ابعاد رفع تحریم‌ها

فرصتها و چالشهای رفع تحریمها با قطعنامه فصل هفتم

در این نوشته تلاش شده است تا مفهوم قطعنامه فصل هفتم، شأن نزول و جایگاه حقوقی آن و منافع و مخاطرات احتمالی درج توافق احتمالی میان ایران و کشورهای 1+5 ذیل این فصل به اختصار تبیین شود. منشور ملل متحد، که در واقع اساسنامه سازمان ملل متحد است از 19 فصل تشکیل میشود. فصلهای پنجم، ششم و هفتم منشور یاد شده به شورای امنیت و کارکردها و اختیارات آن اختصاص دارند. بهطور کلی شورای امنیت، وظیفه حفظ صلح و امنیت بینالمللی را بر عهده دارد. حفظ صلح و امنیت بینالمللی، اصلیترین هدف سازمان ملل متحد است. البته وظایف سایر ارکان سازمان ملل متحد نظیر مجمع عمومی نیز به صلح و امنیت بینالمللی مرتبط است اما رکنی که بیشتر از سایر ارکان مسوولیت برقراری صلح و امنیت بینالمللی را بر عهده دارد، شورای امنیت است. ولی شورای امنیت، این وظیفه را چگونه انجام میدهد. پاسخ این پرسش در فصلهای ششم و هفتم منشور ملل متحد ارائه شده است. (فصل پنجم مربوط به ترکیب اعضا و شیوه تصمیمگیری در شورا است).
فصل ششم از منشور ملل متحد به حل و فصل مسالمتآمیز اختلافات بینالمللی اشاره دارد. در این فصل قید شده در مواردی که میان دولتها اختلافی وجود داشته باشد، شورای امنیت میتواند از دولتها بخواهد که اختلافات خود را به طرق مسالمتآمیز نظیر میانجیگری، سازش و ... حل و فصل کنند. طبیعی است که اقدامات شورا در این رابطه حالت توصیه دارد و دولتها در انتخاب شیوه حل و فصل اختلافات خویش دارای اختیار هستند. در مقابل، در فصل هفتم منشور ملل متحد به مواردی اشاره شده است که شورا به این نتیجه میرسد که تهدید نسبت به صلح واقع شده است، نقض صلح صورت گرفته است و یا تجاوز به دولتی انجام شده است. در این موارد، شورا از اقدامات قاهرانه استفاده خواهد کرد. این اقدامات قاهرانه میتواند طیف گستردهای داشته باشد، از وضع محدودیت و تحریم گرفته تا محاصره اقتصادی و حتی اقدام نظامی. برای اینکه شورای امنیت بتواند از اقدامات قاهرانه علیه یک دولت استفاده کند، کافی است تشخیص دهد اقدامات مسالمتآمیز برای حل و فصل قضیه و بازگرداندن شرایط به حالت عادی کافی نیست و لازم نیست که حتما اقدامات مسالمتآمیز قبلا آزموده شده و شکست خورده باشند.
روشن است که اقداماتی که شورای امنیت در چارچوب فصل هفتم منشور ملل متحد انجام میدهد برای کلیه دولتها الزام آورند و دولتها نمیتوانند به اختیار خود از اجرای دستوراتی که شورا در چارچوب فصل هفتم صادر میکند خودداری کنند. این امر هم در ماده 25 منشور ملل متحد و هم در ماده 103 آن بیان شده است. ماده 25 منشور ملل متحد بیان میکند که دولتهای عضو سازمان ملل متحد، مصوبات شورای امنیت را میپذیرند و آن را اجرا میکنند تا بدین وسیله صلح و امنیت بینالمللی محقق شود و ماده 103 نیز مقرر میدارد در صورتی که تعارضی بین تعهدات دولتها بر اساس منشور ملل متحد و سایر تعهدات آنها وجود داشته باشد، تعهدات ناشی از منشور، بر سایر تعهدات بینالمللی دولتها تقدم و اولویت خواهد داشت. بارزترین نمونه تعهدات ناشی از منشور، همین تعهد به پذیرش و اجرای قطعنامههای شورای امنیت است. بر این اساس، هنگامی که گفته میشود قطعنامهای بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد صادر شده است یعنی شورای امنیت سازمان ملل، به دلیل آنکه خطر نقض صلح، تهدید صلح یا تجاوز را در رابطه با موضوع تشخیص داده است، توسل به اقدامات قاهرانه را ضروری دانسته است و متن قطعنامه نیز برای همه دولتها الزامآور است و آنها باید مفاد قطعنامه را ولو اینکه با سایر تعهدات بینالمللی آنها تعارض داشته باشد اجرا کنند.
حال این پرسش مطرح میشود که اگر توافقی میان ایران و کشورهای 1+5 حاصل شود، آیا این توافق باید به تایید شورای امنیت نیز برسد و درچارچوب یک قطعنامه فصل هفتمی مطرح شود یا خیر؟ در پاسخ به این پرسش باید به این نکته توجه داشت که قطعنامههایی که از سال 2006 تا کنون توسط شورای امنیت علیه ایران وضع شدهاند و مبنای تحریم ایران بهشمار میروند، در چارچوب فصل هفتم منشور ملل متحد صادر شدهاند. به عبارت دیگر، شورا انتهای مقدمه این قطعنامهها تصریح کرده است که قطعنامه را بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد صادر کرده است. بنابراین، اگر رفع تحریمهای مزبور در قالب قطعنامه شورای امنیت مورد توافق قرار نگیرند و صرفا یک توافق میان ایران و کشورهای گروه 1+5 باشند برای سایر دولتها الزامآور نخواهد بود و تنها شامل دولتهایی میشود که طرف توافق هستند. همچنین اگر میان قطعنامههای شورای امنیت و توافق انجام شده تعارضی وجود داشته باشد، که قاعدتا چنین خواهد بود چون قطعنامهها دستور به تحریم میدهند اما توافق احتمالی مبتنی بر رفع تحریم است، بر اساس ماده 103 منشور ملل متحد که در بالا به آن اشاره شد، قطعنامههای شورای امنیت تفوق و اولویت خواهند داشت و لذا تحریمهای مزبور لغو نخواهند شد بنابراین حداقل در رابطه با رفع تحریمهای وضع شده توسط شورای امنیت اینگونه به نظر میرسد که گریزی از قطعنامه شورای امنیت نباشد. به عبارت دیگر، مزیت قطعنامه فصل هفتمی شورای امنیت، جامعیت آن (متعهد نمودن تمامی دولتها)، قطعیت آن و الزامآور بودن آن است اما قطعنامه فصل هفتمی میتواند چالشهایی نیز به همراه داشته باشد که توجه به آنها نیز ضروری است. اگر در قطعنامهای که بر اساس فصل هفتم صادر خواهد شد، همچنان به این موضوع پرداخته شود که برنامه هستهای ایران، تهدید علیه صلح است، آنگاه موافقت ایران با متن چنین قطعنامهای، میتواند تایید چنین ادعای نادرستی باشد. برخی معتقدند نفس وجود قطعنامه فصل هفتم در رابطه با یک کشور به این معناست که شورای امنیت آن کشور یا سیاستها و عملیات آن را ناقض صلح یا تهدید امنیت بینالمللی محسوب کرده است. این ادعا را نمیتوان بهطور کلی رد کرد و وجود قطعنامه فصل هفتم، به خودی خود نشانگر وجود یک وضعیت غیرعادی است. منتقدان قطعنامه فصل هفتمی بر این باورند که حتی اگر شورای امنیت قبلا برنامه هستهای ایران را به مثابه تهدید علیه صلح دانسته باشد، ایران نباید چنین رویکردی را تایید کند و همانطور که پیش از این قطعنامههایی از این دست را رد کرده است، از این به بعد نیز باید با چنین قطعنامههایی بهطور کامل مخالفت کند نه اینکه بر سر چنین قطعنامههایی با طرف مقابل توافق کند.
همچنین اگر ایران در پی آن باشد که محدودیتهایی موقتی، اختیاری و برگشتپذیر در رابطه با برنامه هستهای خود را بپذیرد، نمیتوان آنها در قالب قطعنامه فصل هفتمی شورای امنیت درج کرد؛ چراکه همانطور که گفته شد، قطعنامههای فصل هفتمی شورای امنیت، برای همه دولتها الزامآور هستند و اختیاری نیستند. مزایا و چالشهایی که در بالا به آنها اشاره شد، این پرسش دشوار را پیشروی مذاکرهکنندگان قرار میدهد که چگونه میتوانند از تمامی مزایای مزبور استفاده کنند بیآنکه کشور از مخاطرات قطعنامه فصل هفتمی متحمل مخاطره و زیانی شود. به نظر میرسد که میتوان راه میانهای یافت که این هدف را محقق کند. قطعنامه فصل هفتمی باید بخشی از توافق میان ایران و کشورهای گروه 1+5 باشد و نه تمام آن. به عبارت دیگر، قطعنامه فصل هفتمی برای رفع تحریمهایی که توسط شورای امنیت وضع شدهاند ضروری است و رفع تحریمهایی که فراتر از قطعنامههای شورای امنیت وضع شدهاند، نیازی به قطعنامه شورای امنیت ندارد. همچنین ایران میتواند بر این نکته تاکید کند که تایید قطعنامه فصل هفتم شورای امنیت توسط آن صرفا به این معناست که لغو تحریمها مورد تایید ایران قرار دارد و چنین تاییدی به هیچوجه به معنای قبول انحراف برنامه هستهای این کشور از تعهدات بینالمللی آن یا تهدید صلح و امنیت بینالمللی توسط این برنامه نیست. با این حال، شیوه نگارش متن توافق و متن قطعنامه و نیز اعلامیهها و بیانیههای تفسیری احتمالی و نحوه انتخاب مواضع درخصوص قطعنامه شورای امنیت، از اموری هستند که باید به دقت و با ظرافت کامل انجام گیرند و با توجه به آنچه گفته شد، نمیتوان بهطور کلی و قاطع در رابطه با مزیت یا عدم مزیت مطلق قطعنامه فصل هفتمی اظهارنظر کرد.