ایجاد شغل از پرداخت یارانه نقدی موثرتر است

سیاستهای اشتغال عمومی پیش از هرچیز، نقش یک چتر حمایتی را برای فقیرترین افراد جامعه ایفا میکند. کمک نقدی به این افراد، اگرچه برای دولت بهمراتب آسانتر است، اما فقط آنها را به کمک دولت وابستهتر میکند. در پروژههای اشتغال عمومی، افراد علاوهبر کسب درآمد حداقلی اقدام به خلق ارزش افزوده و نیز کسب تجربه و مهارت میکنند.

میتو والنزا که نماینده مقیم سازمان یونیسف در ایران است، در دومینروز از نشست اشتغال عمومی در وزارت کار، تجارب موفق سه کشور را در ایجاد این نوع اشتغال بررسی کرد. نکته مهمی که وی بر آن تاکید داشت، توجه به طراحی بومی پروژهها و نیز نظارت قوی بر حسن انجام آنها بود. به گفته او طراحی پروژهها در مرکز و عدم بهکارگیری نظر مردم بومی تضمینی برای شکست این طرحها خواهد بود. همچنین چنانچه نظام کسب آمار و اطلاعات نتواند بهخوبی بر میزان پیشرفت و اثرگذاری طرحها نظارت کند، این پروژهها بهجای رفع مشکل بیکاری و حذف محرومیت از مناطق دورافتاده، تبدیل به منشأ اتلاف منابع کشور خواهند شد.

مشروح سخنان او در پی میآید:

شاید برای شما عجیب باشد که چطور یونیسف بهعنوان یک نهاد اجتماعی، وارد عرصه اشتغال عمومی شده است؟ عموما وقتی در مورد سیاستهای اشتغال عمومی صحبت میشود، پای نهادهایی مانند بانک جهانی یا سازمان جهانی کار به میان میآید. در سالهای گذشته یونیسف هم به نحو فعالتری وارد این عرصه شده، چون یکی از اهداف این سازمان مقابله با آسیبپذیری اقشار کمدرآمد و بهخصوص کودکان است.

سیاست یونیسف بهخصوص در سالهای اخیر بر برابری اجتماعی و حمایت از اقشار آسیبپذیر متمرکز بوده و از این جهت است که این سازمان به سیاستهای توسعه اقتصادی هم نزدیک شده است. وظیفه دولتها در ایجاد اشتغال و حق مردم برای دسترسی به شغل در قانوناساسی بسیاری از کشورها همچون ایران قید شده است.

مشاغل عمومی انواع متعددی دارند. نوع این مشاغل در کشورهای مختلف براساس شرایط و اهداف کشورها متفاوت خواهد بود. این اهداف باید در هر کشوری روشن و مشخص باشند. مشخصکردن این اهداف تاثیر بسزایی در طراحی برنامهها دارد. آنچیزی که حایزاهمیت است این نکته است که برنامه اشتغال عمومی قطعا برنامهای کوتاهمدت است و بهصورت چتر حمایتی برای فقرا و اقشار آسیبپذیر درآمدی ایجاد میکند تا بتوانند حداقلی از نیازهای خود را برآورده کنند.

بنابراین یک نوع از این نوع اشتغال، درآمدزایی کوتاهمدت حمایتی است. نوع دیگری از این اشتغالزایی که صورت بلندمدت دارد، بهصورت بیمهای برای بیکاری است. نوع سوم این برنامهها بهخصوص بعد از بحرانها بر ایجاد زیرساختها متمرکز است. چهارمین نوع از سیاستهای اشتغال عمومی که از نظر من برای ایران میتواند کاربرد داشته باشد، برنامههایی براساس آموزش است.

یکی از پیامدهای اصلی برنامههای اشتغال عمومی، یکنواخت کردن میزان مصرف خانوارهای آسیبپذیری است که در دوره بحران تا حد خطرناکی از میزان مصرف خود کم کردهاند. پیامد دیگر این طرحها ایجاد یک چتر حمایتی علیه بیکاری برای مقاطعی است که نرخ بیکاری بالاست. این برنامه از طریق ایجاد زیرساختها میتواند رشد طولانیمدت را تسهیل و تسریع کند. مساله جالب در مورد این طرحها این است که احتمال موفقیتشان در مناطقی که نرخ بیکاری بالاتری دارند، بیشتر است. درعینحال موفقیت چنین برنامههایی نیازمند عزم و حمایت سیاسی است. بیتردید این برنامهها از آنجا که شغل و ارزش افزوده ایجاد میکنند از پرداخت نقدی به کمدرآمدها تاثیرگذارتر هستند. درعینحال این برنامهها نسبتبه پرداخت نقدی از لحاظ اجرایی پرهزینهترند. مساله مهم در موفقیت این پروژهها تعیین حداقل مزد است. اگر این مزد بالاتر از حداقل مزد بازار کار باشد باعث رجوع افراد زیادی به این مشاغل خواهد شد که مشکلات زیادی را برای کار ایجاد خواهد کرد. اگر این مزد مساوی با حداقل مزد قانونی باشد هم ممکن است این مشکل ایجاد شود زیرا مزد غیررسمی در بازار کار در برخی مناطق پایینتر از نرخ قانونی است.

این مزد باید در حدی تعیین شود که تنها فقیرترین نیروها حاضر به استخدام در این مشاغل شوند. نرخ مزد پایین میتواند تاثیرات سیاسی داشته باشد. ممکن است بین شاغلان این مشاغل احساس غیرمنصفانه بودن مزد شکل بگیرد اما اگر میزان مزد بالا باشد در بازار کار ایجاد انحراف میکند و مشکلات خیلی زیادی را در برنامه بهوجود میآورد. وقتی مزد بالا باشد، عرضه نیروی کار خیلی بیشتر از توان پروژهها در جذب نیرو خواهد بود.

این مساله دولت را مجبور به گزینش نیروی کار میکند که خود مسبب فساد بالایی خواهد شد. مزدها میتواند بین مناطق مختلف مثل شهر و روستا متفاوت باشد. در اجرای این برنامهها باید راهکارهایی را درنظر داشت. از جمله اینکه پروژههای کوچک موفقتر از پروژههای بزرگ خواهند بود. باید اولویت را به پروژههایی داد که مشارکت مردم بومی را جذب میکنند.

همچنین زمان انجام پروژه باید حتما تعیین شود. زمانیکه پروژهای قرار است در یکمنطقه خاص اجرا شود باید با مطالعه روی مردم آن منطقه شرایط را بهگونهای تعریف کرد که فقیرترین خانوارها جذب شوند. یکی از بحثهای مهم، ایجاد داراییهایی است که جوامع محلی به آن نیاز دارند. در اجرا باید عنصر زمان را مدنظر داشت. برای مثال زمانبندی این پروژهها نباید با فعالیتهای فصلی کشاورزی تداخل داشته باشد.

مساله مهم دیگر نوع بیکاری هر منطقه است. اگر مثلا نرخ اشتغال زنان منطقه پایین باشد، پروژهها باید متناسب با امکان اشتغال زنان تعریف شوند. اولین نمونه از اجرای موفق این پروژهها کشور اتیوپی است. در این کشور زیرساختها بسیار ضعیف بود، بنابراین فعالیت پروژهها در زمینه راهسازی، آبخیزداری و برنامههای کشاورزی تعریف شدهاند.

بحث مدیریت و تامین مالی این طرح در اتیوپی با توجه به گستردگی آن ابعاد پیچیدهای داشت که بهخوبی انجام شد. ٥٠درصد مساحت جغرافیایی این کشور تحت پوشش این طرحها قرار گرفت. ٣٤هزارپروژه در این قالب تعریف شد که بهصورت متوسط هر پروژه حدود ١٥٠نفر را به خدمت گرفت و در مجموع ۱/۲ میلیوننفر در این طرح شاغل شدند. نمونه دیگر تجربه روانداست. در این کشور برای واریز حقوق افراد حسابهای بانکی باز شد. همچنین مشوقهایی درنظر گرفته شد تا درصورت عدمبرداشت کل حقوق و پسانداز کردن بخشی از درآمد، دولت پس از مدتی به همان میزان پسانداز به این افراد وام دهد تا بتوانند یک کسبوکار کوچک را آغاز کنند. افتتاح این حساب به این معنی است که به فقیرترین اقشار جامعه امکان و فضایی برای پسانداز داده شود. بنابراین در طولانیمدت امکان خروج این افراد از چنگ فقر فراهم میشود.

نمونه دیگر این طرحها در آفریقایجنوبی اجرا شد که بر مشاغل خدمات بهداشتی تمرکز داشت. در این طرحها بیکاران برای مدتکوتاهی آموزش بهداشتی میبینند و این افراد برای مقابله با میزان بالای ایدز در این کشور در این طرح شرکت میکنند. به این افراد آموزش داده میشود که چطور با بیماران ایدزی رفتار کنند و آنها را به مراکز درمانی معرفی کنند. خوشبختانه در ایران مشکل ایدز جدی نیست اما میتوان مشابه این طرح را برای مشکلات دیگری که در ایران هست، اجرا کرد. برای مثال میتوان در مشاغل خدمات بهداشتی، آموزش بهداشتی و اجتماعی به گیرندگان خدمات را هم جزو وظایف شغلی تعریف کرد. باید توجه داشته باشید طرحهای اشتغال عمومی زیادی با شکست مواجه میشوند.

مهمترین علت شکست، طراحی ضعیف است. برنامههایی که بدونتوجه به نیاز جوامع هدف و از مرکز طراحی میشوند محکوم به شکست هستند. مشکل این طرحها هزینه بالای اجرای اینهاست. مدیریت منابع انسانی و جلوگیری از ایجاد فساد در این پروژهها هزینه بالایی دارد. برای مثال من گزارشهای زیادی دیدم که برای افراد غیرواقعی حقوق درنظر گرفته شده است. اگر نظارت قوی نباشد این طرحها منشأ خوبی برای گسترش فساد و اتلاف منابع خواهند بود. باید دید هر کشوری به کدام نوع از این طرحها و پروژهها نیاز دارد. باید تاکید ویژهای بر جمعآوری آمار و اطلاعات وجود داشته باشد. وقتی آمار و اطلاعات قوی باشد، میتوان بازخورد طرحها را سنجید. باید مدام با جمعآوری آمار، زمینه اصلاح آنها را فراهم آورد. نکته بسیار مهم این است که قبل از اجرای یک طرح در مقیاس بزرگ، ابتدا آن را در سطح محدودی بهصورت پایلوت اجرا کرد. چنانچه پروژه در مقیاس کوچک موفق بود، میتوان با درنظرگرفتن اصلاحات جزیی آن را در مقیاس بزرگتر اجرایی کرد.


---------------------------------------
بسیج اجتماعی اعتبارات خرد، جایگزین نظام پیمانکاری

تعریف اشتغال عمومی نسبتا مشخص است. یک معنی اشتغال عمومی این است که دولت با درنظر گرفتن بودجه برای یکسری پروژهها سعی در اجرای آنها به کمک نیروی کار مردمی میکند. همچنین در کشور ما بودجه زیادی صرف مسایل اجتماعی شده که باعث بالارفتن شاخص توسعه انسانی شده است.

یک مثال از این نوع اشتغال این است که سازمان جنگلها بودجهای را که از دولت میگیرد در قالب پروژههایی در اختیار پیمانکاران قرار میدهد و آنها مراتع را احیا میکنند. منظور از اشتغال عمومی صرفا رفع مساله بیکاری یا ساخت زیربنا نیست. الان راهکارهای جدیدی مطرح شده که طرح ترسیب کربن یکی از اینها است.

باید توجه داشت که ما در آینده با بحرانهای زیادی مواجه خواهیم بود. بحران بیکاری در آینده با رویکرد فعلی بسیار عمیقتر خواهد شد. طبیعت ما نیز روبه خشکی میرود. اشتغال عمومی باید از یکطرح کوتاهمدت به طرحی بلندمدت تبدیل شود. رویکرد جدید در ایجاد اشتغال عمومی رویکردی ترکیبی است.

حدود ٢٠سال پیش به توصیه UNDP پروژه بسیج اجتماعی و اعتبارات خرد در کشور اجرا شد. این طرح اول در حاشیه زاهدان، سپس بم و بعد در سازمان جنگلها اجرایی شد. در حال حاضر ساختار فنیمهندسی و اجرایی ما پروژهها را تنها از طریق پیمانکاری انجام میدهد. اجرای طرحها توسط مردم اما بسیار کمهزینهتر و عملیتر است.

اگر ما مشارکتهای مردمی را در پروژهها درنظر نگیریم طرحهایمان غلط از آب در میآید. طرحهای فعلی ما عرضه محور است. یعنی اعتباری هزینه میشود تا ظرف چندسال مثلا یک سد ساخته و از این طریق تعدادی شغل ایجاد شود. اما بازدهی این شیوه بسیارپایین است. تکنیکی که در پروژه مذکور استفاده شد میتواند بنا بر تجربهای که در استان خراسان جنوبی شد تا حد زیادی مساله اشتغال ما را حل کند. این تکنیک بسیار ساده و کمهزینه است.

برنامه پنجم تکلیف کرد که فرمانداران، مسوول طرحهای میانمدت توسعه باشند. همچنین الان صندوقهای توسعه در سطح روستاها فعال شده است که میتواند به این تکنیک کمک کند. در این طرح، یک گروه تحصیلکرده به منطقه خاصی میرود، محرومان آن منطقه را شناسایی میکند و مطالعات آمایش سرزمین آن منطقه را انجام میدهد. این گروه، در بین افراد هدف، گروههایی را تشکیل میدهد. ویژگی این گروهها این است که در قالب آنها به اعضا آموزش داده میشود. همچنین به موازات تشکیل این گروهها برای آنها صندوقهایی تاسیس میشود که مردم پساندازشان را در آن قرار میدهند.

مزیت این طرح این است که مردم در جامعه یاد میگیرند که در مورد پول با هم صحبت کنند. اینکار سرمایه اجتماعی ما را نسبت به پول بالا میبرد. ظرف یکسال با صرف هزینه سرانه ٥٠٠هزارتومان اینگروه یکطرح اجرایی ارایه میکند. این طرح هم مشکل مردم منطقه را نشان میدهد و هم راهکار آن را ارایه میکند. این در حالی است که هزینه ایجاد یکشغل بهصورت عادی در کشور معادل ١٥٠میلیون تومان است. در این طرح افراد آموزش میبینند که چطور درآمدزایی و برای دولت پیمانکاری کنند.

محمدعلی فرزین . مدیرطرحهای توسعه دفتر UNDP در ایران​
---------------------------------------