بازشدن گره کور نظارت بر بانک‌ها در طرح بانکداری مجلس

پیشتر ویرایش اولیه این طرح، تحت عنوان «طرح بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا» در اردیبهشت ماه 1394 در مجلس، طرح و یک فوریت آن تصویب شد.

ویرایش اولیه این طرح صرفا به بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362 پرداخته بود که با انتقادات فراوان کارشناسان مواجه شد. با این حال بررسیها نشان میدهد که طرح فعلی نسبت به ویرایش اولیه تغییرات زیادی کرده است.

ظاهرا نمایندگان مجلس برای جلب نظر موافق بانک مرکزی و وزارت اقتصاد، طرح خودشان را با مبنا قراردادن آخرین ویرایش لایحه بانکداری که در جلسات مشترک بانک مرکزی و وزارت اقتصاد تدوین شده بود، تهیه کردهاند؛ البته تغییراتی را در برخی از فصول آن ایجاد کردهاند؛ عمده این تغییرات در فصول عملیات بانکی، شفافیت و پاسخگویی، نظارت و توقف، ورشکستگی و انحلال بانکها ایجاد شده است.

این طرح شامل 13 فصل است که عناوین آن عبارت است از :

اهداف، تعاریف و گستره شمول- شرایط تأسیس بانک - نحوه تملک سهام بانکها- ساختار بانکها- عملیات بانکی بدون ربا - خدمات بانکی - مقررات ناظر بر گزارشگری مالی بانکها - شفافیت و پاسخگویی نظام بانکی – نظارت - مقررات انتظامی و کیفری - کانون بانکها - صندوق ضمانت سپردهها - توقف، ورشکستگی و انحلال بانک.

در صورت تصویب این طرح، قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران دربردارنده کلیه قوانین مرتبط با فعالیت بانکها خواهد بود و قسمت سوم قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 و تغییرات بعدی آن، قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال 1362 و تغییرات بعدی آن، لایحه قانونی اداره امور بانکها، قانون اجازه تأسیس بانکهای غیردولتی و سایر قوانین مرتبط با بانکداری ملغی میشود.

تقویت توان نظارتی بانک مرکزی بر بانکها

بر اساس ادبیات اقتصادی، نظام بانکی نیازمند گستردهترین سطوح نظارت است. به ویژه بعد از بحران مالی اخیر بانکهای مرکزی و نهادهای ناظر بر نهادهای مالی و بانکی به فکر تشدید نظارت بر بانکها افتادهاند و عمده کشورهای دنیا متعهد به پیادهسازی استانداردهای نظارتی بازل 3 تا سال 2018 شدهاند. این در حالیست که نظارت بر بانکها در کشور ما جدی گرفته نشده است و همین موضوع به تخلفات گسترده بانکها، افزایش ریسک و ناکارآمدی نظام بانکی منجر شده است.

اضافهشدن هیات نظارت به ارکان بانک مرکزی

به نظر میرسد در طرح مجلس تلاش زیادی برای تقویت توان نظارتی بانک مرکزی شده است و با الهام از پیشنویس «لایحه بانک مرکزی» هیات نظارت به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی تشکیل شده است. هیات نظارت عالیترین مقام ناظر بر تاسیس و فعالیت بانکها و موسسات اعتباری و مسئول تدوین کلیه دستورالعملهای ناظر بر فعالیت بانکها اعم از تجهیز و تخصیص منابع، حاکمیت شرکتی، استاندارهای حسابداری، شفافیت اطلاعات و... است. در این طرح اختیارات شورای پول و اعتبار محدود به سیاستهای پولی و ارزی شده است.

بر اساس طراحی صورتگرفته توسط نمایندگان مجلس، هیات نظارت دارای ترکیبی متخصص و مستقل خواهد بود. این هیات متشکل است از رئیس کل بانک مرکزی، معاون وزیر اقتصاد و امور دارایی، معاون نظارتی بانک مرکزی، چهار اقتصاددان یا متخصص امور مالی، دبیرکل کانون بانکها، دادستان کل کشور یا معاون وی. اقتصاددانان عضو این هیات با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی توسط ریاست جمهوری برای مدت هفت سال منصوب خواهند شد و در طول دوره قابل عزل نخواهند بود. در صورت تغییر رئیس کل بانک مرکزی یا انقضای دوره هفت ساله، حداکثر نیمی از اعضای مذکور به قید قرعه قابل تغییر هستند. قطع به یقین این نحوه نصب و عزل اقتصاددانان این امکان را به آنها خواهد داد تا بتوانند به صورت تخصصی فعالیت نمایند و درگیر بازیهای سیاسی نشوند.

همچنین بر اساس این طرح معاون نظارتی بانک مرکزی، با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تأیید اکثریت اعضای هیات نظارت نصب و عزل خواهد شد. بر اساس این طراحی معاون نظارت بانک مرکزی، حتی در برابر رئیس کل بانک مرکزی استقلال لازم را خواهد داشت و به عنوان مجری نظارت بر بانکها در برابر هیات نظارت پاسخگو خواهد بود. همچنین با تصویب این طرح، معاون نظارت جایگزین دبیر کل بانک مرکزی در سمت دادستان انتظامی خواهد شد و میتواند با صدور کیفرخواست برای بانکهای متخلف، پرونده آنها را به هیات بدوی رسیدگی به تخلفات انتظامی بانکها ارسال نماید. این هیات متولی رسیدگی به تخلفات بانک و اعمال مجازاتهای انتظامی تا سرحد لغو مجوز بانک است.

تکلیف بانک مرکزی به نظارت یکپارچه بر فعالیتهای بانکها

دستاورد دیگر این طرح در حوزه نظارت بر بانکها تجویز نظارت یکپارچه است. نظارت یکپارچه عبارت است از ارزیابی ریسک فعالیتهای واحدهای تابعه و وابسته به بانک در حوزه بازار سرمایه، بیمه و... علاوه بر ریسک فعالیت خود بانک.

فقدان این نوع نظارت باعث شده است که بانک مرکزی توجهی به ریسک ناشی از فعالیتهای غیربانکی بانکها نداشته باشد و نیز بانکها بتوانند از طریق شرکتهای بیمه وابسته و صندوقهای سرمایهگذاری تابعه دستورالعملهای بانک مرکزی به ویژه در حوزه نرخ سود سپرده و تسهیلات را دور بزنند. این اقدام در کنار اضافهشدن هیات نظارت و منفک کردن کلیه امور مرتبط با نظارت بر بانکها از بانک مرکزی و محول کردن به این هیات میتواند اولین گام برای تغییر ساختار نظارت بر نهادهای مالی فعال در کشور و ایجاد سازمان ناظر واحد برای نظارت بر کلیه نهادهای مالی (اعم از بانک ها، بازار سرمایه و بازار بیمه) باشد.

گسترش اختیارات قانونی بانک مرکزی برای مدیریت ریسک بانکها

بانک مرکزی در حال حاضر، از توانایی لازم برای پیشگیری از بروز بحران در نظام بانکی و اختیار قانونی لازم برای مدیریت بانکهای متوقف، در معرض توقف یا ورشکسته برخوردار نیست و بر اساس قوانین فعلی با بانک ورشکسته باید مانند تاجر ورشکسته برخورد شود؛ در حالی که بانک به دلیل ماهیت سپردهپذیربودنش نیازمند نحوه برخورد دیگری است. این نقیصه قانونی باعث شده است که در موضوع مؤسساتی مانند میزان و ثامنالحجج، ناگزیر شورای عالی امنیت ملی ورود پیدا کند. در فصل 13 این طرح سعی شده است با الهام از ادبیات موضوع Resolution، که در کشورهای پیشرفته به عنوان راه حل ورشکسته کردن نهادهای مالی دارای ریسک سیستمی مورد استفاده قرار میگیرد و با در نظر گرفتن شرایط کشور، فرآیند کشف بانکهای در معرض خطر و حل و فصل مشکلات آنها تسهیل شود.

بر اساس این فصل بانکها و سایر نهادهای مالی دارای ریسک سیستمی (به تشخیص بانک مرکزی) موظف شدهاند که حداقل یک مرتبه در سال بیانیه وضعیت خود را بر اساس استانداردهای بانک مرکزی تهیه کنند و تحویل دهند. بانک مرکزی موظف است با در نظرگرفتن شرایط و محیط داخلی و بیرونی بانک و پیشبینی وضعیت آتی آن، میزان و ترکیب داراییها و بدهیها و درجه نقدشوندگی داراییهای بانک، مخاطرات احتمالی و تدبیر بانک برای مقابله با آنها و... وضعیت بانکهای در معرض خطر را در یکی از سطوح «درمعرض توقف»، «متوقف» یا «ورشکسته» به هیات نظارت اطلاع دهد و تصمیمات هیات نظارت در ارتباط با هر بانک را اجرا نماید.

بر اساس این طرح هیات نظارت میتواند هیات مدیره و مدیرعامل بانک «متوقف» را موقتا عزل و راسا و یا از طریق نماینده خود اداره بانک را در دست گیرد.

به نظر میرسد در صورت تصویب این طرح، بانک مرکزی بتواند با قدرت بیشتری بر بانکها و موسسات اعتبار نظارت نماید و کشور را از بحران بانکی که در انتظار اقتصاد ایران است، برهاند.

اهمیت این بحران و احتمال زیاد وقوع آن میطلبد که این طرح هرچه زودتر به قانون تبدیل شود تا فرصت اصلاح از دست نرود.