تحریم‌زدایی در سه سناریو

گزارشها نشان میدهد با وجود تمام امیدواریها به توافق هستهای، تحلیلگران کماکان به گمازنهزنی درخصوص آینده تحریمها بسته به سه نتیجه متفاوت میپردازند. در این سناریوسازیها، آینده تحریم با توجه به سه امکان توافق کامل، توافق موقت و شکست احتمالی ارزیابی میشود. دولت آمریکا مذاکرات گستردهای را با کنگره آغاز کرده تا مشخص شود تحریمهای هستهای چگونه باید لغو شوند و درعین حال چه میزان از آنها بهطور مستقیم توسط دولت قابلتعلیق هستند و کدام بخشها نیاز به اقدام کنگره دارند. به نظر میرسد دستگاه دیپلماسی آمریکا با هدف تسهیل توافق گزینه تعلیق تحریمها را جانشین لغو تحریمها کرده است. در این سناریو امکان دارد بخش بزرگی از تحریمهای مالی و بانکی ایران و همچنین محدودیتها در حوزه صنعت انرژی در چارچوب این میانبر اوباما لغو شود. اگر مذاکرات ایران و 1+5 با شکست به مرحله پایانی خود برسد، باز این امکان برای تهران وجود دارد که از اختلافات اروپا، روسیه و چین با آمریکا بهره ببرد و به این شیوه و طریق از حجم تحریمها بکاهد. با وجود این ممکن است مذاکرات به یک راه میانه هم ختم شود و آن؛ تمدید توافقنامه ژنو برای یک مدت طولانی است. حداقل مزیت این راهکار هم عدمتشدید تحریمها و حفظ دامنهای از امنیت و ثبات برای صنعت نفت کشور است.

کنتز کاتزمن، محقق مرکز پژوهشهای کنگره آمریکا است که از سال 2001 تاکنون گزارشهای منظمی را درخصوص تحریمهای ایران و روند پیشرفت ایران منتشر کرده است.

این گزارشها بسیار مفصل و حاوی ابعاد مختلف تحریمهای ایران هستند. کاتزمن در یکی از گزارشهای خود، سناریوهای محتمل آینده در مورد تحریمها و وضعیتی را که احتمالا پس از مذاکرات هستهای جاری وجود خواهد داشت شرح داده است. سناریوهای مزبور که با توجه به اظهارات مقامات دولت و مجلس آمریکا و همچنین اظهارنظرهای مقامات ایران استنباط شدهاند، تصویری از آنچه احتمالا در روزهای آتی رخ خواهد داد ارائه میکند. خلاصهای از این گزارش در ادامه توضیح داده میشود.

1- رسیدن به توافق جامع

نخستین سناریو عبارت است از اینکه ایران و گروه 1+5 موفق به رسیدن به یک توافق جامع شوند. در برنامه اقدام مشترک JPOA قید شده است که در این صورت، «تمامی تحریمهای سازمان ملل علیه ایران لغو خواهند شد و همچنین سایر تحریمهای یکجانبه و چندجانبه علیه برنامه هستهای ایران نیز ملغی خواهند شد.» با این حال، بهزعم کاتزمن، این مقرره ابهامات جدی دارد؛ چراکه بسیاری از تحریمهایی که علیه ایران وضع شدهاند، مصوب کنگره هستند و قوه مجریه به خودی خود نمیتواند این تحریمها را لغو کند. در متن برنامه اقدام مشترک، عبارتی وجود دارد که ظاهرا با توجه به همین مطلب گنجانده شده است. در این متن قید شده است: «دولت آمریکا، با توجه به وظایف خاص رئیسجمهور و کنگره، از وضع تحریمهای جدید هستهای علیه ایران خودداری خواهد کرد.» اشاره به وظایف خاص رئیسجمهور و کنگره میتواند اذعان به این مطلب باشد که رئیسجمهور و دولت، به تنهایی و بدون تصویب کنگره نمیتوانند تمامی تحریمهای هستهای را ملغی کنند.

وی در این زمینه به اظهارات یکی از مقامات ارشد آمریکا اشاره میکند مبنیبر اینکه دولت آمریکا در حال انجام مذاکرات گستردهای با کنگره است تا مشخص کنند که تحریمهای هستهای چگونه باید ملغی شوند؛ چه میزان از آنها مستقیما توسط دولت قابل لغو یا تعلیق هستند و کدام بخشها نیاز به اقدام قانونگذار دارند. با این حال، کاتزمن به نامهای اشاره میکند که با امضای 82 سناتور برای رئیسجمهور آمریکا ارسال و در آن پارامترهایی بیان شده است که از نظر امضاکنندگان، یک توافق قابل قبول باید از آنها برخوردار باشد. برخی از این پارامترها، اموری هستند که فراتر از مذاکرات در جریان میان ایران و 1+5 هستند. درصورتیکه دولت آمریکا بخواهد کلیه این پارامترها را رعایت کند، احتمالا قادر به دستیابی به توافق با ایران نخواهد بود و درصورتیکه پارامترهای مزبور رعایت نشوند، لغو تحریمها ممکن نخواهد بود و آنطور که برخی سناتورها اظهار داشتهاند، دولت آمریکا نمیتواند از اختیارات قانونی خود برای لغو تحریمها یا عدم اجرای آنها، برای مدت طولانی استفاده کند؛ یا حداقل این امکان وجود دارد که کنگره با وضع قوانینی، استفاده از این امکان را محدود کند. از سوی دیگر، اگر دولت آمریکا موفق به جلبنظر مساعد کنگره برای لغو تحریمها وفق توافق جامع نشود، این امکان وجود دارد که با اعتراض سایر کشورهای گروه 1+5، خصوصا روسیه و چین مواجه شود و حداقل خطر چنین وضعیتی آن خواهد بود که در آینده و در هنگام وضع تحریم علیه سایر کشورها، دولتهای مزبور با آمریکا همکاری نکنند. در چنین صورتی، موقعیت آمریکا همانند سال 1996 خواهد بود که قانون تحریمهای ایران و لیبی (که بعدها تبدیل به قانون تحریمهای ایران شد) را تصویب کرد. در آن زمان اتحادیه اروپا به شدت به تحریمهای مزبور اعتراض کرد و وضع آنها را ناقض تعهدات آمریکا در سازمان تجارت جهانی دانست. این امر، عملا منجر به آن شد که آمریکا وادار به این شود که به اکثر شرکتهای اروپایی که خواستار سرمایهگذاری و فعالیت در ایران بودند، مجوز موردی برای این امر اعطا کند.

احتمال دیگری که کاتزمن در نظر میگیرد این است که دولت آمریکا نتواند موافقت کنگره را برای لغو تحریمها جلب کند و در عوض به ایران پیشنهاد دهد که با تعلیق تحریمها برای مدت طولانی موافقت کند. پیشبینی اینکه ایران با چنین پیشنهادی موافقت خواهد کرد یا خیر، دشوار است. با این حال، تردیدی در این نیست که ایران ترجیح میدهد تحریمهای هستهای به کلی ملغی شوند، نه اینکه تعلیق شوند. با این حال، اگر دولت آمریکا واقعا ناتوان از جلب همکاری کنگره باشد، شاید ایران حاضر به پذیرش چنین سناریویی باشد. مساله دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد این است که آیا محدودیتهایی که برای شرکتهای آمریکایی در تجارت با ایران وضع شدهاند به قوت خود باقی خواهند ماند یا خیر؟ در این رابطه باید توجه شود که دولت آمریکا هیچ سیگنالی مبنیبر لغو محدودیت تجارت شرکتهای آمریکایی با ایران نشان نداده است، اما در صورت به نتیجه رسیدن مذاکرات، بعید نیست که شرکتهای آمریکایی خواهان مجاز اعلام شدن تجارت با ایران شوند و نسبت به محدودیتی که به زیان آنها و بهنفع رقبای اروپایی آنها وجود دارد، اعتراض کنند. با این حال، برخی مقامات آمریکایی اعلام کردهاند که حتی در سناریوی نخست و با فرض به نتیجه رسیدن مذاکرات، برخی تحریمها، خصوصا تحریمهای یکجانبه تسلیحاتی که آمریکا علیه ایران وضع کرده است به قوت خود باقی خواهند ماند، اما بخش اعظم تحریمهای مالی و بانکی ایران - نظیر تحریم بانک مرکزی - و نیز تحریمهای صنعت انرژی و نیز منع فروش بنزین به ایران، جزو مهمترین تحریمهایی خواهند بود که لغو خواهند شد. در این رابطه، اتحادیه اروپا تحریمهای بیشتری را لغو خواهد کرد؛ چراکه بخش اعظم تحریمهای این اتحادیه متعاقب اختلاف بر سر برنامه هستهای ایران وضع شدهاند و به سختی میتوان مبنای دیگری برای آنها پیدا کرد.

2- شکست مذاکرات

درصورتیکه مذاکرات ایران و 1+5 بدون رسیدن به نتیجهای خاتمه یابد، نخستین نتیجه حاصله این خواهد بود که تمامی تحریمهایی که به موجب برنامه اقدام مشترک تعلیق شدهاند باز خواهند گشت، اما اثر شکست مذاکرات به این امر محدود نخواهد بود و تحریمهای دیگری نیز وضع خواهند شد. این امر، فقط دیدگاه کنگره آمریکا نیست و رئیسجمهور و سایر مقامات دولت آن کشور نیز اعلام کردهاند که در صورت شکست مذاکرات، قویا از وضع تحریمهای جدید علیه ایران حمایت خواهند کرد. پرسشی که در چنین صورتی مطرح خواهد بود این است که آیا سایر دولتهای عضو 1+5 نیز با وضع تحریمهای بیشتر علیه ایران در صورت شکست مذاکرات موافق خواهند بود؟ در این رابطه دو سناریو وجود خواهد داشت؛ درصورتیکه کشورهای مزبور به این نتیجه برسند که پیشنهادی منطقی به ایران ارائه شده و ایران از پذیرش آن سرباز زده است، به احتمال زیاد با وضع تحریمهای جدید علیه ایران موافق خواهند بود و همکاری لازم را با آمریکا در این رابطه خواهند داشت، اما درصورتیکه معتقد باشند آمریکا پیشنهادهای غیرمعقولی به ایران ارائه کرده است و ایران در عدم پذیرش آنها محق بوده است یا اینکه پیشنهادهای منطقی ایران با کارشکنیهای آمریکا مواجه شده است، از همکاری با آمریکا برای تشدید تحریمهای ایران خودداری خواهند کرد. در چنین صورتی، اگر آمریکا قصد داشته باشد که بهطور یکجانبه، تحریمهای فراسرزمینی علیه ایران وضع کند و شرکتهای غیرآمریکایی را بهدلیل برقراری روابط تجاری و مالی با ایران جریمه کند، احتمالا دولتهای اروپایی به این امر اعتراض خواهند کرد و انسجام گروه 1+5 تا حدود زیادی تضعیف خواهد شد. روشن است که احتمال بروز چنین تنشهایی در روابط چین و روسیه با آمریکا بیشتر از کشورهای اروپایی است. در چنین شرایطی بعید نیست که روابط کشورهای مزبور – خصوصا روسیه که اخیرا خود نیز مورد تحریم قرار گرفته است - با ایران در برخی ابعاد افزایش پیدا کند. توجه به این نکته ضروری است که برخی از شرکتهای فعال در بخش انرژی روسیه نیز اخیرا مورد تحریم قرار گرفتهاند؛ بنابراین ریسک همکاری آنها با ایران، از این جهت کاهش پیدا کرده است. با این حال، حتی در صورت شکست مذاکرات نیز این امکان وجود دارد که برخی از مواد برنامه اقدام مشترک به قوت خود باقی بمانند. بهطور خاص، کانال مالی مورد اشاره در برنامه مذکور، به واردات کالاها و اقلام بشردوستانه و نیز پرداخت بدهیهای ایران به سازمانهای بینالمللی مربوط میشود. این احتمال وجود دارد که کانال مزبور حتی در صورت لغو تحریمها نیز به قوت خود باقی بماند؛ چراکه دولتهای اروپایی و آمریکا بر اساس تکالیفی که منشور ملل متحد بر عهده آنها نهاده است، مکلف به احترام به حقوق بنیادین بشر – از جمله حق دسترسی به مواد غذایی و دارو – در هر شرایطی هستند و تحریمهای وضع شده توسط آنها نباید به نحوی باشد که حقوق مزبور را تحتتاثیر قرار دهد.

3- تمدید برنامه اقدام مشترک

برخی معتقدند که محتملترین سناریو عبارت است از تمدید برنامه اقدام مشترک برای یک مدت طولانی. بهعبارت دیگر، در این سناریو به جای رسیدن به یک توافق جامع، برنامه اقدام مشترک که در حال حاضر وجود دارد تمدید میشود. این گزینه سادهترین گزینه بهنظر میرسد و پیچیدگی چندانی ندارد، اما هم در ایران و هم در آمریکا مخالفتهای جدی با آن وجود دارد. در آمریکا برخی از نمایندگان کنگره و سنا بر این باور هستند که تمدید برنامه اقدام مشترک، به معنی کاستن فشارها علیه ایران است و عملا منتهی به این خواهد شد که ایران، اقدامات بیشتری برای اعتمادسازی در رابطه با برنامه هستهای خود انجام ندهد. از سوی دیگر، بسیاری از شرکتها و فعالان اقتصادی در آمریکا و اروپا خواهان برقراری روابط تجاری با ایران و سرمایهگذاری در آن هستند و چنین امری ممکن نخواهد بود مگر اینکه تحریمهای ایران، حداقل در زمینه روابط تجاری مزبور ملغی شوند. تمدید برنامه اقدام مشترک چنین اثری نخواهد داشت. از سوی دیگر، در ایران نیز مقامات ارشد مذاکرهکننده اعلام کردهاند که تمدید برنامه اقدام مشترک به جای توافق جامع، امری نیست که مطلوب و مدنظر آنها باشد و طبیعی است که با توجه به نیازهای ایران در رابطه با جذب سرمایهگذاری خارجی، افزایش فروش نفت، تامین مالی پروژههای انرژی و گسترش روابط مالی و بانکی با خارج از کشور، تمدید برنامه اقدام مشترک، مورد تایید ایران قرار نگیرد. با این حال، اگر این سناریو مورد توافق طرفین قرار گیرد، عملا ایران میتواند فروش نفت خود را در سطحی که تاکنون وجود دارد ادامه دهد؛ اما افزایش آن ممکن نخواهد بود؛ مگر آنکه توافق خاصی در این مورد صورت گیرد. خریداران نفت ایران، همان کشورهایی خواهند بود که در حال حاضر مشتری نفت ایران هستند؛ تامین مالی پروژههای نفتی و گازی ایران از منابع خارجی ممکن نخواهد بود؛ چراکه این امر نیاز به قراردادهای بلندمدت و ثبات نسبی در روابط خارجی دارد و ایران ناگزیر خواهد بود که با استفاده از منابع داخلی به تامین مالی پروژههای نفتی و گازی خود بپردازد یا اینکه منابع مالی مذکور را از کشورها یا بانکهایی تامین کند که حاضر به نادیده گرفتن تحریمهای آمریکا و اتحادیه اروپا هستند. طبیعی است که کشورها و بانکهای مزبور، به خاطر پذیرش چنین ریسکهایی منابع مالی مزبور را با نرخهای بالاتر یا مشروط به اخذ وثایق بیشتری در اختیار ایران قرار خواهند داد.

سناریوهای دیگری نیز وجود دارد که کمتر محتمل هستند، اما بهطور پراکنده به آنها اشاره میشود. یک سناریو این است که گروهها و احزابی که در هر دو کشور مخالف بهبود روابط هستند، اقداماتی انجام دهند که منجر به اختلال در روند مذاکره و تشدید خصومتها شود. این اقدامات، طیف بسیار گستردهای دارند و نتایج آنها به سختی قابل پیشبینی است. همچنین ممکن است اتفاقاتی در منطقه رخ دهد که نتایجی غیرقابل پیشبینی در جریان مذاکرات داشته باشد. وضعیت سوریه و عراق مهمترین اموری هستند که میتوانند قدرت مذاکراتی طرفین را تحتتاثیر قرار دهند، اما پیشبینی اینکه چنین اموری دقیقا چه نتایجی بر روند مذاکرات خواهند داشت بسیار دشوار خواهد بود.

دکتر حمید قنبری