تصمیم ضدرونق در بودجه 95

نقش بانکها در نظام تامین مالی غیرقابلانکار و حیاتی است و تسویه بدهیهای دولتی موجب میشود تا حدودی از درجه مشکلات نظام بانکی کاسته شود. به همین منظور دولت در بند «الف» تبصره 20 لایحه بودجه سال 1395 پیشنهاد کرده بود که بدهیهای مسجل خود به بانکها را با انتشار اوراق مالی اسلامی تسویه کند. اما در جریان بررسی لایحه در مجلس شورای اسلامی، نمایندگان این بند مهم را حذف کردند. کنار گذاشتن این تبصره، تصمیمی ضدرونق محسوب میشود؛ زیرا در درجه اول مهمترین ابزار خروج از تنگنای اعتباری را از دولت سلب میکند. اثر ثانویه این حذف در تکمیل بازار بدهی قابل مشاهده است. زیرا قاعده بازپرداخت بدهیها که میتواند در ادامه بازار بدهی تعریف شود، درخصوص بخش بانکی مسکوت مانده است. با حذف تبصره 20، عملا در بودجه هیچ تمهیدی برای تسویه بدهیهای دولت به بانکها از طریق اوراق مالی در نظر گرفته نشده است؛ در نتیجه اصلاح شبکه بانکی که مهمترین عامل خروج از رکود خواهد بود، با چالش قابلتوجهی روبهرو خواهد شد و نحوه بازپرداخت مطالبات بانکها از دولت، همچنان نامعلوم باقی میماند.

گزارش کمیسیون تلفیق لایحه بودجه در سال 1395 نشان میدهد که نمایندگان مجلس شورای اسلامی، تبصره 20 را از متن لایحه حذف کردند. «این تبصره به دولت اجازه میداد که معادل بدهیهای مسجل خود به بانکها و پیمانکاران، اوراق اسلامی منتشر کند و از محل منابع حاصل از فروش این اوراق یا اوراق منتشر فروش نرفته، تمام یا بخشی از بدهیهای خود را تسویه کند.» این بند بهعنوان یک گام مکمل در کنار تبصره5 برای ایجاد و توسعه بازار بدهی محسوب میشد و در صورت تصویب این تبصره، دولت میتوانست رویه تسویه بدهی خود به شبکه بانکی را که از حجم قابلتوجهی برخوردار است، در دستورکار قرار دهد. براساس مفاد تبصره 5، مجلس در بودجه 95، به دولت و شرکتهای دولتی اجازه داد مجموعا 30 هزار میلیارد تومان اوراق مالی برای پرداخت بدهیها و انجام تعهدات منتشر کنند.

بر این اساس دولت در سال 95 مجوز انتشار «7/5 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه برای تسویه بدهی طرحهای عمرانی گذشته»، «12/5 هزار میلیارد تومان اوراق تسویه بهمنظور پرداخت بدهیهای قطعی به اشخاص حقیقی و حقوقی» و «10 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه با هدف استمرار جریان پرداختهای عمرانی» را در اختیار دارد. این اسناد در کنار مجوز 22 هزار میلیارد تومانی انتشار اوراق مشارکت باعث میشود منابع دولت از محل اسناد بهادار به 52 هزار میلیارد تومان برسد. این در حالی است که بهطور مشخص رقم دقیقی برای تسویه بدهی بانکها در نظر گرفته نشده است. براساس آخرین آمارهای بانک مرکزی حجم بدهی دولت به بانکها معادل 111 هزار میلیارد تومان گزارش شده است. طبیعتا این حجم از بدهیها نمیتوانست یکباره بهوسیله اوراق مالی تسویه شود و سیاست در نظر گرفته به این شکل بود که اوراق بهادارسازی تدریجی بدهیها و با سررسید میانمدت و بلندمدت و در یک چارچوب مشخص عرضه شود. از سوی دیگر، بانک مرکزی با پذیرش اوراق بهعنوان وثیقه از سوی بانکها، راهحلی را برای خروج از تنگناهای اعتباری ایجاد کند. در سالهای گذشته، بدهی بالای دولت به بانکها باعث شده بود این بدهی موجب اختلال در ترازنامه بانکها شود و به این ترتیب بانکها برای ایجاد تعادل در بازار، روی به استقراض از بانک مرکزی آوردند. این عامل باعث شد خالص بدهی بانکها به بانک مرکزی بهعنوان یک جزء پایه پولی افزایش پیدا کند، در نتیجه این دومینو منجر به ایجاد تورم افسارگسیخته شد. دولت هنگام تقدیم لایحه قصد داشت بخش قابلتوجهی از بدهی خود به بانکها را از طریق انتشار اوراق بهادار و با بهرهگیری از این تبصره، تسویه کند، اما بهنظر میرسد با حذف تبصره مذکور، این جریان با مشکل روبهرو خواهد شد.

نظر مخالفان و موافقان

برخی از موافقان حذف این تبصره از جمله نمایندگان مجلس مدعی هستند که مواد مورد نظر در تبصره 20 در سایر بندها پخش شده است و در تبصره 5 نیز با جزئیات درخصوص موارد استفاده از اوراق مالی برای تسویه بدهی صحبت شده است؛ بنابراین نیازی به گنجاندن تبصره 20 در قانون بودجه سال 1395 نیست. همچنین به اعتقاد گروهی دیگر، بهدلیل عملکرد نامناسب دولتها در سالهای گذشته در این حوزه و با توجه به اینکه برای نخستین بار است که از اوراق بدهی در این حجم استفاده میشود، نمیتوان سطح انتشار اوراق به شکل قابلتوجهی افزایش یافت. در مقابل مخالفان حذف تبصره 20 معتقدند که موارد منتشر شده در تبصره 5 جهت انتشار اوراق بدهی بسیار محدود است و همچنین در بندهای این تبصره، توضیحی درخصوص نحوه تسویه بدهیهای دولت به بانکها عنوان نشده است؛ بنابراین برنامهای برای تسویه بدهیهای دولت به شبکه بانکی از طریق انتشار اوراق بدهی، وجود ندارد و از این لحاظ، دولت یکی از ابزارهای مناسب خود برای افزایش نقدشوندگی دارایی بانکها و خروج از تنگناهای اعتباری از دست داده است. به گفته این گروه، دولت باید برای ایجاد و توسعه بازار بدهی، از ابزار کافی برخوردار شود تا برای اجرای سیاستهای خروج از رکود قدرت کافی را در اختیار داشته باشد. حذف این تبصره به دلیل اینکه قواعد بازپرداخت بخش مهمی از بدهی دولت را به حالت بلاتکلیف نگه میدارد، میتواند به منزله نارسایی در مسیر بازار بدهی و بهادار کردن بدهیهای دولت تلقی شود.

وضعیت بحرانی بانکها

در اقتصاد ایران در سالهای گذشته، همراه وظیفه تامین مالی بنگاههای کوچک و بزرگ، بر دوش نظام بانکی بوده است، مطابق آخرین آمارها بیش از 85 درصد از نیاز تامین مالی بر عهده بانکها قرار گیرد، حال آنکه به اعتقاد بسیاری از کارشناسان، نیاز است که وظیفه تامین مالی بنگاهها بزرگ به بازار سرمایه محول شود و بانکها تنها به تامین مالی بنگاهها کوچک بپردازند. در سالهای گذشته، افزایش مطالبات معوق، انجماد داراییهای بانکی باعث شده بانکها نتوانند به وظیفه اصلی خود در نظام اقتصادی بپردازند. در نتیجه با انجماد داراییهای بانکی، قدرت تسهیلاتدهی بانکها کاهش یافته و شکاف رشد سپردهگیری و تسهیلاتدهی نیز رشد کرده است. علاوهبر این بانکها با مشکل کمبود سرمایه نیز مواجه هستند که براساس معیارهای جهانی شاخص کفایت سرمایه در اکثر بانکها زیر حد نرمال است. در چنین شرایطی ضروری است که با بهرهگیری از اوراق مالی، تسویه بدهی دولت به بانکها صورت گیرد، تا کمی از چالشهای ترازنامه بانکها کاهش یابد. از سوی دیگر میتوان با تعمیق بازار بدهی، بخش قابل توجهی از وظایف بانکها برای تامین مالی را بازار سرمایه محول کنیم تا بانکها نیز در این فضا فرصتی را برای احیا و ترمیم شاخصهای سلامت بانکی پیدا کنند.

به گفته کارشناسان، تنگناهای اعتباری را در سه بخش «شکست اعتبار»، «تشدید جیرهبندی» و «انجماد دارایی» توضیح داد. همسویی نسبی چرخههای تولید و اعتبار باعث متاثر شدن رکود بخش واقعی از بخش مالی و مواجه شدن بنگاههای اقتصادی با تنگنای اعتباری در زمان رکود بخش واقعی بوده است. بهدلیل نحوه نامناسب تخصیص تسهیلات بانکی و ویژگی ساختاری بنگاهها، تنگنای اعتباری به شکل مستمر در سطح بنگاهها احساس شده و در سطح کلان نیز به علت ساختار حاکم بر بخش واقعی و مالی، امکان جذب نقدینگی در بخش واقعی محدود شده و نقدینگی تنها بخش اسمی را تحت تاثیر قرار داده است. استمرار تقاضا برای نقدینگی در مقایسه با عرضه آن بهدلیل کمتر بودن هزینه تامین مالی وام نسبت به هزینه فرصت آن است. برای بهبود روند مذکور لازم است که با افزایش عرضه اعتبار و مدیریت تقاضا، بازار اعتبارات به تعادل رسیده و سبب توسعه بازار مالی شود.

تقاضای بالای نقدینگی و عرضه محدود آن در سطح کنونی را در کشور مانند اسب تشنهای دانست که برای رفع تشنگی با آب یخزده روبهرو شده است. به این معنی که با وجود سطح بالای نقدینگی در وضعیت کنونی سطح نقد شوندگی این منابع بسیار کم بوده و بنگاههای اقتصادی با مشکل تامین منابع مالی روبهرو شدند؛ بنابراین به گفته کارشناسان باید ابزاری فراهم آورد که از سطح انجماد نقدینگی کاسته شده و زمستان تامین مالی به بهار تبدیل شود. حذف تبصره 20 و ندادن مجوز به دولت بازپرداخت بدهی به بانکها اوراق مالی، باعث میشود که عملا یک ابزار مناسب در حرکت در این مسیر، از میان برداشته شود و مشکلات شبکه بانکی به قوه خود باقی بماند. جریان نقدینگی در بانکها مانند رگهای حیاتی اقتصاد کشور است که در صورت انسداد ادامه حیات اقتصاد را با مخاطره روبهرو خواهد کرد. علاوهبر این، بهدلیل آنکه در جریان حسابرسی به بدهیهای دولت، سود حسابداری آن منظور میشود؛ روند صعودی بدهی دولت به بانکها تداوم خواهد یافت و با توجه به بالا ماندن این نرخ در اقتصاد کشور، دولت نیز بهدلیل انباشت بدهیها و بازپرداخت اصل به همراه سود بدهیها با مشکل روبهرو خواهد شد.

نیاز به تغییر نگاه

اگرچه بررسی این تبصره از مرحله بررسی درآمدها بودجه عبور کرده، اما در صورت عدم بازگشت این تبصره در روزهای پایانی بررسی لایحه بودجه در مجلس، یکی از الزمات تحریک رونق را از بین خواهیم برد. همچنین باید اشاره کرد که در صورت بازگشت این تبصره و چراغ سبز بانک مرکزی، برای قبول اوراق بهعنوان وثیقه، باید ملاحظاتی را در نظر گرفت که این روند باعث تحریک نقدینگی از طریق ضریب فزاینده باشد به نحوی که با بهرهگیری از این وثیقهها بتوان میزان سپرده قانونی بانکها را تنظیم کرد، اما اگر با اتکا به این وثایق خط اعتباری ویژهای برای بانکها ایجاد شود، باعث تغییرات نقدینگی از طریق پایه پولی خواهد شد که اثرات تورمی قابلتوجهی در پی خواهد داشت؛ بنابراین تکیه گاه اصلی برای این سیاست باید ضریب فزاینده باشد، نه پایه پولی.