. تضمین استقلال بانک مرکزی در بخشهای مختلف قانون جدید بانک مرکزی:

۱/۱۵. بند ح ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی در واقع برای تضمین استقلال بانک مرکزی در برابر دستورات و تصمیمات محاکم قوه قضاییه وضع شده است. قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران راهکارهای مختلفی برای تضمین استقلال بانک مرکزی در برابر قوه قضاییه اتخاذ کرده است که یکی از آنها بند ح ماده ۲۲ قانون است.

۲/۱۵. جزء ۲ بند چ ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی دلیل دیگری برای تضمین استقلال این شخصیت است. به موجب آن هیات کارشناسان عضو شعبه قضایی ویژه دیوان عدالت اداری باید با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی توسط رئیس قوه قضاییه تعیین شوند. مدت ماموریت اعضای هیات کارشناسان سه سال است که انتخاب مجدد آنها هم بلامانع است.

۳/۱۵. مرجع صالح برای تصمیمگیری در خصوص گزیر هیات عالی است که طبق ماده ۵ بانک مرکزی یکی از ارکان بانک مرکزی است و دادگاه برای اتخاذ این تصمیم صلاحیت ندارد، برخلاف حکم ورشکستگی که در صلاحیت دادگاه است. در هیات عالی هم فقط رئیس کل بانک مرکزی میتواند این تصمیم را اتخاذ کند که این یکی از ادله تضمین استقلال بانک مرکزی است.

۱۶. در قانون جدید آثار بدیعی برای گزیر مشخص شده است به شرح زیر:

اثر اول: زوال سمت اعضای هیئت مدیره و مدیرعامل و بازرس موسسه اعتباری تحت گزیر.

اثر دوم: محدود شدن حقوق سهامداران موسسه اعتباری تحت گزیر.

اثر سوم: تصدی سمت مدیریت گزیر توسط صندوق ضمانت سپردهها.

اثر چهارم: حاصلشدن اختیاراتی برای هیئت عالی جهت تصمیمگیری راجع به امور موسسه اعتباری تحت گزیر و اقداماتی که در فر آیند گزیر باید انجام شود.

۱۷. پیشبینی پایان حیات موسسه یا خروج از بحران و اعاده به وضع سابق موسسه اعتباری از نوآوریهای دیگر این قانون است: با توجه به حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۳۳ قانون بانک مرکزی فرآیند گزیر ممکن است منتهی به پایان حیات موسسه اعتباری شود یا با خارجکردن موسسه اعتباری از وضعیت بحرانی حیات موسسه بعد از انجام فرآیند گزیر ادامه یابد. در فرض دوم وقتی فرآیند گزیر تمام شد، قائدتاً سمت مدیر گزیر زایل میشود و اداره موسسه اعتباری به هیات مدیره و هیات عامل آن واگذار شود. بند ۵ ماده ۳۰ قانون بانک مرکزی در خصوص هیات سرپرستی بیان میکند: هرگاه رئیس کل به این نتیجه برسد که شرایط ناترازی از بین رفته و بین سرمایه، بدهی و دارایی تراز ایجاد شده است، باید به هیات عالی موضوع را گزارش کرده و در صورت تایید هیات عالی، معاون تنظیمگری و نظارت موظف است با دعوت از سهامداران موسسه اعتباری و تشکیل مجمع عمومی مدیریت موسسه اعتباری را به مدیران منتخب مجمع منتقل کند.

۱۸. استثناء بر قواعد عام لایحه اصلاحی مصوب ۱۳۴۷ (مواد ۱۱۸، ۸۶، ۸۳، ۱۳۶، ۷۲) مبنی بر این که مراجع خارج از شرکت اصولاً اختیار دخالت در اداره شرکت سهامی را ندارند.

در این مصوبه قانونگذار به صورت بسیار محدود و نادر، به این مراجع اختیار دخالت در امر اداره شرکت سهامی اعطا کرده است، برای مثال منحصراً در یک مورد با اجتماع شرایط مختلف به مرجع ثبت شرکتها اختیار داده است که مجمع عمومی عادی سهامداران را برای انتخاب اعضای هیات مدیره دعوت کند. در قانون بانک مرکزی به موجب بند ۲ ماده ۳۰ مقرر شده است وقتی موسسه اعتباری تحت اداره هیات سرپرستی موقت قرار گرفت، اختیارات مجامع عمومی موسسه به هیات عالی بانک مرکزی منتقل میشود. با توجه به اطلاق این بند تمامی اختیارات هر دو مجمع عمومی عادی و فوقالعاده در این دوره به هیات عالی انتقال خواهد یافت؛ بنابراین در دوره اداره موقت صاحبان سهام موسسه اعتباری حق رای ندارند. اداره موقت از موجبات معلق شدن حق رای سهامداران موسسه اعتباری است. به جای صاحبان سهام با رعایت قوانین بانک مرکزی، اعضای هیات عالی تصمیم میگیرند. به بیان دیگر هیات عالی جایگزین سهامداران شرکت میشوند؛ لذا برای مثال اگر قرار باشد، سرمایه موسسه اعتباری تحت سرپرستی هیات سرپرستی افزایش یابد، افزایش سرمایه را باید به جای مجمع عمومی فوقالعاده، باید هیات عالی بانک مرکزی تصویب کند. صورتهای مالی سالانه موسسه اعتباری تحت مدیریت هیات سرپرستی را به جای مجمع عمومی عادی سالیانه باید هیات عالی بانک مرکزی تصویب کند.

۱۹. ابداع موسسه اعتباری انتقالی در قانون جدید بانک مرکزی: این موسسه اعتباری نهاد خاصی است که نخستین بار در همین قانون مورد حکم قرار گرفته است. طبق تبصره ۳ ماده ۳۳ این موسسه توسط مدیر گزیر تاسیس میشود؛ بنابراین تنها یک موسس دارد. بعد از تاسیس و ثبت تنها عضو آن مدیر گزیر است که صندوق ضمانت سپردههاست. با توجه به این که موسسه اعتباری انتقالی دارای شخصیت حقوقی است و باید نزد مرجع ثبت شرکتها ثبت شود، از مصادیق اشخاص حقوقی تک عضو در حقوق ایران است مثل شرکتهای دولتی که صد در صد سهام آن متعلق به دولت است. اداره این موسسات اعتباری انتقالی به عهده مدیر گزیر است و برای تاسیس آن مدیر گزیر باید از بانک مرکزی مجوز بگیرد. طول عمر موسسه اعتباری انتقالی حداکثر سه سال است. این مدت با توجه به ظاهر تبصره ۳ ماده ۳۳ این قانون، قابل تمدید نیست.

موسسه اعتباری انتقالی مجاز به عملیات بانکی یا خدمات بانکی جدیدی به متقاضیان نیست بلکه هدف از تاسیس آن مدیریت بهتر اموال و بدهیهای موسسه اعتباری تحت گزیر است.

۲۰. تصفیه موسسات اعتباری تحت گزیر طبق ضوابط تصفیه امور ورشکستگان پیشبینی شده است؛ مدیر گزیر باید فرآیند گزیر را با کمترین هزینه مالی و اجتماعی و با هدف صیانت و رعایت غبطه سپردهگذاران به ویژه سپردهگذاران خرد و سایر ذینفعان انجام دهد، برای رعایت این الزامات مخصوصاً رعایت غبطه سپردهگذاران خرد، ناگزیر باید تصفیه موسسه اعتباری در حال گزیر بعد از انحلال را بر اساس ضوابط تصفیه امور ورشکستگان انجام داد.

۲۱. استفاده از نهاد حقوقی اداره موقت در قانون بانک مرکزی با مقرراتی جامع و مانع: هر زمان به موجب قانون هر یک از اجزای دولت به جای اعضای هیات مدیره و مدیرعامل شرکتهای تجارتی یا مدیران کارخانجات، مدیر یا هیات مدیره موقت انتخاب و به کار گمارند، اداره شرکت یا کارخانه را باید مصداق اداره موقت قلمداد کرد؛ در مقایسه مصادیق اداره موقت به نظر میرسد جامعترین احکام برای این نهاد حقوقی در قانون مورد حکم قرار گرفته است.