الگوی پاریسی برای اداره تهران

نحوه اداره پایتخت فرانسه به عنوان کشوری که قوانین شهرسازی و معماری آن، ریشه ضوابط مشابه در ایران را تشکیل میدهد، یک تفاوت اساسی با تهران دارد که همین عدم تطابق مدیریت بین دو کلانشهر سبب شده انواع ساختوسازها در یکی، کاملا با رضایت جمعی شهروندان انجام شود اما در دیگری اسباب مزاحمت و سلب آسایش ساکنان شهر را فراهم کند!

نتایج یک تحقیق دانشگاهی درباره سهم و جایگاه «حقوق شهروندی» در تعریف پروژههای عمرانی- شهری دو کلانشهر تهران و پاریس، نشان میدهد: در پایتخت فرانسه از سال 2001 تاکنون، به دستور شهردار وقت (برتراند دلانو)، همه ساختوسازهای بزرگ مقیاس و غالب طرحهای عمرانی، پیش از تصویب نهایی، به شور عمومی و نظرخواهی مستقیم شهروندان مناطق مختلف پاریس گذاشته میشود؛ به طوری که شرط هر نوع سرمایهگذاری در شهر از طرف شهرداری پاریس، «اخذ رضایت و مجوز اکثریت شهروندان» است. اما در «تهران»، شهروندان تا پیش از شروع به کار پروژهها، اطلاعی از تصمیمات شهرداری ندارند و بنابراین امکان هیچ نوع اعتراض و مخالفت عمومی با اجرای یک طرح در تهران - مخصوصا ساختمانسازیهایی که نوع خاص آنها همچون گودبرداریهای عمیق، بعضا آسیبهای غیرقابل جبران به ساکنان محل تحمیل میکند- را ندارند و پروسه پیگیری حقوق شهروندی نسبت به پروژههای مزاحم، عملا به بعد از سرمایهگذاری و اجرای آنها موکول میشود.

در پاریس یک سازمان محلی با نام «کمیسیون ملی مناظره عمومی» وجود دارد که در آن، پروژههای پیشنهادی شهرداری توسط مردم شهر رایگیری میشود و توسط همین کمیسیون، اعمال آرای برتر از سوی مدیران شهری، «تضمین» میشود.

اما مطابق نتایج تحقیق صورت گرفته توسط دکتر هادی وحید – دکترای حقوق خصوصی و عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی- و دکتر امید عبداللهیان، در تهران پروژههای بزرگ شهری عمدتا توسط نهادهای بالادست شهرداری همچون کمیسیون ماده 5 که اعضای آنها انتصابی هستند و شورای شهر که به شکل غیرمستقیم، از جانب شهروندان، حق رای دارند، به تصویب میرسند و بعضا نیز مدیریت شهری تهران مستقل از این دو نهاد، اجرای طرحها را کلید میزند.

در جمعبندی این تحقیق که جزئیات کامل آن در اختیار «دنیای اقتصاد» قرار گرفته، به شهرداری تهران توصیه شده است برای روانسازی سرمایهگذاری در پایتخت و رفع تضاد منافع گروههای اجتماعی مرتبط به پروژهها، از الگوی مدیریت شهری پاریس که روال را بر «شهرداری مشارکتی» قرار داده، بهره بگیرد و شهروندان را در تصمیمات شهر، به شکل مستقیم، فعال و موثر سهیم سازد. 

فرصتسازی شهروندی

دو صاحب نظر دانشگاهی عوامل کاهش «اثرگذاری» و «به نتیجه نرسیدن اهداف در اجرای طرحهای عمرانی» در پایتخت را تشریح کردند. در بررسی تطبیقی وضعیت اجرای پروژههای شهری در تهران و پاریس مشخص شد دو عامل مهم در انحراف پروژههای شهری پایتخت ایران، «مشارکت حداقلی شهروندان و تضاد منافع پروژهها با منافع عمومی شهروندان» اثربخشی پروژههای عمرانی را با اشکال مواجه میکند.

این در حالی است که در سایر کلانشهرهای توسعهیافته دنیا از طریق تشکیل «کمیسیون ملی مناظره عمومی» پیش از آغاز پروژههای عمرانی شهر، از یکسو به شهروندان اطلاعرسانی دقیق در خصوص ابعاد پروژه، میزان و نحوه تامین مالی منابع مورد نیاز و زمانبندی پروژه صورت میگیرد و از سوی دیگر به شهروندان تضمین داده میشود که نظرات آنها در تصمیمگیری لحاظ خواهد شد.

در مقابل، در کلانشهری همچون تهران شهروندان بهصورت «حداقلی» و «غیرمستقیم» از طریق شورای شهر در جریان اجرای طرحهای عمرانی آن هم بعد از مرحله تصمیمگیری و تصویب طرحها قرار میگیرند و شهروندان در صورتی که به نحوه اجرا اعتراضاتی داشته باشند فقط میتوانند اعتراض خود را از طریق دیوان عدالت اداری پیگیری کنند بدون آنکه حق اعتراض مستقیم به مجموعه مدیریت شهری را داشته باشند.

این دو چهره شاخص دانشگاهی در زمینه حقوق شهروندی و شهرسازی، سه راهبرد اصلی در راستای افزایش مشارکت شهروندان را به منظور افزایش بهرهوری طرحهای عمرانی شهر پیشنهاد میدهند. به گفته آنها برگزاری مناظره عمومی، ارائه فرصت کافی برای ابراز مخالفت و توجیه شهروندان و رای گیری پس از اطلاعرسانی درخصوص یک پروژه، سه مسیری است که مدیریت شهری تهران میتواند پیش از تصمیمگیری درمورد اجرای یک پروژه برای جلوگیری از انحرافات اجرایی و کاهش تضاد منافع شهر با منافع عمومی ساکنان یک محله پیش ببرد.

براساس گزارش کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران در حال حاضر 1530 پروژه عمرانی-سرمایهگذاری در بخشهای مختلف شهری همچون حملونقل و ترافیک، ایجاد معابر، خدمات شهری، مراکز انتفاعی و... با دستور شهرداری و برای رفع نیازهای شهری پایتخت در حال اجرا هستند. شهرداری تهران از بودجه 17 هزار و 219 میلیارد تومانی سال جاری، 9 هزار میلیارد تومان معادل 52 درصد منابع مالی امسال شهری را برای تکمیل این پروژهها اختصاص داده است.

این در حالی است که طبق بررسیهای شورای شهر تهران نیمی از پروژههای در حال اجرا (1300 پروژه) در تامین منابع مالی و خلأ برنامه زمانبندی مناسب برای اجرا با مشکل مواجه هستند، اما در کشور فرانسه بهعنوان نمونه مورد بررسی، مدیریت شهری در کلانشهرهای بزرگ این کشور همچون پاریس، ماهها قبل از تصمیمگیری برای اجرا کردن یا نکردن یک پروژه عمرانی شهری همچون احداث یک بزرگراه اطلاعرسانی عمومی کرده و در صورت موافقت عمومی شهروندان، پروژه اجرایی خواهد شد.

دو مسیر حمایت از حقوق شهروندی

هادی وحید عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی در نشست تخصصی کنفرانس برنامهریزی و توسعه شهری با اشاره به تجربه کشور فرانسه در حداکثر کردن بهرهوری پروژههای شهری عنوان کرد: دو مسیر برای حمایت از حقوق شهروندان در مقابل طرحهای عمرانی یک کلانشهر وجود دارد.

مسیر نخست به قبل از اجرای طرحهای عمرانی اختصاص دارد که در بسیاری از شهرهای توسعه یافته دنیا به صورت مشارکت مستقیم شهروندان تحقق پیدا میکند و در سایرکشورها همچون ایران به صورت غیرمستقیم و حداقلی انجام میگیرد. مسیر دوم نیز به مرحله بعد از تصویب طرحهای عمرانی مربوط میشود که از طریق دعاوی رایج برای تامین حقوق شهروندان پیش خواهد رفت. این مسیر در ایران از طریق مراجعه شهروندان به دیوان عدالت اداری امکانپذیر است.

او در خصوص نحوه مشارکت شهروندان در کشورهای توسعهیافته در اجرای پروژههای عمرانی اظهار کرد: این نحوه مشارکت در شهری مثل پاریس در سال 2001 شکل گرفت. به این صورت که مدیریت شهری در این سال تصمیم گرفت برای حرکت به سمت شهری مبتنی بر همکاری بیشتر شهروندان، یک کمیسیون به نام «کمیسیون ملی مناظره عمومی» تشکیل دهد. این کمیسیون از یکسو وظیفه اطلاعرسانی به شهروندان را در این حوزه بر عهده دارد و از سوی دیگر «تضمین» میکند که نظرات شهروندان در تصمیمگیری مدیریت شهری لحاظ خواهد شد.

صاحب نظر حقوق خصوصی ادامه داد: نهایتا در مرحله نخست مدیریت شهری پاریس برای اجرای ایده مشارکت مستقیم شهروندان در تصمیمگیری، در سال 2014، شهرداری 15 پروژه شهری را با حداقل بودجه موردنیاز برای اجرای آنها به شهروندان اطلاعرسانی کرد. پس از ماهها بحث و بررسی نهایتا مشخص شد شهروندان پاریس فقط با اجرای 9 پروژه از 15 پروژه پیشنهادی موافق هستند و شهرداری نیز تصمیم گرفت فقط پروژههای مورد نظر شهروندان را اجرایی کند. وحید تصریح کرد: در حالی شهر پاریس از سال 2002 مشارکت شهروندان در مرحله تصویب طرحهای عمرانی را افزایش داده و به مرحله مشارکت مستقیم شهروندان در تصویب این طرحها رسیده است که در کشور ایران مشارکت شهروندان در تصویب طرحهای عمرانی «حداقلی» بوده و به نظر میرسد که اطلاعرسانی به شهروندان در خصوص این طرحها نیز قابل مقایسه با تجربه پاریس نیست. او به نحوه مشارکت شهروندان تهرانی در طرحهای شهری اشاره کرد و افزود: در تهران و سایر شهرهای ایران، شهروندان مشارکت حداقلی و غیرمستقیم در تصویب و اجرای طرحهای بزرگ شهری همچون طرح جامع و تفصیلی دارند. به این صورت که براساس قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، کمیسیون ماده پنج وظیفه بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری را بر عهده دارند. همچنین بررسی طرحهایهادی و جامع شهرسازی پس از اراده شهرداری، بر عهده شورای شهر است که نشان میدهد شهروندان به صورت غیرمستقیم و از طریق انتخاب نمایندگان در شورای شهر مشارکت دارند.

او در پاسخ به اینکه آیا برای افزایش مشارکت فعال شهروندان از طریق اطلاعرسانی و اظهار نظر در تصویب طرحهای عمرانی باید دست به تصویب و اصلاح قوانین زد؟ گفت: به نظر میرسد نیازی به تصویب قانون نیست.

بهخصوص اینکه بند 5 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، یکی از وظایف شهرداری را اینگونه بیان میکند که «برنامهریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی با موافقت دستگاههای ذیربط انجام میپذیرد» اما با این وجود اجرای این طرح ممکن است با چالشهایی ازجمله شائبه کاهش حدود و اختیارات شورای شهر روبهرو شود. 

پروژههای فاقد مشروعیت اجتماعی

به گفته عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی هر چند پیش از تصویب طرحهای عمرانی شهروندان مشارکت چندانی ندارند اما پس از تصویب در صورت نقض حقوق شهروندان امکان طرح دعوی در دیوان عدالت اداری وجود دارد. به عنوان مثال شهروندانی که با قطع درختان و تبدیل باغها مخالفند میتوانند در دیوان عدالت اداری اعتراض کنند.

به این صورت که اگر در نتیجه اجرای طرحهای عمرانی از سوی شهرداریها به شهروندان خسارتی وارد شود، آنها برای اثبات وقوع تخلف باید در دیوان عدالت اداری اقامه دعوای کنند، اما پس از صدور حکم دیوان به نفع شاکی، وی برای تعیین میزان خسارت باید به دادگاههای عمومی دادگستری مراجعه کند.

بنابراین مهمترین راه پیش پای شهروندان برای احقاق حقوق خود در فرآیند تصویب و اجرای طرحهای عمرانی آن است که پس از تصویب طرح یا در مرحله اجرا در صورتی که حقوق آنها پایمال شده باشد از طریق دیوان عدالت اداری احقاق حق کنند.

او تاکید کرد: با بررسی قوانین موجود مشخص میشود پیش از تصویب طرحهای عمرانی سازوکار مهمی برای مشارکت شهروندان در تصویب طرحهای عمرانی وجود ندارد.

مجتبی رفیعیان دارای دکترای تخصصی در برنامهریزی علوم شهری نیز با بیان اینکه در بررسیهای به عمل آمده از طرحهای عمرانی در حال اجرا در شهر تهران مشخص شده است عمده پروژه، با ضریب عملیاتی فوقالعاده پایین (زیر 50 درصد) پیش میرود، عنوان کرد: این پروژهها اگرچه در مرحله تامین منابع مالی مشکل ندارند، اما به دلایل دیگری در مرحله اجرا با مشکل مواجه میشوند به طوری که ممکن است اجرای آنها سالهای متمادی طول بکشد.

پروژههای اتوبان امام علی و چمران از جمله این پروژهها هستند.

او ادامه داد: در بررسی عوامل تاثیرگذار در انحراف اجرای پروژههای عمرانی شهر مشخص شد تعارض منافع مهم ترین دلیل تاخیر آنها است. به این معنی که ضعف اجرای طرحهای عمرانی فقط در ضعف تکنیک و منابع مالی نیست، بلکه ضعف در جایی است که فرآیند تهیه و توسعه طرحهای عمرانی فاقد مشروعیت اجتماعی است.

او اضافه کرد: به دلیل نبود اطلاع رسانی درست به شهروندان و هم راستا نبودن منافع شهری با پروژههای شهروندان در حین اجرا، پروژهها برای مدتی متوقف میشوند و تضاد منافع منشا تقابل گروههای اجتماعی میشود.به گفته رفیعیان در بسیاری از مواقع سهیم کردن شهروندان در منافع پروژهها تعارض را حل میکند.

او تاکید کرد: برای نزدیک کردن منافع عمومی شهروندان و میزان تحققپذیری پروژههای توسعه شهری باید از یکسو تعارض میان گروهها و بخشهای مختلف را شناسایی و مدیریت کرد و از سوی دیگر گروههای ذینفوذ و ذینفع در شهر را شناسایی کرد تا از این طریق منافع دو گروه به یکدیگر نزدیک شود. ضمن آنکه به نظر میرسد در نظر گرفتن ملاحظات زیستمحیطی در روند اجرای پروژههای شهری مهم است؛ چراکه بهعنوان مثال ضوابط قانونی خاصی از طریق تصویب در کمیسیون ماده پنج برای تغییر کاربری در شهر تهران وجود دارد اما تمایل مردم به نابودی محیط زیست در حال کاهش است.