معادن ایران، سرمایه خفته/ ریشه مشکلات معادن کجاست؟

هشتم تیر ماه انتخابات چهاردهمین دوره ریاست جمهوری برگزار میشود؛ با توجه به اهمیت مقوله اقتصاد در حکمرانی، در ادامه به بخشی از چالشهای اصلی بخش معدن به عنوان یکی از حوزههایی که همواره جایگزین درآمدهای نفتی مطرح بوده، پرداختهایم. البته باید اشاره شود که مشکلات بخش معدن در ایران فراوان است و در این مطلب تنها بخشی از این مشکلات ذکر شده است.

نفسهای سنگین معدن

ایران با وجود داشتن یک درصد جمعیت جهان اما دارای ۷ درصد منابع معدنی غنی دنیا شامل ۳۷ میلیارد تن ذخایر قطعی و ۵۷ میلیارد تن ذخایر احتمالی و ۶۷ نوع ماده معدنی است با این حال شاهد سهم بسیار کم و یک درصدی با بازدهی پایین بخش معدن در ارزش تولید کشور هستیم که این بیتوجهی سبب ایجاد رانت بسیار در ساختار این صنعت شده است. بر همین اساس به منظور ارتقا سهم این بخش بایستی اقدامات اساسی صورت گیرد تا این سهم به ۳ -۵ درصد ارزش تولید کشور برسد.

در ابتدا باید به عمده چالشهای این بخش اشاره کرد؛ آنطور که کارشناسان تاکید دارند یکی از مهمترین چالشهای بخش معدن، کاهش سرمایه گذاری به ویژه از سال ۱۳۹۶ به این سو است. متأسفانه با وجود ظرفیتهای فراوانی که در بخش معدن وجود دارد اما به دلیل عدم ریل گذاری مناسب این بخش نتوانسته آنطور که باید و شاید سرمایه جذب کند. این در حالیست که طبق برآوردها، بخش معدن میتواند ۶۰ درصد از درآمدهای حاصل از فروش نفت را پوشش دهد. از طرفی، با فرآوری نهایی مواد معدنی میتوان بهطور متوسط ارزشافزودهای بالغ بر ۱۰ برابر ارزش خام مواد معدنی ایجاد کرد.

چالش عمده بعدی در این بخش مربوط به وضعیت اکتشافات معدنی میشود. عدم سرمایهگذاری مناسب، ضعف در دانشزمینشناسی و کمبود اطلاعات و عدم بهکارگیری از روشهای نوین از جمله دلایل ضعف اکتشافی کشور عنوان میشود؛ از سویی دیگر کیفیت پایین عملیات اکتشافی به دلیل کمبود تجهیزات، بهرهوری پایین اپراتورهای داخلی، کمبود آزمایشگاههای اکتشافی و عدم نظارت دقیق بر فعالیتهای اکتشافی از چالشهای این بخش است که تا حد زیادی به سرمایهگذاری در این حوزه مربوط میشود. به اعتقاد کارشناسان برای حل این معضل باید نسبت به افزایش سرمایهگذاری، تغییر ساختارها، تقویت جدی سازمان زمینشناسی برای انجام اکتشافات سیستماتیک در پهنههای معدنی به منظور کشف ذخایر جدید معدنی اقدام شود.

مساله دیگر در این حوزه مربوط به گستردگی دامنههای رانت به ویژه در حوزه صدور مجوز، اکتشاف و بهره برداری میشود؛ آنطور که کارشناسان تاکید دارند عدم نظارت کافی، بنگاهداری سازمانها و شرکتهای دولتی و توسعهای و بلوکهکردن پهنههای معدنی، عدمشفافیت در ضوابط، عدم شفافیت در میزان استخراج و سپس بارگیری برای فروش و فرآوری مواد معدنی از جمله عوامل اصلی ایجاد رانت در بخش معدن و صنایع معدنی محسوب میشود.

موضوع دیگر که البته خود یکی از زمینههای افزایش رانت در بخش معدن نیز محسوب میشود، پرداخت سوبسید و یارانه زیاد به زنجیره تولید محصولات معدنی در ایران (از جمله یارانه انرژی) است. کارشناسان تاکید دارند که درآمد شرکتهای معدنی ناشی از رانت انرژی ارزانی است که استفاده میکنند که شامل آب، برق و گازمی شود چرا باید این شرکتهای معدنی از این رانت یارانه استفاده کنند؟ دولت چهاردهم اگر قصد دارد به صورت جدی معادن را ساماندهی کند باید ورود جدی به این مساله داشته باشد.

ماشین آلات فرسوده از دیگر چالشهای عمده بخش معدن است که البته سالهای سال است که از سوی فعالان این حوزه مطرح میشود اما هنوز این مشکل حل نشده است. متأسفانه فرسوده بودن ماشین آلات، فرسایش و هزینه بسیار زیادی برای معدنکاران و کشور در زمینه سوخت و تأمین قطعات دارد. آنطور که مسؤولان وزارت صمت نیز اعلام کردهاند تقریباً بیش از ۱۵ هزار دستگاه ماشین آلات فرسوده در حوزه معدن داریم که بالای ۲۰ سال سن دارند؛ به اعتقاد کارشناسان فرسودگی ماشین آلات موجب تأخیر و کاهش سرعت فعالیت در معادن و به دنبال آن تولید میشود و به واسطه آن میتواند روی درآمد معدنکاران و درآمدهای ارزی کشور تأثیر منفی بگذارد در حالی که اگر ماشین آلات در این بخش نوسازی شود قطعاً روی تولید اثر مثبت خواهد گذاشت.

نداشتن فناوریهای نو و به روز نیز از دیگر چالشهای بخش معدن کشور محسوب میشود؛ متأسفانه ایران در حوزه معدن، از فناوری دنیا عقب است و توان رقابت با بسیاری از کشورهای معدنی را ندارد. البته در این بین، نبود نظارت هم مزید بر علت شده است. این در حالیست که بنا به تاکید کارشناسان کاربرد فناوریهای نانو، زیستی و رباتیک و هوش مصنوعی به منظور افزایش بهرهوری و روزآمدی این بخش از ضروریات افزایش بهرهوری معادن بهویژه با توجه به رویکرد راهبردی توسعه اقتصاد دانشبنیان است.

مجهز نبودن به فناوریها نو از دیگر سو منجر به افزایش خام فروشی نیز در بخش معدن کشور شده است؛ این در حالیست که بنا به گفته محققان، ایران از نظر ذخایر مس، سرب، روی، نمک، گچ، گوگرد، آهن، اورانیوم، آلومینیوم و سنگهای تزئینی در صدر برترین کشورهای جهان قرار دارد اما فراهم نبودن مواردی همچون فقدان شبکه گسترده حملونقل، فناوریهای نو، ماشین آلات جدید و امثال آن جلوی رشد بخش معدن را گرفته و خامفروشی را به یک راهکار شایع تبدیل کرده است. باید توجه داشت که تبدیل مواد معدنی به محصول، از واردات کالاهایی نظیر فولاد، آلومینیوم و… جلوگیری کرده و تقویت این رویه نیز از خروج ارز از کشور ممانعت به عمل میآورد و صنایع تبدیلی هم باعث ایجاد ارزش افزوده میشود و صنایع پاییندستی را فعال میسازد که آنهم اشتغالزایی فراوانی به دنبال دارد و از این طریق، از تکنولوژیهای جدید برای استحصال مواد معدنی و تبدیل آن به محصولات فرآوریشده نیز به حد مطلوب استفاده میشود. همچنین به اعتقاد کارشناسان متوقف کردن سیاستهای جزیرهای و رانتی صادراتی خامفروشی و ایجاد واحدهای فرآوری و بهرهبرداری روزآمد میتواند به رفع این مشکل کمک کند.

طبق اصل ۴۵ قانوناساسی معادن جزو انفال و در اختیار دولت است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند. بهعبارتی هیچکس مالک معادن نیست و طبق شرایطی در مدت زمانی محدود و تعیینشده از آن بهرهبرداری میکند و موظف است در این مدت حق و حقوق حاکمیت که همان حقوق دولتی معادن است را بپردازد. بر این اساس، طبق ماده ۱۴ قانون معادن دارنده پروانه بهرهبرداری معادن باید درصدی از بهای مادهمعدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سر معدن بهصورت استخراجشده یا کانهآرایی و فرآوریشده در چارچوب بودجه مصوب با پیشنهاد وزارت صمت و تصویب شورایعالی معادن بهعنوان حقوق دولتی به وزارت متبوع پرداخت کند. با این حال از دیگر مشکلات بخش معدن باید به عدم محاسبه دقیق و البته عدم هزینه کرد حقوق دولتی معادن در توسعه زیرساختها و استانها اشاره کرد چراکه این درآمد باید به طور کامل توسط این وزارت برای توسعه صنایع معدنی هزینه شود. با این وجود، آمارها حاکی از آن است که درآمد ناشی از این قانون، در سالهای اخیر به طور کامل به وزارت صمت تخصیص داده نشده است. از طرف دیگر، مطالعات نشان میدهد که شیوه محاسبه حقوق دولتی معادن نه تنها بر استاندارد خاصی منطبق نیست، بلکه با تکمیل زنجیره ارزش معادن نیز در تناقض است.

به صورت کلی نبود وحدت رویه و فرمول مشخص برای محاسبه حقوق دولتی معادن، عدم شفافیت در فرآیند جمعآوری اطلاعات معدنی، محاسبه حقوق دولتی همه معادن بر اساس میزان مندرج در پروانه بهره برداری، نظام مند نبودن تعیین قیمت پایه مواد معدنی و عدم بازگشت درآمد حاصل از حقوق دولتی معادن برای هزینه در بخش معدن از جمله چالشهای اصلی در حوزه مربوط به حقوق دولتی معادن میشود.

از سویی دیگر اشتغالزایی متلاطم این بخش و چالشهای کارگری زیاد از جمله چالشهای دیگر این بخش محسوب میشود. رعایت استانداردهای لازم در زمینه دستمزد و تعیین شرایط حقوقی و قانونی و منصفانه دستمزد کار باعث حل این چالش خواهد شد.

در همین راستا باید به وضعیت نامناسب ایمنی معادن در ایران نیز اشاره کرد؛ طبق گزارش مرکز آمار ایران در سال ۱۴۰۱، حدود ۶۰۲۵ معدن در کشور فعال است. همچنین جمعیت شاغل در معادن کشور از ۱۳۰ هزار نفر بیشتر است و بر اساس اطلاعات مرکز سالنامه آماری وزارت کار، سهم معدن از میزان حوادث شغلی کشور، سه درصد برآورد شده است که نسبت به سهم شاغلان این بخش در سطح کشور، سهم بسیار بالایی دارد. بنابراین با توجه به گستردگی معادن کشور و خطرپذیری فعالیت در معادن، با تأسیس مرکز ایمنی معادن کشور، این بستر فراهم میشود تا با ایجاد سازوکار نظارتی و جمعآوری اطلاعات مناسب حسب نیاز، اقدامات زیربنایی ضروری در سطح معادن کشور انجام شود.

چالشهای محیط زیستی و منابع طبیعی معادن از دیگر چالشهای مهم بین بخشی معدن محسوب میشود. به اعتقاد کارشناسان بازنگری در قوانین موجود و اقدامات اجرایی برای حفظ محیطزیست و منابع طبیعی طبق اصول علمی و تجارب بینالمللی راهحل این بخش از چالشها است.

از سوی دیگر شاهد موازیکاری و نامناسب بودن اختیار ساختارهای حاکمیتی در بخش معدن هستیم، به شکلی که در مجموع متولیان معدن کشور شامل معاونت معدنی و صنایع معدنی وزارت صمت، سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی کشور و سازمان توسعه و نوسازی معادن هستند که همه بخشها در همه حلقههای معدنکاری، بدون هماهنگی و گاه به صورت موازی فعالیت میکنند که عدم مرزبندی بین میزان مداخلات هر یک از این بخشها باعث کندی حرکت و از بین رفتن فرصتهای اقتصادی پیشروی این بخش شده است.

نبود نقشه راه معدنی نیز از دیگر چالشهای حوزه معدن محسوب میشود؛ به باور کارشناسان، کشور در صورتی که بخواهد متناسب با پتانسیلهای معدنی خود، بخش معدن و صنایع معدنی را ارتقا دهد باید نخست نسبت به تلاش و تصویب استراتژی معدن و صنایع معدنی اقدام کند. سپس حمایتهای مؤثر و هدفمند از بخش معدن را در دستور کار قرار دهد.

با توجه به سنتی بودن معدنکاری در ایران، بسیاری از فارغالتحصیلان این بخش در بازار کار مرتبط با تحصیل خود فعالیت نکرده و معدنکاران نیز از نیروهای متخصص در تولید خود استفاده نمیکنند و این با افزایش میزان فارغالتحصیلان، به یکی از معضلات اساسی بخش تبدیل شده است. این مساله از دو جنبه مشکلساز است؛ از یک طرف هزینههای عمومی برای آموزش جوانان در بخش معدن به سرمایه مولد تبدیل نشده و به نوعی اتلاف منابع صورت میگیرد و از طرف دیگر در بخش معدن به واسطه عدم بهرهگیری از نیروهای متخصص، روزآمدی و کارآمدی لازم برای عبور از مزیت نسبی به مزیت رقابتی به دست نخواهد آمد.

نظر مرکز پژوهشهای مجلس

همچنین چندی پیش مرکز پژوهشهای مجلس گزارشی از چالشهای بخش معدن تهیه کرد که طبق این گزارش ۴۴ درصد مشکلات مربوط به قوانین و دولت و نبود یک راهبرد طولانی و مشخص معدنی؛ ۳۳ درصد مربوط به سوءمدیریت و مشکلات معدنداران؛ ۱۳ درصد مربوط به معضلات محیط زیستی و منابع طبیعی و ۱۰ درصد هم مربوط به مشکلات بینالمللی است.

طبق تاکید بازوی پژوهشی مجلس، اقداماتی نظیر تغییرات مدیریتی درست و اصولی، مصوب کردن راهبرد معدنی، رفع ناهماهنگی با قوانین بالادستی و رفع تداخلات قانونی باعث حل حدود ۷۵ درصد مشکلات این چالش خواهد شد.

همچنین مرکز پژوهشهای مجلس در توضیح مشکلات بخش اکتشاف در معادن تصریح کرده است که ذخایر احتمالی و قطعی موجود در کشور که در آمارهای مختلف بیان میشود، حاصل اکتشاف کمتر از ۲۵ درصد عرصه کشور است؛ که بخش عظیمی از آن طی سالیان بسیار دور صورت گرفته و حاکمیت بخش معادن، اقدامات جدی در جهت اکتشاف ذخایر جدید حداقل در حلقههای ابتدایی زنجیره اکتشاف انجام نداده است. درباره پهنههای معدنی، گفته میشود به غیر از دو پهنه بسیار بزرگ اصلی معدنی، اکنون در کشور ۱۱۷ پهنه وجود دارد که بین ۷۰۰ تا ۱۵ هزار کیلومتر مربع وسعت دارند و بقیه هم زیر یک هزار کیلومتر مربع هستند. با یک حساب سرانگشتی قابل مشاهده است که مجموعه این پهنهها ۴۶۲ هزار کیلومتر مربع، یعنی تقریباً یکچهارم وسعت کشور است.

این در حالی است که اساسیترین بخش در معدنکاری، اکتشاف بوده که در بخش پایه، در تمامی نقاط جهان، توسط دولت و حاکمیت صورت میگیرد. توجه به این بخش، ریسک سرمایهگذاری در معدن و استخراج را بهطور قابل ملاحظهای کاهش داده و منجر به رونق معدن و صنایع معدنی میشود. ولی مطابق آمار در دسترس، یکی از مغفولترین بخشها در بودجههای سنواتی، عدم تخصیص منابع کافی در اکتشاف ذخایر معدنی است؛ بهطوری که در بودجههای سنواتی و در میان برنامههای مختلف فصل صنعت و معدن (شامل برنامه زیرساختهای صنعتی و معدنی، برنامه ایجاد و توسعه صنایع، برنامه زمینشناسی، برنامه اکتشاف و راهاندازی معادن، برنامه ارتقای تولیدات صنعتی، برنامه ارتقای تولیدات معدنی و برنامه مقاومسازی ساختمانها) کمترین بودجه اختصاصی طی سالیان مختلف، مربوط به برنامه زمینشناسی و برنامه اکتشاف و راهاندازی معادن بوده است. در صورتی که در سایر کشورهای پیشرو معدنخیز جهان، یکی از مهمترین اقدامات دولت، توجه به اکتشاف ذخایر جدید و معرفی آن به سرمایهگذاران داخلی و خارجی جهت استخراج و فرآوری معدنی است.