چالش‌های ارز تک نرخی پس از توافق هسته‌ای

نگاهی به سالهای گذشته نشان میدهد، بهای ارز و نسبت برابری آن با سایر ارزها دغدغه 4 دهه تاریخ اقتصاد ایران بوده و تا به امروز به عنوان یک مساله همچنان روی میز سیاستگذاران اقتصادی مطرح است.

بر اساس اسناد موجود حسنعلی مهران که در سالهای 54 تا 56 ریاست بانک مرکزی را بر عهده داشته است، شرایط ارزی دهه 50 را اینگونه توصیف میکند: با تغییر رابطه دلار و طلا، رابطه ریال با دلار ثبات ماند و در عمل رابطه طلا و ریال به این شکل تغییر داده شد.جدا شدن ریال از دلار شرایطی را فراهم کرد که نرخ ریال نیز نسبت به دلار تقویت شود به صورتی که بهای دلار به 65 ریال هم رسید که خود عاملی برای تشویق خروج سرمایه از ایران بود.

مخالفت شاهانه با بازنگری نرخ ارز

مهران در وقایعنگاری خود به مطالعه اداره بررسیهای اقتصادی بانک مرکزی در سال 1356 اشاره میکند و مینویسد: بر اساس مبنای متداول رابطه قدرت خرید ریال نسبت به ارزهای خارجی (طبق این مطالعه)، قیمت دلار باید به 112 ریال افزایش مییافت.

این مطالعه از طریق خودکیش، رئیس بانک مرکزی بعد در اختیار وزیر اقتصاد و دارایی گذاشته شد که سپس توسط آموزگار (نخستوزیر) به اطلاع شاه رسید. شاه گفته بود که هویدا ظرف 13 سال نخستوزیری نخواست ریال را تضعیف کند، حالا میخواهید این کار را شما عملی کنید؟ و موافقت نکرد.

دولتهایی که دغدغه تولید ندارند نرخ ارز را مصنوعی پایین نگه میدارند

سید کمال سید علی از کارشناسان و مدیران سابق ارزی بانک مرکزی درخصوص علت عدم افزایش نرخ ارز در دوران قبل از انقلاب اینگونه توضیح میدهد: « قبل از انقلاب کسی ولع ارز نداشت، نیاز به واردات هم کم بود. دولت برای تامین ریال و کنترل تورم نرخ را به صورت مصنوعی پایین نگه داشته بود.

وقتی فشار تقاضا روی ارزی نیست و عرضه از تقاضا بیشتر است، دولتهایی که دغدغه تولید ندارند و تنها به فکر مهار تورم هستند، ارز را در سطح ثابت نگه میدارند.

این سیاست قبل از انقلاب اجرایی شد و هماکنون در برخی کشورها مانند عربستان این سیاست برای ارز در حال اجراست.»

مهران در ادامه توصیفات خود از وضعیت ارزی کشور در دهه 50 به افزایش درآمدهای ارزی در سالهای 53 و 54 اشاره میکند و مینویسد: درآمدهای حاصل از نفت در سال 53 و 54 به اوج خود رسید و برای مدت کوتاهی، دولت را با مازاد ارز مواجه کرد. دولت تصمیم گرفت قسمتی از ذخایر و درآمدهای ارزی خود را صرف سرمایهگذاری در خارج و اعطای وام با بهره ارزان به کشورهای در حال رشد کند ولی این وضع دوام نیاورد و بار دیگر دولت مواجه با عدم موازنه پرداختها و کسری بودجه شد.

همزمان با این تحولات و آزادسازی خروج ارز، تورم داخلی با سرعت بیشتری نسبت به میزان تورم در کشورهای طرف تجارت با ایران رو به افزایش گذاشت و نرخ دلار به ریال محل بحثهای جدی میان صاحبنظران و مقامات دولتی شد.

افزایش 240 درصدی هزینه زندگی خانوارهای ایرانی در دهه 50

در دهه 50 در پی افزایش نرخ ارز و تورم شاخص هزینه زندگی در مجموع 240 درصد افزایش داشت، ارقام مشابه در یک کشورهای صنعتی 183 درصد، آمریکا 152 درصد، آلمان 142 درصد، ترکیه 386 درصد، کشورهای صادرکننده نفت 240 درصد، عربستان 290 درصد و ژاپن 198 درصد بود. به عبارت دیگر، تورم ریال در برابر دلار 57.9 درصد بیشتر بود.

تجربه عملکرد دولتها به خصوص دولت ایران در دهه 1340 و 50 نشان داده که دولت از اضافه درآمد خود برای کاهش بدهیها استفاده نکرده و به همان نسبت به هزینههای خود افزوده است.

در زمان تنظیم قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351 درآمد ارزی به حدود 3 میلیارد دلار رسیده بود و این رقمی بود که نسبت به چند سال قبل جهش بزرگی داشت. در اواخر دهه 50 درآمد ارزی کشور به حدود 20 میلیارد دلار رسید، اگر نیمی از آن برای دولت هزینه میشد، نیم دیگر قابل فروش در بازار ارز بود.

نظام ارزی ایران بسیار ساده بود، فروش ارز توسط بانک مرکزی انجام میشد و به بانکهای مجاز براساس ثبت سفارشات برات وصولی یا اعتبار اسنادی به نرخ قبلاً تعیینشده ارز فروخته میشد.

بعد از آنکه بازار ارز غیربازرگانی به وجود آمد، انتظار میرفت این بازار تناسبی بین عرضه و تقاضا برقرار کند، ولی در عمل این بازار برای حفظ ارز تکنرخی که برپایه دیگر نظام ارزی کشور بود، یک فروشنده عمده پیدا کرد و آن هم بانک مرکزی بود. بازار صرافان در این شرایط محدود به خیابان فردوسی شده بود که داشت با وجود بازار غیربازرگانی کاملاً از رونق میافتاد.

شکست برنامه کنترل عرضه ارز

براساس این گزارش، بانک مرکزی در مقطعی برنامهای برای کنترل عرضه ارز به بازار اجرا کرد تا متقاضیان بدون محدودیت ارز خریداری نکنند اما با اجرای این سیاست، بازار بلافاصله از تک نرخی خارج شد و دلار رو به گرانی رفت و به 70.5 ریال رسید.

مهران شرایط را اینگونه توضیح میدهد: یکی از رؤسای بانکها سراسیمه به بانک مرکزی آمد و گفت دارد در بازار انقلاب میشود و ترس از عدم فروش ارز توسط بانک مرکزی، تقاضا را به صورت بیسابقهای بالا برده که به زودی به انفجار خواهد رسید، به همین دلیل در سیاست فروش ارز تجدیدنظر شد و بار دیگر نظام گذشته دو بازار ارز و یک نرخ دنبال شد. ولی هنوز این سؤال مطرح بود کدام نرخ؟

براساس نوشتهای حسنعلی مهران در آن زمان، (همانند چند سال پیش) سه دیدگاه متفاوت افزایش، ثبات و کاهش نرخ ارز وجود داشت.

نظام ارزی قبل از انقلاب تولید داخل را تضعیف کرد

محمد واعظ کارشناس ارزی درخصوص وضعیت ارز در دهه 50 به ما میگوید: عملا و به معنای واقعی در آن سالها نظام ارزی نظام نرخ ارز ثابت بوده است به طوری که در مقابل هر دلار آمریکا حدود 70 ریال مبادله انجام میشد.

وی افزود: طی دوران پیش از انقلاب با وجود اینکه متوسط نرخ تورم بیشتر از متوسط نرخ تورم در کشورهای اصلی طرف تجاری بود، اما نرخ ارز همچنان ثابت ماند و آن ثبات موجب تضعیف موقعیت رقابتی کالاهای صادراتی در بازارهای هدف خارجی و رواج واردات در ایران شد.

این کارشناس ارزی معتقد است: یکی از دلایل پا نگرفتن صادرات در آن دوران به طور تصنعی پایین نگه داشتن نرخ ارز بود. علت اصلی مولفهای که امکان اجرای این سیاست را فراهم میکرد، اتکای مقام ارزی به درآمدهای سرشار ناشی از فروش نفت خانم و امکان راحت دریافت وامهای خارجی بود.

دلایل شکست دولت پنجم و موفقیت دولت هشتم در یکسانسازی نرخ ارز

پس از انقلاب، درگیری کشور با مسائل سیاسی و جنگ موجب شد که زمینه تجدید نظر در نرخ ارز به وجود نیاید. تا اینکه در سال 71 دولت هاشمی رفسنجانی در قالب سیاستهای تعدیل اقتصادی، برای یکسانسازی نرخ ارز برنامهای را تدوین و اجرا کرد اما این برنامه به شکست انجامید.

محمد واعظ در این باره به ما میگوید: پس از پیروی انقلاب اسلامی ایران برای حدود 14 سال نظام ارزی عمدتا نظام نرخ ارز ثابت باقی ماند اما چون نه مثل قبل امکان کسب درآمدهای نفتی فراوان وجود داشت و نه امکان سهل دریافت وام از خارج، مقامات ارزی قادر به تامین ارز در نرخهای ثابت و پایین گذشته نبودند.

لذا در کنار نرخ ارز ثابت دولتی، چند نرخ دیگر تحت عنوان نرخ ارز بازار آزاد یا نرخ ارز ترجیحی به وجود آمد. به همین ترتیب مشکلات دیگری از قبیل رانتجویی از عوارض اجتنابناپذیر آن نظام جدید ارزی بود. آنچه در آن دوران باعث میشد نظام چند نرخی ارز تداوم یابد، بیشتر ملاحظات تولیدی بود.

وی توضیح میدهد: دولت با تکیه بر نرخ ارز ثابت امکان تامین نیازهای وارداتی را داشت اما مجموعهای از مسائل مانند ضعف بنیه صادرات، چانهزنی متراکم در بازار برای دستیابی به نرخ پایین باعث شد در سال 71 نظام نرخ ارز شناور اجرا شود.

اما با توجه به اینکه سیاستهای تکمیلی برای اجرای آن نظام اجرا نشد و مجددا از خرداد 1374 عملا نظام ارزی کشور یک نظام چند نرخی شد. به تدریج این نظام سعی در همگرا کردن نرخهای ارز کرد به طوری که از سال 1380 مجددا اقتصاد ایران شاهد نظام نرخ ارز واحد شد.

خیال خام ارز تک نرخی با اعلام نرخ بالا

سید علی معاون ارزی اسبق بانک مرکزی نیز در این باره میگوید: در سال 71 سیاست یکسانسازی نرخ ارز اجرا شد. در آن سال بانک مرکزی نرخ رسمی ارز را 145 تومان که نرخ جدید و بالایی محسوب میشد، تعیین کرد اما به دلایل مختلفی نرخ بازار افزایش یافت.

وی ادامه داد: مسئولان وقت فکر میکردند با اعلام نرخ جدید 145 میتوان یکسانسازی را انجام داد اما موفق نبود و در مدت دو سه سال 300 تومان شد و در سال 74 و 75 ارز واریزنامه به وجود آمد.

بازپرداخت بدهیهای ارزی کشور پیشبینی نشده بود

مسئولان وقت پیشبینی سررسید بدهیها را نمیکردند زیرا با پایان جنگ واردات زیادی بصورت نقد و نسیه انجام شده بود در حالی که در سال 70 و 71 بخش زیادی از این بدهیها باید بازپرداخت میشد و همین الزام، منابع بانک مرکزی را کاهش داد. از طرف دیگر پیمانسپاری ارزی برقرار بود و همه صادرکنندگان باید ارز حاصل از صادرات را باید به بانک مرکزی میفروختند.

در واقع بانک مرکزی فشارهای بدهی را محاسبه نکرده بود. پرداخت ارز خدماتی هم محدود بود در حالی که در زمان اجرای برنامه یکسانسازی نرخ ارز باید امکان پوشش همه تقاضاها در نرخی واحد وجود داشته باشد.

هجوم متقاضیان به سمت بانک مرکزی

در چنین وضعیتی بود که متقاضیان ارز به سمت بانک مرکزی حملهور شدند و صفهای طولانی برای دریافت ارز شکل گرفت. در همین شرایط بانک مرکزی نرخ رسمی ارز را به 175 تومان و بعد 300 تومان افزایش داد. البته نرخ دلار در بازار به 450 تومان افزایش یافت و چیزی شبیه به 3 سال پیش به وجود آمد.

بنابراین با توجه به بدهیهای زیاد، پیمان سپاری ارزی و نبود ابزارهای دیگر مانند بازارهای فرعی و مناطق آزاد، یکسانسازی نرخ ارز در آن دوره به شکست انجامید.

بعد از آن بود که ارز واریزنامهای به کار گرفته شد. به این شکل که صادرکننده ارز حاصل از صادرات را به نرخ رسمی به سیستم بانکی میفروختند و علاوه بر دریافت معادل ریالی ارز به نرخ 3000 ریال یک واریزنامه هم دریافت میکردند که امکان خرید و فروش آن وجود داشت.

گامهای تدریجی و آرام برای ارز تک نرخی از اواخر دهه 70

بانک مرکزی از اواخر دهه 70 بانک مرکزی قیمت واریزنامه را طوری طراحی کرد که ارز در نهایت برای صادرکننده 800 تومان تمام شود که تقریبا نزدیک به نرخ بازار بود.(امتیاز واریز نامه تا نزدیک به پانصد تومان و نرخ فروش هم 300 تومان بود.)

تشکیل سه کمیته برای یکسانسازی نرخ ارز

از ابتدای سال 80 یک سال قبل از اعلام ارز تک نرخی، کمیته آموزش، کمیته حسابداری و کمیته هماهنگی مناطق آزاد توسط بانک مرکزی تشکیل و ترتیبات لازم برای تک نرخی کردن ارز فراهم شد.

به همین دلیل روز اعلام ارز تک نرخی نرخ بازار حدود 800 تومان بود و بانک مرکزی یک تومان بالاتر از نرخ روز بازار ارز یعنی 798 تومان نرخ شناور را تعیین و اعلام کرد. به همین دلیل فشاری بر بازار ارز و واردکنندگان وارد نشد.

ارز بدون شوک به بازار تک نرخی شد

اکثر اقلام وارداتی از قبیل لاستیک، برنج، شکر و بسیاری از کالاهای مصرفی وارداتی که تا قبل از یکسان سازی به نرخ آزاد وارد می شد، بنابراین مردم به نرخ ها عادت کرده بودند و با اعلام یکسان سازی شوک به بازار وارد نشد.

ورودی ارز مناسب و بورس اوراق بهادار فعال بود و ما ورودی ارز داشتیم، ارز را به ریال تبدیل و ریال آن را در بانکهای کشور سپردهگذاری میکردند. منابع ارزی دولت از محل فروش نفت در سال 80 بالغ بر 22 میلیارد دلار بود.

واردات نسیه جذب فاینانس بین المللی و بیع متقابل افزایش یافت، پیمانسپاری ارزی هم برداشته شد و فشاری هم به منابع بانک مرکزی نیامد. بنابراین تمهیدات لازم از قبل اندیشیده شده بود.

حال چه باید کرد؟

بعد از افزایش دامنه تحریمها در سال 90 و محدودیت نقل و انتقال ارز و فروش نفت، اقتصاد ایران دوباره با محدودیت در منابع ارزی مواجه شد.

گستره این محدودیت به حدی بود که نرخها در بازار ارز روزانه در نوسان بود و در مقاطعی به 3700 تومان هم رسید. هماکنون دلار در بازار آزاد در ارقام 3300 تا 3350 تومان معامله میشود.

از سال 81 تا 85 نرخ دلار سالانه 7 درصد تعدیل شد

سید علی با درباره علل اقتصادی افزایش نرخ ارز در سال 90 به ما میگوید: از سال 81 تا 85 که بنده دبیر کمیسیون مدیریت بازار ارز در بانک مرکزی بودم، نرخ ارز سالی 7 درصد نسبت به سبد ارزها تعدیل شد. یورو از 600 تومان به 1400 تومان رسید و دلاری که از حداقل 30 درصد در برابر یورو تضعیف شده بود را در طی 5 سال 100 تومان افزایش دادیم. نرخ رسمی پوند و ین را هم به همین نسبت افزایش قیمت داشت.

جهش ارز به علت ثابت ماندن نرخها در طی 5 سال بود

ولی از سال 85 تا 90 نرخ ارز نسبت به سبد ارزها تغییری نداشت و ثابت مانده بود به همین دلیل بعد از بحران و تشدید تحریمها فنر نرخ ارز که بیش از حد تثبیت شده بود جهش کرد.

نرخ ارز تا یک دهه بعد از یکسانسازی، ثابت ماند

این نظام برای حدود 10 سال در اقتصاد ایران حاکم بود. اگرچه این نظام اسما نرخ ارز شناور مدیریت شده بود اما ماهیت آن عمدتا یک نظام ثابت بود زیرا نرخ ارز عکسالعمل چندانی نسبت به تفاوت رفتار متغیرهای کلان اقتصاد بین داخل و خارج نشان نمیداد.

مثلا در حالی که طی دوره 10 ساله متوسط تورم حداقل دو برابر متوسط نرخ تورم در کشورهای اصلی طرف تجاری بود، اما نرخ ارز افزایشی در حدود 15 درصد و برای میانگین موزون ارزها 25 درصد بود که این صادرات ما را تحت فشار و واردات را تشویق میکرد.

تحولات ساختاری و سیاستهای تکمیلی پشتوانه نرخ ارز واحد باشد

محمد واعظ با بیان اینکه با تشدید تحریمها و کم شدن منابع ارزی قابل استفاده دولت، مجددا شرایطی شبیه سال 74 تکرار شد، اینگونه تحلیل میکند: اینکه صحبت از یک نرخی شدن ارز پس از توافق هستهای و بر مبنای تجارت تاریخی میشود، چنانچه سیاستهای تکمیلی و تحولات ساختاری پشتوانه نظام تک نرخی ارز نباشد، این نظام تا وقتی قادر به حیات است که منابع ارزی در اختیار دولت فراوان باشد و با هر محدودیت، مجددا نظام چند نرخی ارز پدید خواهد آمد.

اعمال سیاستهای تکمیلی در سه حوزه توزیعی، تخصیصی و تثبیتی

واعظ درخصوص پیشزمینههای تک نرخی کردن ارز اظهار میدارد: سیاستهای تکمیلی در سه حوزه توزیعی، تخصیصی و تثبیتی قابل طرح است که توضیح هر کدام در جای خود باید صورت گیرد.

محدود کردن خلق پول نظام بانکی پیشنیاز یکسانسازی نرخ ارز

تحولات ساختاری و از جمله محدود کردن خلق پول نظام بانکی از پیش نیازهای یکسانسازی نرخ ارز است زیرا در وقتی این کار انجام نشود افزایش مستمر پول و نقدینگی یک فشار تورمی مزمن به اقتصاد وارد میکند که موجب بیشتر شدن تورم در کشور ما در برابر کشورهای طرف تجاری میشود و این پدیده زمینه به وجود آمدن نرخهای دیگر در بازار ارز را فراهم میآورد.

منظور از سیاستهای توزیعی سیاستهایی است که به بهبود توزیع درآمد در سطح کشور میانجامد. اما سید علی برنامهریزی برای یکسانسازی تدریجی نرخ ارز، رفع تحریمها و ایجاد ارتباطات کارگزاری بینبانکی را مورد توجه میداند و به ما میگوید: در حال حاضر هم بانک مرکزی برای اجرای سیاست یکسانسازی نرخ ارز میتواند نرخ ارز را به تدریج به نرخ بازار نزدیک کند.

وی معتقد است: با توجه به اینکه در چند سال اخیر نظام ارز تک نرخی از بین رفته است، باید همان سه کمیته آموزش، حسابداری و هماهنگی مناطق آزاد تشکیل شود و گامهای تدریجی و آرام در جهت نزدیک کردن ارز رسمی به نرخ بازار برداشته شود.

با توجه به برنامه بانک مرکزی برای یکسانسازی نرخ ارز، استفاده از تجربیات 4 دهه گذشته میتواند تبعات منفی و شوکهای احتمالی این سیاست را به حداقل برساند.