تحریم‌های اولیه تبصره می‌خورد؟

همواره یکی از انتقادات به روند اجرای برجام این بوده است که هنوز بسیاری از معاملات بینالمللی ایران بهدلیل دسترسی نداشتن به مبادلات دلاری، با مانع روبهرو است و نقلوانتقالات پولی ایران بهطور روان انجام نمیشود. حالا اما مقامات آمریکایی از احتمال تصویب قریبالوقوع قانونی خبر دادهاند که بر اساس آن دولتها و بانکهای سایر کشورها مجاز به استفاده از دلار در برخی معاملات خود با ایران خواهند بود.

در شرایطی که چند ماه از توافق هسته ای ایران با گروه 1+5 میگذرد، هنوز بسیاری از معاملات بینالمللی و منطقهای ایران به دلیل قانونی موسوم به تحریم U-Turn دلار آمریکا، با مانع روبهرو بوده است. این قانون که خارج از تحریمهای مرتبط با موضوع هستهای ایران وضع شده است در عمل مانعی است بر سر مبادلات ارزی و بانکی ایران با سایر کشورها. براساس این قانون آمریکایی، بانکها و کشورها از مبادلات دلاری با ایران منع شدهاند. این تحریم در سال 2008 و قبل از آنکه آمریکا به وضع تحریمهای جدی هستهای علیه ایران اقدام کند تصویب شده بود و به همین دلیل در ضمیمه دوم برجام جزو تحریمهایی که برداشته میشوند، نبود.

حالا در پی اعتراضات ایران نسبت به این تحریم که موجب ایجاد مانع بر روند نتایج توافق هستهای میشود، خبرهای تازه حکایت از آن دارند که دولت اوباما قانون جدیدی را برای بیاثر کردن آن تحریم در دست بررسی دارد؛ اقدامی که میتواند مزایای متعددی برای ایران و خصوصا بانکهای ایرانی در پی داشته باشد و از سوی دیگر هشیاری و دقت بیشتری را نیز میطلبد. سایت خبری سیانبیسی در گزارشی که منتشر کرد، از تصمیمات جدید دولت اوباما در این باره خبر داده است. در این گزارش آمده است که به احتمال زیاد دولت اوباما بهزودی به دولتها و بانکهای سایر کشورها اعلام خواهد کرد مجازند استفاده از دلار در برخی از معاملات خود با ایران را آغاز کنند. مقامات آمریکایی که این خبر را به آسوشیتدپرس دادهاند، به این نکته اشاره کردهاند که این تصمیم یک گریز پنهانی از قوانین مالی موجود در آمریکا محسوب میشود و گامی مهم به نفع اقتصاد ایران خواهد بود.

تاریخچه تحریم U-Turn

پس از تسخیر لانه جاسوسی آمریکا در ایران در سال 1979، رئیسجمهوری وقت آمریکا، جیمی کارتر، براساس دستوری که به استناد قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بینالمللی وضع کرد، دستور توقیف کلیه داراییهای متعلق به دولت ایران نزد اشخاص آمریکایی در داخل و خارج آمریکا را صادر کرد. با صدور این دستور، عملا آن دسته از وجوه متعلق به دولت ایران که برای تسویه در قلمرو آمریکا بودند نیز توقیف شدند. با صدور بیانیههای الجزایر و آزادسازی کارکنان سفارت آمریکا، عملا داراییهای ایران نیز آزاد شدند و دستور اجرایی مزبور نیز متوقف شد اما این پایان ماجرا نبود. ایالاتمتحده آمریکا در سالهای بعد با مقررات متعددی که صادر کرد، عملا کلیه اشخاص آمریکایی را از انجام هرگونه معامله و تجارت با اشخاص ایرانی منع کرد. این امر شامل بانکهای آمریکایی نیز میشد و بانکهای آمریکایی هیچگونه خدمت مالی به اشخاص و نهادهای ایرانی ارائه نمیکردند. دولت ایران نیز که از این محدودیتها آگاه بود، از خدمات بانکهای غیرآمریکایی استفاده میکرد و در عمل، هیچ رابطه مستقیم بانکی میان ایران و آمریکا وجود نداشت.

این وضعیت تاکنون به قوت خود باقی است و با توجه به اینکه تحریمهای اولیه آمریکا حتی براساس برجام نیز لغو نمیشوند، در آینده نزدیک نیز روابط مستقیم بانکی بین دو کشور برقرار نخواهد شد. با این حال، در مقررات تراکنشهای ایران که یکی از مقررات اصلی راجع به تحریمهای ایران است، یک استثنای مهم وجود داشت که با نام استثنای U-Turn شناخته میشود. این استثنا عبارت بود از اینکه اگر بانکهای غیرآمریکایی، حسابهایی نزد بانکهای آمریکایی داشته باشند و از این حسابها برای تسویه یا نقلوانتقال وجوهی استفاده شود که ذینفع نهایی آنها ایران است، چنین تسویه یا نقلوانتقالی ممنوع نیست البته مشروط به اینکه آغاز و پایان این تسویه، هر دو در خارج از سرزمین ایالاتمتحده آمریکا باشد. این استثنا تا سال 2008 باقی بود و در آن سال، دولت ایالاتمتحده استثنای مزبور را حذف کرد و از آن تاریخ به بعد امکان استفاده از این روش برای تسویههای دلاری در داخل آمریکا از ایران گرفته شد. بنابراین ایالاتمتحده آمریکا هیچگاه تحریمی را بهعنوان تحریم U-Turn علیه ایران وضع نکرد، بلکه استثنای U-Turn را در سال 2008 حذف کرد و لذا معاملات نیز مشمول قاعده عمومی تحریمهای اولیه آمریکا قرار گرفت.

رخنه در تحریم

گرچه در گزارشهای جدید آمده است که هنوز هیچ تصمیمی به مرحله نهایی نرسیده است، اما مقامات آمریکایی نزدیک به بحثهای داخلی دولت در این رابطه میگویند وزارت خزانهداری آمریکا صدور یک مجوز کلی را در دست بررسی دارد که براساس آن موسسات و نهادهای خارجی در مبادلات ارزهای خارجی خود با ایران امکان استفاده از دلار را خواهند داشت تا از تجارت مشروع با ایران حمایت شود، اقدامی که در حال حاضر غیرقانونی محسوب میشود. چنین مجوزی تحریم چند ساله مبادلات دلاری با ایران را بیاثر خواهد کرد، گامی مهم که دولت آمریکا در برابر مخالفان کنگره برای دفاع از توافق هستهای سال گذشته با ایران بر خواهد داشت. در پی توافق هستهای ایران با قدرتهای جهان بود که آمریکا موظف شد پولهای بلوکه شده ایران را آزاد کند و با رفع تحریمها امکان دسترسی ایران به میلیاردها دلار فراهم آید. حالا در فاز بعدی تسهیل مبادلات تجاری ایران با کشورهای جهان باید عملی شود. دلار به دلیل جایگاهی که در معاملات بینالمللی دارد، معمولا در مبادلات پولی مورد استفاده قرار میگیرد.

بهعنوان مثال اگر ایرانیها بخواهند به هندوستان نفت بفروشند، در صورتی که به جای روپیه، یورو دریافت کنند، راحتتر قادر خواهند بود کالاهای اروپایی را خریداری کنند، این فرآیند معمولا با تبدیل روپیه به دلار آغاز و پس از آن دلار به یورو تبدیل میشود. تحریم U-Turn ایران را از مبادلات پولی باز میدارد و بانکهای آسیایی و اروپایی از انجام این مبادلات خودداری میکنند چون قانونگذاران آمریکا طی سالهای اخیر میلیاردها دلار جریمه تعیین و تهدید کردند که کشورها و بانکهایی که از این تحریم تخطی کنند را از بازار جذاب آمریکا محروم خواهند کرد. در مثال فوق تبدیل حتی یک روپیه به یورو مستلزم آن خواهد بود که آن پول به نظام مالی آمریکا وارد شود، هر چند این ورود، لحظهای باشد.

منافع و خطرات

پرسشی که شاید اکنون ذهن بسیاری را به خود مشغول کند این است که منافع و هزینههای رفع تحریم U-Turn برای ایران چیست؟ بهطور خلاصه، منفعتی که رفع تحریم U-Turn میتواند برای ایران داشته باشد این است که ایران میتواند بخش قابلتوجهی از ذخایر خود را به دلار آمریکا نگهداری کند و علاوه بر آن، نقلوانتقال و جابهجایی دلار آمریکا برای ایران با سهولت بیشتری انجام شود. در حال حاضر، سهم دلار آمریکا در سبد ذخایر ارزی ایران کاهش خواهد یافت و نقلوانتقال دلاری نیز با سرعت و سهولت کمتری از طریق تسویههای خارج از آمریکا انجام خواهد شد. اما مخاطرهای که رفع تحریم U-Turn میتواند به همراه داشته باشد بسیار جدی و گسترده است. برای توضیح این مخاطره لازم است به مقررات راجعبه توقیف داراییهای ایران در آمریکا اشاره شود. اگرچه برداشته شدن تحریم U-Turn دلار آمریکا مزایای متعددی برای ایران و خصوصا بانکهای ایرانی دارد اما با وجود دستور اجرایی 13599 آمریکا مبنی بر توقیف داراییهای دولت ایران در داخل آمریکا و یا نزد اشخاص آمریکایی، ممکن است مخاطراتی نیز برای داراییهای ایران ایجاد شود و از اینرو، در صورتی که چنین امری تحقق یابد، لازم است بانکها و موسسات مالی ایرانی، با دقت کامل عملیات ارزی خود را انجام دهند تا داراییهای دولتی ایران در قلمرو آمریکا منتقل و تسویه نشوند.

انتقادات علیه تصمیم اوباما

گرچه تصویب قانون جدید برای رفع تحریم مبادلات دلاری ایران هنوز راه زیادی در پیش دارد تا با خواستههای کامل ایران تطابق یابد، اما در داخل آمریکا نیز از سوی منتقدان توافق هستهای با مخالفتهای بسیار مواجه خواهد شد. نشریه نیویورکپست نوشت: سیاست اوباما در قبال ایران را در تنها چند کلمه میتوان خلاصه کرد: همهاش هویج، بدون حتی یک چماق. هویجهایی که تمامی هم ندارد – حتی آنهایی که به کنگره قول داده بود ایران هیچگاه دریافت نخواهد کرد. این نشریه افزوده است: زمانی که سنا مشغول بررسی و تایید توافق هستهای اوباما با ایران بود، دولت آمریکا بارها اعلام کرد به ایران اجازه دسترسی به سیستم مالی آمریکا را نمیدهد اما حالا گویا آن را به دست آورده است. این اقدام نهتنها منابعی بیش از 150 میلیارد دلار را در نتیجه توافق هستهای به ایران منتقل خواهد کرد، بلکه سایر تحریمهای اقتصادی علیه ایران را نیز بیاثر میکند. آسوشیتدپرس میگوید شاید ایران هنوز از دسترسی مستقیم منع بوده باشد؛ آنها مجبورند از اتاق تهاتر هنگکنگ برای نقلوانتقالات دلاری خود استفاده کنند اما تاثیر آن یکسان است.

اوباما در آغاز قول داد تنها تحریمهای مربوط به هستهای را بردارد اما دادن دسترسی به بازار مالی آمریکا به تهران تمام تحریمهای اقتصادی را فینفسه بیفایده میکند. براساس اعلام مقامات نزدیک به این مباحثات که مجاز به فاش کردن جزئیات بررسیها نیستند و خواستهاند نامشان فاش نشود، با تصویب این قانون جدید، دستورالعمل جدید اجازه خواهد داد در صورتی که هیچ بانک ایرانی در مبادلات دخیل نباشد، از دلار در مبادلات ارزی استفاده شود. بر این اساس، نباید هیچ ریال ایرانی به مبادلات وارد شود و آغاز و پایان پرداختها نباید به دلار باشد. علاوه بر این، در صورتی که پرداخت نهایی در وجه یک فرد یا موسسه ایرانی که نامش در لیست سیاه آمریکا است باشد، ممنوعیت مبادله به قوت خود باقی خواهد ماند. جک لو، وزیر خزانهداری آمریکا در سخنرانی روز چهارشنبه خود در موسسه صلح بینالملل بنیاد کارنگی، پذیرش توافق هستهای توسط ایران و پایان یافتن تحریمها را ستود و گفت: «از آنجا که ایران بر توافق خود پایبند است، وظیفه ماست که تعهد خود را هم در حرف و هم در عمل به اجرا درآوریم.»

لو هشدار داد که «گسترش بیش از حد تحریمها» این خطر را ایجاد میکند که کسب و کارها از آمریکا فاصله گیرند و این به اقتصاد آمریکا و اقتصاد جهان آسیب خواهد زد و به رقبای اقتصادی آمریکا قدرت خواهد بخشید. وی گفت: «نقش محوری ما نباید فراموش شود. اگر محافل قضایی و شرکتهای جهان احساس کنند که ما تحریمها را بدون توجیه یا به دلایل غیرمنطقی اعمال میکنیم، بهویژه تحریمهای ثانویه را، نباید شگفتزده شویم که ببینیم آنها به دنبال راههای اجتناب از فعالیت اقتصادی در آمریکا یا با دلار آمریکا باشند.»