ویروس تعلیق در پروژه‌های پایتخت

نتیجه کلی که این کمیسیون در چکاپ اولیه از وضعیت پیشرفت فیزیکی پروژههای عمرانی شهر انجام داده است، نشان میدهد: هماکنون میزان پیشرفت فیزیکی کلی پروژهها شامل پروژههای مستمر و غیرمستمر 56 درصد است که نشاندهنده وضعیت اورژانسی پروژههای عمرانی پایتخت است.

این در حالی است که طبق جدول زمانبندی کلی شهرداری تهران این پروژهها هماکنون باید در مرحله پیشرفت فیزیکی 73 درصدی باشد. به عبارت دیگر این پروژهها 16/7 درصد با عقبماندگی در اجرا مواجه هستند. این عقب ماندگی در پیش روی پروژههای عمرانی شهر تهران از این بابت برای اقتصاد شهر نگران کننده است که بهدلیل تورم هزینههای عمرانی در طول زمان، تداوم این وضعیت میتواند هزینه سربار به بودجه پایتخت برای تکمیل پروژههای ناتمام تحمیل کند. ارزش 7 هزار میلیارد تومانی پروژههای عمرانی معادل 41 درصد کل بودجه 17 هزار میلیارد تومانی سال 95 شهر تهران است.

نتایج بررسیهای «دنیای اقتصاد» از علت و منشأ وضعیت اورژانسی 7 هزار میلیارد تومان پروژههای عمرانی(داراییهای سرمایهای پایتخت) نشان میدهد: آنچه باعث شده است «ویروس تعلیق» یا توقف کامل به پروژههای عمرانی شهر تهران سرایت کند از دیدگاه مدیران شهری تحت تاثیر یک عامل یعنی نارسایی در بودجه سال 94 شهرداری تهران است اما کارشناسان شهری اگرچه این عامل را در عقبماندگی پروژههای عمرانی دخیل میدانند اما معتقدند علاوهبر این عامل، دو فاکتور مهم دیگر در سرایت ویروس تعلیق به تمامی پروژههای شهری موثر است که بهطور طبیعی سهم بیشتری از عامل اول در این زمینه دارند.

مدیران شهری پایتخت با اشاره به سایهاندازی رکود ساختمانی بر بودجه سال 94، عنوان میکنند با توجه به وابستگی حداقل 40 درصدی بودجه اداره پایتخت به ساختوساز و ادامه رکود این بخش در سال گذشته، تامین مالی تعداد زیادی از پروژههای شهری با مشکل مواجه شده است. اما کارشناسان شهری با وجود قبول تاثیرگذاری این عامل معتقدند اگر دو معضل دیگر در نحوه برنامهریزی شهری در تهران وجود نداشت نارسایی بودجه میتوانست آسیب کمتری به میزان پیشرفت فیزیکی پروژههای عمرانی پایتخت وارد کند. به گفته آنها، طی سال گذشته دو عامل دیگر در انحراف پروژههای عمرانی در دستیابی به هدف مهمتر بودند. مدل نادرست تامین مالی پروژههای عمرانی و اشکالات عمومی در نحوه مدیریت اجرای پروژههای عمرانی از جانب مدیریت شهری دو عامل مهم دیگر در عقبماندگی این پروژهها شناخته شدهاند.

کارشناسان کمیسیون برنامه و بودجه در توضیح علت نادرست دانستن نحوه تامین مالی پروژههای عمرانی، نوعی بزرگنمایی و تبعیض در تخصیص اعتبارات پروژهها شناسایی کردهاند. به این صورت که جزئیات پروژههای ناتمام، متوقف و معلق از میان 2 هزار و 382 پروژه نشان میدهد: عمده پروژههایی که مطالعات اولیه برای آنها انجام شده اما در مراحل اولیه اجرا متوقف یا از دستور کار خارج شدهاند کاربریهای خدماتی و غیرانتفاعی شامل پروژههای فرهنگی، ورزشی و... هستند. این گروه از پروژهها که تعداد آنها به 150 عدد میرسد عمدتا پروژههایی هستند که نیاز محلهای شهروندان را تامین میکنند، اما درمقابل پروژههای هزینه بر از جمله ساخت بزرگراهها، تونلها و... که آنچنان برای محلات کاربری ندارند و کارگاههای عمرانی آنها مقابل دید همه پایتخت نشینان قرار دارد در اولویت تخصیص اعتبار قرار گرفتهاند و همین بزرگنمایی باعث شده مقدار زیادی از منابع مالی که میتواند صرف تعداد بیشتری از پروژههای کوچک مقیاس شود نصیب یک پروژه بزرگ شدهاند.

از سوی دیگر مقایسه میان دو گروه از پروژههای عمرانی مستمر و غیرمستمر(غیرضرور) نشان می دهد پروژههای عمرانی غیرمستمر تا حدود زیادی در اولویت تامین مالی قرار داشته باشند. عامل دیگری که از دیدگاه کارشناسان شهری در عقبماندگی پروژههای عمرانی شهری تاثیر زیادی دارد و توسط کارشناسان کمیسیون برنامه و بودجه نیز شناسایی شده است اشکالات عمومی در مدیریت اجرای پروژهها است که در واقع نواقصی است که هم به مدیریت شهری و هم پیمانکاران پروژهها مربوط میشود. این اشکالات در 35 بند توسط کمیسیون برنامه و بودجه شناسایی شده که 15 بند آن فراگیر و کلی است.

پرداخت نشدن به موقع طلب پیمانکاران، جابهجایی اعتبارات یک پروژه به پروژه دیگر، استفاده از پیمانکاران کمتوان، استخدام پیمانکاران بد سابقه در پروژههای جدید و از همه مهمتر پرداخت غیرنقدی مطالبات پیمانکاران از طریق واگذاری املاک بعضا مشکلدار از جمله اشکالاتی هستند که باعث شده معدل پیشرفت فیزیکی 17 درصد از حدانتظار کمتر شود. بهویژه آنکه پرداخت بخش زیادی از مطالبات پیمانکاران به شکل غیرنقد آنهم از طریق املاک مشکل دار سبب شده تا پیمانکاران نیز برای ورود به پروژههایی که به شکل غیرنقدی مطالبات خود را دریافت میکنند تمایل نداشته باشند. نکته قابل توجه آنکه در سال جاری مطابق با برنامه پنج ساله دوم شهرداری تهران بنا بود سهم بودجه نقد به 70 درصد از کل بودجه برسد اما در حال حاضر فقط 60 درصد از بودجه به شکل نقد پیشبینی شده است.

عدم برآورد صحیح اعتبارات، اجرای پروژههای بدون کدمصوب، تامین اعتبار قبل از توافق نهایی، تامین اعتبار برای پروژههای فاقد برنامه و... نیز از دیگر اشکالات عمومی اجرایی پروژههای عمرانی است. گزارش کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران با بررسی 2 هزار و 382 پروژه عمرانی شهر بیان میکند که در سال گذشته مدیریت شهری تهران از یک خط قرمز مدیران ارشد شهری نیز عبور کرده است. این خط قرمز که همان زیاده روی در تعریف و طراحی پروژههای عمرانی است خود به کمبود تزریق اعتبار به پروژهها سبب شد.

طبق این گزارش سال گذشته 294 پروژه عمرانی جدید در پایتخت که 12/3 درصد از کل پروژههای عمرانی حال حاضر شهر را تشکیل میدهد آغاز شد. این در حالی است که قرار بود در سال گذشته با تاکید مدیریت شهری بهدلیل رکود مسکن و تنگنای مالی بودجه شهرداری، پروژه عمرانی جدیدی در شهر پایه ریزی نشود. از 2 هزار و 382 پروژه عمرانی 827 پروژه در گروه پروژههای غیرمستمر(همچون ساخت بزرگراه، تونل و...) قرار دارند که 35 درصد کل پروژهها را تشکیل میدهند و هزار و 555 که 65 درصد کل پروژهها را تشکیل میدهند نیز در گروه پروژههای مستمر هستند. در پروژههای غیرمستمر میزان پیشرفت فیزیکی 56 درصد است که 16/8 درصد از حد انتظار عقبتر هستند در بین پروژههای غیرمستمر نیمی از پروژهها به لحاظ پیشرفت فیزیکی عقبتر هستند و فقط 34 درصد پروژهها مطابق با جدول زمان بندی پیش میروند.

این گزارش در بررسی عوامل تاخیر پروژههای غیرمستمر، عامل مالی را مهمترین علت شناسایی کرده است که در تاخیر پروژههای غیرمستمر شهری در سال گذشته سهم 38درصدی داشته است. تاخیر در تحویل زمین، نوع برنامهریزی مدیریت شهری، پیمانکار و مباحث اجرایی چهار عامل دیگر تاخیر پروژههای غیرمستمر هستند که هر کدام سهم کمتر از 10 درصد داشتهاند. در بین فاکتورهای تشکیلدهنده فقر مالی اجرای پروژههای عمرانی شهر تهران نیز فاکتور «کمبود نقدینگی» 83درصد سهم داشته است. نکته مهم دیگر آنکه سال گذشته برای تعداد زیادی از پروژههای دارای پیشرفت فیزیکی کمتر از 50 درصد نیز دستور توقف اجرای پروژه صادر شد تا اعتبارات آن صرف پروژههای با پیشرفت بالاتر شود.

موضوع دیگری که به خوبی وضعیت اورژانسی اقتصاد شهری پایتخت را نشان میدهد میزان پیشرفت فیزیکی پروژههای عمرانی مستمر است. یکهزار و 555 پروژه عمرانی مستمر در سال گذشته 57 درصد پیشرفت فیزیکی داشتند که براساس برنامه حدود 17/5 درصد عقبماندگی دارند. 56 درصد از کل پروژههای مستمر عقبتر از حد انتظار هستند که نشان میدهد با توجه به اینکه تعداد پروژههای عقبتر از انتظار در گروه مستمر بیش از پروژههای غیرمستمر است، بنابراین اولویت تامین مالی با پروژههای غیرضروری پایتخت بوده است. آنچه این موضوع در گزارش تایید میکند این نکته است که فقط یک درصد از پروژههای مستمر مطابق زمان بندی پیش میروند. در پروژههای عمرانی مستمر 54 درصد عقبماندگی بهدلیل فقر مالی بوده است و 25 درصد بهدلیل ضعف پیمانکار که بازهم موضوع حمایت کمتر از پروژههای مستمر را که اکثرا پروژههای فرهنگی و اجتماعی بودهاند، تایید میکند.

در پایان این گزارش کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر مجموعه پیشنهادهایی در راستای ارتقای سطح کیفی پروژههای عمرانی و افزایش سرعت پیشرفت فیزیکی آنها ارائه داده است. انجام مطالعات توجیهی دقیق همراه با جدول زمانبندی و برآورد حجم عملیات و میزان اعتبار مورد نیاز برای اجرای پروژه از جمله پیشنهادهای اولیه شورای شهر به شهرداری است، همچنین به شهرداری پیشنهاد شده با پروژههای عمرانی شهری همچون سایر پروژههای شهری متعلق به افراد حقیقی برخورد کند. به این معنی که پیش از اجرای پروژه، پیمانکار تمامی مجوزهای لازم جهت اجرا را از شهرداری اخذ کند. از سوی دیگر به شهرداری پیشنهاد شده تا با پرداخت به موقع طلب پیمانکاران به جلب اعتماد آنها برای اجرای پروژههای بعدی بپردازد.

یکی از مهمترین پیشنهادهای کمیسیون برنامه پیشنهاد تشکیل خزانه غیرنقد در شهرداری بوده است. براساس بند 18 این بخش، به شهرداری پیشنهاد شده بهمنظور رفع مشکل استفاده از اعتبارات غیرنقدی خزانه غیرنقد تشکیل و از آن طریق نسبت به تهاتر با هزینههای انجام شده اقدام شود. همچنین کارگروه حقوقی برای داراییهای غیرنقد شهرداری تشکیل شود تا مسائل مالکیت و مشکلات حقوقی املاک حل شود و بهطور شفاف املاک مشکل دار از لیست داراییهای غیرنقدی شهرداری خارج شوند. کمیسیون برنامه و بودجه به شهرداری پیشنهاد کرده که پروژههایی که چند سال متوالی با دریافت اعتبار شروع نشدهاند همچون تالار بزرگ شهر و... حذف شوند.