بدهی دولت و بانک ها چگونه با تسعیر ارزی تسویه می‌شود؟

موضوع تسعیر داراییهای ارزی بانک مرکزی با ارائه لایحه خروج از رکود دولت به مجلس، مجددا به یکی از مهمترین مباحث روز اقتصادی تبدیل شده است.

قضیه از آنجا شروع شد که در خرداد ماه سال گذشته مجمع عمومی بانک مرکزی در مصوبه خود، با تجدید ارزیابی داراییهای ارزی درآمدی بالغ بر 74 هزار میلیارد تومان را شناسایی کرد. این مبلغ از محل تفاوت نرخ ارز تحویلی دولت به بانک مرکزی در طول سالیان گذشته تا خرداد ما 92 و نرخ مرجع مصوب به دست آمده بود.

این تصمیم براساس بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی مصوب 1351 اتخاذ شده بود که تصریح میکرد « سود احتمالی حاصل از تغییر برابریهای قانونی نسبت به طلا و پولهای خارجی و اتفاقات ناشی از قوه قهریه، به مصرف استهلاک اصل و بهره بدهیهای دولت به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد رسید و مازاد آن به خزانه دولت تحویل خواهد شد ».

اما مدتی پس این مصوبه، برخی نمایندگان مجلس ابتدا با وارد کردن این انتقاد که مصوبه پایه پولی را افزایش میدهد و خلاف قانون پولی و بانکی است، با آن مخالفت کردند و مدتی بعد این انتقاد اصلاح و تاکید شد این درآمد واقعی نیست و نمیتوان با تجدید ارزیابی داراییهای ارزی بانک مرکزی سود شناسایی کرد، به همین دلیل بر آن شدند تا با اصلاح بند ب ماده 26، مانع از اجرایی شدن مصوبه شوند.

بنابراین ماده 26 در مصوبهای با یک ماده و سه تبصره ابلاغ شد، که میگفت: تفاوت ناشی از تسعیر داراییها و بدهی های ارزی بانک مرکزی که از تغییر نرخ برابری ارز، طلا و جواهرات ایجاد میشود، صرفاً ناشی از ارزیابی حسابداری است و سود تحقق یافته تلقی نمیگردد و مشمول مالیات نیست و مابهالتفاوت آن در حسابی تحت عنوان «مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی های خارجی» منظور و در بخش سرمایه بانک مرکزی ذیل حساب اندوختهها در ترازنامه منعکس و گزارش میشود...

در عین حال دولت در لایحه خود که با رویکرد خروج از رکود تدوین و به مجلس ارائه شده است، باز هم تسعیر داراییهای ارزی بانک مرکزی را مورد توجه قرار داده است. در ماده 24 این لایحه آمده است: به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می شود از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی­های خارجی پس از تأمین تفاوت ریالی تعهدات ارزی قطعی با نرخ مرجع، ناشی از واردات کالاها و خدمات تا پایان سال 1391 باقیمانده را حداکثر به میزان چهارصد هزار میلیارد (000ر000ر000ر000ر400) ریال به مصرف تسویه مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از دولت و بانکهای دولتی و مطالبات بانکها از دولت که تا پایان سال 1392 ایجاد شده­اند، برساند.

در همین خصوص برای بررسی ابعاد این پیشنهاد دولت و بررسی بیشتر موضوع با سید شمسالدین حسینی وزیر اقتصاد دولت دهم که تا روزهای پایانی مسئولیت خود بر درستی مصوبه مجمع تاکید داشت به گفتوگو پرداختیم که بدین شرح است:

* تسعیر بدهیهای دولت و بانکها به بانک مرکزی در زمان شما مطرح شد و با مخالفت شدید مجلس  روبرو شد، و حالا این مسئله در لایحه خروج از رکود دولت آمده است، برداشت شما از ماده 24 لایحه خروج از رکود چیست؟

حسینی: به نظر میرسد دولت میخواهد با تصویب این ماده قانونی، بدهیهای خود و بانکهای دولتی، البته مقدم بر آنها تعهدات واردکنندگان به سیستم بانکی و به بانک مرکزی را تهاتر کند. منابع لازم برای این کار را هم، افزایش خالص یا تجدید ارزیابی داراییهای خارجی بانک مرکزی تعیین کرده است. گویی این که دولت پس از بررسی، به این جمعبندی رسیده که از خاصیت بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی که در سال گذشته بنا به دلایلی توسط مجلس شورای اسلامی لغو شد، استفاده کند و به بیانی ظرفیت تسعیر برای تهاتر بدهیها را دوباره به طریقی احیاء کند.

*پس شما این ماده لایحه پیشنهادی دولت را در راستای احیای بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی ارزیابی می کنید.

حسینی: برای اینکه این موضوع را بهتر درک کنیم نیاز داریم که به ساز و کار پیشبینی شده در قانون پولی و بانکی که چند دهه در اقتصاد ایران مورد استفاده قرارگرفته است، توجه کنیم. اگر ماده 26 قانون پولی و بانکی را به درستی درک کنیم، پاسخ سؤال شما را خواهیم یافت.

در این ماده به ارتباط بین بازار ارز و به تبع آن نرخ ارز با متغیرهای پولی و به طور مشخص پایه پولی و نقدینگی توجه شده است. البته بدیهی است که نباید انتظار داشته باشیم قانونگذار تمام ساز و کارهای فنی را نیز در متن قانون بیاورد، در واقع او ساز و کارها و تکنیکها را فهم کرده و بر اساس آن حکم قانونی خود را صادر کرده است.

براساس بند «الف» ماده 26 قانون پولی و بانکی آمده است در صورتی که در اثر تغییر نرخ برابریهای قانونی ریال نسبت به طلا و پولهای خارجی زیانی حاصل شود که به تبع آن ترازنامه بانک مرکزی تحت تأثیر قرار میگیرد، و به بیانی خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی کاهش پیدا کند، دولت موظف است که اوراق خزانه بینام منتشر و در اختیار بانک مرکزی قرار دهد.

یعنی اگر یک جزء پایه پولی در اینجا خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی کاهش پیدا کرد، اثر آن بر پایه پولی با افزایش جزء دیگری از آن، یعنی طلب این بانک از دولت (اوراق خزانه)، خنثی شود. به عبارتی قانونگذار ساز و کار ممانعت از انتقال اثر تغییر نرخ ارز بر پایه پولی را پیشبینی کرده است.

در بند «ب» این ماده به حالت مقابل بند «الف» پرداخته شده بود. اگر در این فرایند سود حاصل شود، تکلیف چیست؟ در این صورت خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی به ریال افزایش پیدا میکند. برای مثال اگر خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی 70 میلیارد دلار باشد و نرخ ارز (دلار) از 1226 تومان به 2460 تومان افزایش پیدا کند، به میزان مابهالتفاوت این دو نرخ، ضرب در خالص داراییهای خارجی (70 میلیارد دلار)، به رقم خالص داراییهای خارجی بر حسب ریال که جزئی از پایه پولی است، افزوده میشود.

در اینجا هم تلاش بر این است تا این اثر بر پایه پولی خنثی شود، به همین دلیل قانونگذار گفته است که در وهله اول، سود حاصل باید صرف تهاتر بدهیهای دولت به بانک مرکزی شود تا جزء دیگر پایه پولی که همان بدهی دولت به بانک مرکزی است، کاهش پیدا کند و باز این اثر خنثی شود.

این در واقع همان ساز و کار عقیمسازی (sterilization) است که در آن اثر مازاد ارزی بر پایه پولی خنثی میشود که یک قاعده شناخته شده علمی است که قطعاً مجلس وقت(سال 1351) این کار را نه بر اساس یک قیام و قعود یا یک ظن سیاسی، بلکه بر اساس قواعد علمی مصوب کرده است.

به نظر من اکنون دولت یازدهم پی برده است که چگونه حذف بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی منجر به از دست رفتن فرصتهای ملی و بلکه ایجاد محدودیت در این راستا شده است.

*با توجه به صحبتهای شما این طور برداشت میشود که ماده 24 لایحه خروج از رکود، همان مسیری را طی میکند که مجمع عمومی بانک مرکزی در سال گذشته در مصوبه موسوم به 74هزار میلیاردی، پیشبینی کرده بود. آیا این موضوع را تأیید میکنید و در صورت وجود تفاوتهایی بین این ماده و آن مصوبه، آن را بیان کنید.

همان طور که گفتم، مبنای کار همان بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی است. اما ماده 24 پیشنهادی در لایحه خروج از رکود ابهامات و ایراداتی نیز دارد. اولین ایراد، آن بخشی است که اتفاقاً کمتر مورد توجه قرار گرفته است.

در ماده 24 پیشنهادی آمده است پس از تأمین تفاوت ریالی تعهدات ارزی قطعی با نرخ مرجع ناشی از واردات کالاها و خدمات تا سال 1391، باقیمانده حداکثر به میزان 40 هزار میلیارد تومان به مصرف تسویه مطالبات بانک مرکزی از دولت و بانکهای دولتی و مطالبات بانکها از دولت که تا پایان سال 1392 ایجاد شدهاند، برسد. پس آنچه مقدم است پوشش تعهدات ارزی واردکنندگان یا به بیانی بدهی آنها است. حال سؤال این است که این واردکنندگان چه کسانی هستند که از ماده 24 پیشنهادی لایحه دولت منتفع میشوند.

مستقل از ایراد فوق، ابهام دیگر این است که سقف اجازه برای این کار چقدر است؟ فرض کنیم مبنای محاسبات تعیین کل مبلغ ناشی از تجدید ارزیابی تسعیر مشابه سال قبل و کل منبع 74 هزار میلیارد تومان باشد. پس میتوان حدس زد که حداقل 34 هزار میلیارد تومان برای پوشش بدهی واردکنندگان اختصاص مییابد، چرا و با چه مبنایی تسویه بدهی دولت و بانکها موکول به تسویه تعهد و بدهی واردکنندگان شده است؟

به خاطر داشته باشیم که عموم کالاها و خدمات وارداتی بر مبنای نرخ ارز حدود 3000 تومان به مردم فروخته شد و تورم آن به مردم تحمیل شد. حال چشمپوشی از مابهالتفاوت نرخ ارز به نفع واردکننده و از جیب مردم چه توجیهی دارد؟ برای تسویه بدهی دولت و بانکهای دولتی سقف تعیین شده است ولی برای پوشش تعهد واردکنندگان که اصل آن نیز محل تردید است، رقم و سقفی تعیین نشده است.

اتفاقاً وقتی سال گذشته در مجمع عمومی بانک مرکزی که بحث میشد، پیشنهادی مطرح شد مبنی بر این که 60 هزار میلیارد تومان از آن منابع بابت تعهدات صرف شود که برای ما این سؤال پیش آمد که این تعهدات کدام هستند و آیا این تعهدات مربوط به بانک مرکزی است و اصلا مجموع تعهدات بانک مرکزی چقدر است؟

متوجه شدیم که مقصود ضمنی پیشنهاددهندگان این است که این را به واسطه تعهد بانکها، به ویژه بانکهای خصوصی برای بازرگانانی که کالا و خدمات وارد کرده ولی با بانکها تسویه نکرده بودند، تخصیص دهند.

خوب است در اینجا اقرار کنم که خود بنده در سال گذشته چندین بار جویای صورت تعهدات مشابه در سال 80 و 81 شدم تا بدانم که چگونه و بر مبنای چه تعهداتی به رغم حدود 6 برابر شدن نرخ ارز رسمی، در سال 1381 پس از تجدید ارزیابی خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی، دولت حتی بدهکار نیز شده است. حتی بخشی از بدهیهای دولت به بانک مرکزی که به دولتهای نهم و دهم و اکنون دولت یازدهم منتقل شده است، مربوط به همین امر است.

* برخی رسانهها از این اقدام دولت با عنوان پرداخت بدهی دولت به وسیله روحانی و به شیوه احمدینژاد یاد میکنند. آیا شما این تعبیر را قبول دارید؟ حتماً به یاد دارید که مقامات دولت فعلی همچون رئیس کل بانک مرکزی و قائم مقام وی، در آن مقطع منتقد مصوبه سال گذشته مجمع عمومی بانک مرکزی بودند.

حسینی: چه ایرادی دارد اگر افراد بر حسب تجربه و روبرو شدن با واقعیت، برداشتهای خود را اصلاح کنند. یعنی اگر پی بردند که ناخواسته به یک اقدام قانونی و مفید خدشه وارد کردند، برای اصلاح آن اقدام کنند. ضمن اینکه روش این شخص و آن شخص نیست، بلکه بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی ملاک بوده است.

البته باز هم تأکید میکنم ماده 24 لایحه خروج از رکود باید اصلاح شود و شبهات به ویژه در خصوص «اختصاص مبلغ هنگفت حداقل 34 هزار میلیارد تومانی از منابع متعلق به مردم برای پوشش تعهد وارد کنندگان کالاها و خدمات تا سال 1391» بر طرف شود.

* اما هنوز دو ایراد کلی توسط نمایندگان مطرح میشود. یکی اینکه به نظر آنها منابع ایجادشده از این طریق، حاصل یک ارزیابی حسابداری است و نمیتواند مبنای تسویه بدهیهای دولت قرار گیرد و دیگر اینکه تسویه تعهدات دولت به این شیوه، این امکان را برایش ایجاد میکند که در آیند تعهدات جدیدی ایجاد کند و این منجر به انبساط پولی میشود. نظر شما در رابطه با این ایرادات چیست؟

حسینی: اگر به یاد داشته باشد در همان مقطع سال گذشته نیز عدهای دچار اشتباه شدند. اولین اشتباه آنها این بود که میگفتند این اقدام منجر به انبساط پولی شده و نقدینگی را افزایش میدهد. ولی پس از آنکه موضوع را دقیقتر بررسی کردند، دیدند که به این مسأله توجه شده و مصوبه مجمع بانک مرکزی به گونهای تنظیم شده است که اگر خالص داراییهای بانک مرکزی افزایش پیدا میکند در اثر تهاتر بدهیهای دولت و بانکها و شرکتهای دولتی، جزء بدهیهای دولت به بانک مرکزی در بخش پایه پولی کاهش پیدا میکند، لذا اثر انبساطی بر پایه پولی ندارد. آنها به برداشت اشتباه خود از مصوبه پی بردند، اما گویی اینکه دلایل دیگری برای مخالفت با آن داشتند.

عدهای هم ایراد صوری بودن منابع را عنوان میکردند. دقت کنید که اگر این ایراد وارد باشد، اصلاً قاعده تجدید ارزیابی داراییها باید از فن و حرفه حسابداری در دنیا و ایران، برای همه موارد برچیده شود. قاعده تجدید ارزیابی چیست؟ به فرض در حال حاضر شما ساختمانی دارید که ارزش آن 500 میلیون تومان است. طی دو سال و بر اثر تورم، ارزش آن به یک میلیارد تومان برسد. شما به عنوان بنگاه اقتصادی موظفید که این دارایی خود را تجدید ارزیابی کنید، حتی در قانون پیشبینی شده که باید برای آن مالیات نیز بپردازید.

البته اجرای قاعده تجدید ارزیابی در فرایند جذب تسهیلات به بنگاهها کمک بسیار مؤثری میکند. چرا که اگر این کار صورت نگیرد، داراییهایشان کمتر از میزان واقعی تخمین زده می شود و سقف مجاز اعتباری آنها محدود خواهد بود. جالب این است که در سال گذشته و در سالیان قبل، بنا به بخشنامههای بانک مرکزی، بانکها موظف به اجرای این تجدید ارزیابی ناشی از تسعیر شدند.

این قاعده تجدید ارزیابی هم به لحاظ اقتصادی و هم به لحاظ حسابداری امری درست است و طبق قانون باید نسبت به خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی نیز صورت میگرفت. در اصلاحیه سال گذشته نیز، مجلس ناگزیر از پذیرش این امر شد ولی این تجدید ارزیابی از خاصیت افتاد. کما اینکه دولت اکنون به دنبال احیاء و استفاده از خاصیت و ظرفیت منابع حاصل از تجدید ارزیابی برای اصلاح صورتهای مالی خود، بانک مرکزی و بانکهای دولتی است.

*با توجه به مطالب مطرح شده، میتوان گفت که اگر شما نماینده مجلس بودید، با ماده 24 لایحه پیشنهادی دولت موافقت میکردید؟

حسینی: فکر میکنم منافع ملی ایجاب میکند که راه را برای آن هدفی که دولت دنبال میکند، باز کرد. آن هدف اکنون افزایش استحکام صورتهای مالی بانک مرکزی و بانکهای دولتی است.

واقعیت امر این است که بخشی از بدهیهای کنونی دولت به بانکها و بانک مرکزی، بیش از چند دهه در اقتصاد ایران سابقه دارد و گویی اینکه این بدهیها به مطالباتی مشکوکالوصول و غیر قابل وصول تبدیل شدهاند.

در همین دولت نیز طی 9 ماه آخر سال 1392، پایه پولی حدود 23 درصد افزایش پیدا کرد (رشد سه ماهه اول سال 5- درصد و رشد کل سال گذشته 18 درصد). در سال 92 علاوه بر افزایش خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی به عنوان یک جزء پایه پولی، جزء خالص بدهیهای دولت به بانک مرکزی نیز افزایش یافته است. اجرای این ماده فرصت تسویه بدهیها را فراهم میکند.

*اما این ابهام باقی میماند که چگونه اجرای ماده 24 قادر است به توان تسهیلاتدهی بانکها کمک کند؟

حسینی: اگر منظور این باشد که به محض اجرای چنین مصوبهای منابع بانکها افزایش مییابد، خیر. ولی اگر توجه کنیم که عملیات اعتباری یک فرایند پویا است و بانکها سپرده های جذب شده را صرف اعطای وام میکنند، باید توجه داشته باشیم که در صورت وجود بدهی به بانک مرکزی، باید سپردههای جذب شده را صرف بازپرداخت بدهیهای خود کنند.

حال اگر این بدهیها تسویه شود، امکان استفاده از سپردههایی که جذب میکنند برای اعطای تسهیلات فراهم میشود، ضمن اینکه صورتهای مالی آنها استحکام مییابد که در این شرایط تحریم بانکها لازم و حق است.

چه ایرادی دارد ترازنامه مالی بانک مرکزی و بانکهای دولتی که در صفوف مقدم تحریم قرار دارند، استحکام یابند. تحریمکنندگان میخواهند تصویر متزلزلی از سیستم  بانکی ما ارائه کنند، ما چرا نباید به سیستم بانکی کمک کنیم.

این کار اقلام مطالبات مشکوکالوصول و بدهی بانکها به بانک مرکزی در صورتهای مالی آنها را کاهش و استحکام این صورتهای مالی را افزایش میدهد و به جذب منابع مالی آنها از خارج از کشور نیز کمک میکند.

خود ما هم طی سالهای گذشته به دنبال افزایش استحکام صورتهای مالی بانکها بودیم.

اگر به خاطر داشته باشید، در سال 87 دولت بنا داشت از محل مطالبات خود از بانکها بابت حساب ذخیره ارزی، به افزایش سرمایه آنها کمک کند. بانکها به عاملیت دولت از محل این حساب به فعالان اقتصادی تسهیلات داده و از آنها طلبکار بودند و از طرفی بابت عاملیت این حساب، به دولت نیز بدهکار بودند و باید این وامها را وصول و به دولت تحویل میدادند.

ما در آن مقطع به دنبال این بودیم که این منابع وصول شده در نهایت متعلق به خود بانکها شود، ولی به عنوان افزایش سرمایه دولت در بانکها منظور شود. احکام مناسبی در قانون برنامه پنجم و در قانون بودجه سنواتی نیز وضع شد.

در مصوبه سال گذشته مجمع عمومی بانک مرکزی نیز به این مهم توجه شد چرا که استحکام صورتهای مالی بانکها میتواند به پشتیبانی مالی از بنگاههای اقتصادی از طرف بانکها کمک کند.

*پیشنهاد شما به طور مشخص به نمایندگان مجلس در قبال ماده 24 لایحه دولت چیست؟

حسینی: من فکر میکنم که باید از این تجربه درس بگیریم و به صورت دفعی و ناگهانی به سراغ اصلاح قوانین پایهای کشور نرویم که نتیجه آن چیزی جز تغییرات مکرر و بیحاصل نخواهد بود. امروز میبینیم که دولت یازدهم نیز پس از یک سال بررسی به این نتیجه میرسد که اجرای بند ب ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور، به نفع منافع ملی بوده و میتواند به توان اعتباردهی بانکها بیفزاید، ولی با مانع مواجه است.

مانعی که اکنون وجود دارد این است که بند ب ماده 26 قانون پولی و بانکی از متن قانون حذف شده است. پس پیشنهاد میکنم که این بند قانون دوباره احیا شود. باز هم تأکید میکنم که این قانون باید دوباره احیا شود.

احیای بند «ب» ماده 26 قانون پولی بانکی چند مزیت عمده نسبت به پیشنهاد دولت دارد. اول اینکه به جای تصویب مصوبات موردی و پی در پی که دوامی ندارند، به یک ساز و کار دائمی در قانون پولی و بانکی برمیگردیم.

دوم اینکه در بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی، مصارف منابع حاصل از تجدید ارزیابی، به جای عدهای خاص، نصیب بخش عمومی یعنی دولت به مفهوم عام آن میشود. یادآوری میکنم که موضوع تعهدات مربوط به واردات که در اولویت قرار گرفته، مبهم است.

دیگر اینکه قاعده حکمرانی شرکتی (corporate governance) اجرا شود. موضوع مربوطه از جنس مواردی است که باید در مجمع عمومی بانک مرکزی که با حضور هیأت نظّار به عنوان حسابرس و بازرس قانونی بانک مرکزی تشکیل میشود، درباره آن تصمیمگیری شود، نه اینکه این کار به یک کمیته سه نفره که تنها دو عضو مجمع بانک مرکزی در آن حضور دارند، سپرده شود. البته خوب است برای افزایش شفافیت و نظارت، قانونگذار تصویب کند که گزارش اجرای این امر به تفصیل اجزای تعهد، دارایی خارجی بانک مرکزی و مصارف منابع ناشی از تجدید ارزیابیها، به  مجلس ارائه شود.

امیدوارم نمایندگان مجلس در همین چارچوب به دولت، سیستم بانکی و فعالیتهای تولیدی، کمک کنند.