عامل ناسازگار کسب‌وکار

ایران نیز از دایره این کشورها خارج نیست و دولتهای مختلف در سالهای متمادی در این کشور، با اقتصادی متکی به درآمدهای نفتی، فضای نامناسب و فاقد رقابت سالم را برای کشور بهوجود آوردهاند. این گزارش که از سوی «کمیسیون رقابت، خصوصیسازی و سلامت اداری اتاق بازرگانی ایران» تهیه شده است، به موضوع الگوی ارتقای رقابتپذیری در کشور و تهیه یک بسته سیاستی در این باره پرداخته است. بر این اساس، در طراحی بسته سیاستی برای ارتقای رقابتپذیری در کشور باید به ساختار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور بهعنوان یک کشور صادرکننده نفت توجه کرد. از مهمترین ساختارها، حدود مداخله دولت در اقتصاد است. اجتناب از مداخله دولت در اقتصاد میتواند سطح فعالیتهای کارآفرینی در جامعه را افزایش دهد. بنابراین در درجه اول، مجموعه نظام تصمیمگیری باید به منظور ارتقای رقابتپذیری در کشور با تغییر و اصلاح ساختار خود، به یک ساختار نامتمرکز، کارآ و با مداخله کمتر در اقتصاد اقدام کند.

هر چه مداخله دولت در اقتصاد بیشتر باشد، مانع بزرگتری بر سر راه ورود کارآفرینان به بازار خواهد بود؛ اما از آنجا که عدم مداخله دولت نیز خسارتهای رفاهی برای شهروندان به همراه خواهد داشت، دولت باید تا جایی که عدم مداخلهاش در اقتصاد، به خسارتهای رفاهی قابلتوجهی منتهی نشود، از این بخش فاصله بگیرد. در حال حاضر تعداد زیاد و بودجه کلان شرکتهای دولتی در پیوست بودجه کل کشور، نشان از گسترش بیش از حد مداخله دولت در اقتصاد است. از اینرو قانون سیاستهای اصل 44 میتواند ارتقای کارآیی دولت و شاخص رقابتپذیری ایران را در پی داشته باشد.براساس گزارش مذکور، چنانچه دولت را بهمثابه یک سازمان یا بنگاه در نظر بگیریم که کالاهای عمومی مانند امنیت عرضه میکند، ساختار سازمانی و حدود مداخله آن در اقتصاد را نیز میتوان بهعنوان هزینه مبادله تحلیل کرد.

البته دیدگاههای متفاوتی درباره این دو مساله (ساختار سازمانی دولت و حدود مداخله دولت در اقتصاد) در علوم اقتصاد، مدیریت و سیاست وجود دارد، اما بهطور کلی رویکرد نسبت به نظام اقتصادی ممکن است به دو شکل افراطی دیده شود؛ اول، یک نظام بازاری محض (نظام کاملا سرمایهداری) که مالکیت خصوصی و بازارها مشخصههای اصلی آن هستند و دوم؛ یک نظام اقتصادی با برنامهریزی متمرکز که در آن محصولات تحت مالکیت دولت یا کل جامعه قرار دارند. در یک نظام اقتصادی صرفا بازاری، مردم خود تصمیم میگیرند که چگونه بهترین استفاده را از فرصتهای اقتصادی به عمل آورند. آنها حکومت خود را به استقرار، نظارت و ضمانت اجرای قواعدی مقید میکنند که شرایط لازم برای بهرهبرداری عوامل خصوصی از منابع موجود هستند. اما حکومت در یک نظام اقتصادی با برنامهریزی متمرکز سعی میکند نیازهای مردم را برآورده کند.

از آنجا که برنامهریزان از توزیع عرضه و تقاضای فردی آگاه نیستند، حکومت باید تصمیم بگیرد که کدام عوامل نیاز به کمک دارند. ولی چنین تصمیمی ممکن است به دلیل فقدان اطلاعات کافی، نامطمئن باشد. البته این دو نوع آرمانی از نظامهای اقتصادی صرفا نظری بوده و در زندگی عملی وجود ندارند. هر نظام اقتصادی یک قالب ترکیبی از نظام اقتصادی بازار کاملا آزاد و نظام اقتصادی برنامهریزی شده است. سوال اصلی در نظریه اقتصاد هزینه -مبادله این است که اگر جامعهای با نقص بازار مواجه شود و در نتیجه ناکارآیی وجود داشته باشد، بهترین راه برای هماهنگسازی مبادلات کدام است؟ برخی کارشناسان ایجاد شرکتهای دولتی را بهعنوان آخرین راه چاره عنوان میکنند.

طرح سیر صعودی مداخله دولت

این گزارش، طرحی را در بردارد که در آن مراحل مداخله عمومی به شکل صعودی را نشان میدهد. بر این اساس، اولین مرحله این طرح به قوانین جهتدهنده در زمینه افشای اطلاعات اشاره دارد و آن را خفیفترین شکل مداخله میداند. این قوانین مشخص میکنند چقدر اطلاعات باید در اختیار افراد قرار گیرد تا طرفهای بالقوه مبادله، بهتر بدانند چه رابطهای را برقرار میکنند. پس این قواعد موجب تسهیل در مبادلات میشوند. انگیزههای پولی (مادی) از راه مالیاتها، یارانهها و قیمتهای سقف یا کف، در این طرح، یک مرحله فراتر رفته، تصمیمات مستقل عوامل خصوصی را در جهت مشخص هدایت میکنند. به این ترتیب عوامل هنوز هم آزاد هستند که نحوه مبادله خود را انتخاب کنند، ولی به دلایل مختلف، اقداماتی متفاوت با حالت عدم مداخله مالی دولت انجام میدهند.

به این ترتیب آن عوامل (به دلیل مالیاتها) به تولید یا مصرف کمتر روی آورده و به دلیل یارانهها تولید یا مصرف خود را افزایش میدهند. قوانین محدودکننده در زمینه کمیت و کیفیت عرضه مرحله سوم این طرح را به خود اختصاص داده است که براساس آن، میزان آزادی عمل عوامل خصوصی باز هم کاهش مییابد. این نوع از قوانین، موجب محدود شدن انتخابهای عوامل میشود. بهعنوان مثال، بنگاهها برای ارائه کیفیت مطلوب، اگر بخواهند جواز دریافت کنند، فقط مجاز به عرضه کالاها یا خدمات خاصی هستند و آن جواز را پس از اثبات مهارتهای تخصصی دریافت میکنند.

در مرحله چهارم با الزامات سختگیرانه درباره انحصارهای قانونی، بنگاهها حتی آزاد نیستند محصول یا قیمت تولیدی خود را انتخاب کنند و در عین حال ملاحظات سختگیرانهای درباره کیفیت نیز اعمال میشود. در روند یک انحصار قانونی، بخش بزرگی از استقلال عمل یک بنگاه به دلیل جهتدهیهای دولتی در مورد تنظیم قیمت، کیفیت و کمیت (به منظور پیشگیری از سوءاستفاده از قدرت بازار) از دست میرود.نظارت کامل دولت به واسطه انحصارهای دولتی که در مرحله پنجم از آن یاد شده، حاکی از آن است که وقتی حکومت احاطه کامل بر اوضاع را از راه شرکتهای دولتی در دست میگیرد، در واقع تولید را در اختیار خود گرفته است. در این حالت حکومت از لحاظ تصمیم «تولید یا خرید»، تولید را انتخاب کرده است.

در رویکرد اقتصاد هزینه مبادله، حکومت ترجیحا میخواهد تولید را در صورت امکان به بازار واگذار کند، زیرا این کار انگیزههای بهتری برای عوامل اقتصادی فراهم میکند. اما گاه عرضه برخی کالاها توسط بازار با خسارتهای رفاهی هنگفتی همراه است که در کل باعث میشود هزینههای مداخله حکومت ـ به شکل انحصارهای عمومی ـ کمتر از هزینههای کاهش رفاه تحت عملکرد بازار باشد. البته دسترسی شرکتهای بزرگ دولتی به اعتبارات بانکی و مقامات سیاسی بیشتر است و این امر میتواند آنها را در حذف رقبای بالقوه خصوصی کمک کند. در ایران، حجم عمدهای از بودجه کل کشور را بودجه شرکتهای دولتی تشکیل میدهد؛ در لایحه بودجه سال1395، بودجه شرکتهای دولتی 6817 هزار میلیارد ریال است که بیش از دو برابر کل بودجه عمومی دولت است. این امر نشان میدهد که دولتها طی دوران گذشته تاکنون در موارد زیادی آخرین سطح مداخله در اقتصاد را انتخاب کردهاند. مداخله دولت در این سطح میتواند سبب کاهش انگیزه عوامل اقتصادی برای تولید شود.

وجود رانتهای فراوان در کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت سبب شده که دست دولتها در این کشورها برای مداخله در اقتصاد بهویژه در دوره رونق نفتی، باز باشد؛ بهطوریکه مقامات سیاسی با فراغ بال در برخی موارد در اولین اقدام، آخرین سطح لازم از مداخله (نظارت کامل دولت به واسطه انحصارهای دولتی) را اجرا میکنند و با کلنگزنی و افتتاح بنگاههای بزرگ، اقدامات اجرایی خود را به رخ رقیب سیاسی میکشند. همچنین بهطور طبیعی در ساختار متمرکز دولتی، مراکز قدرت سیاسی از جمله در درون دولت و برخی از نمایندگان مجلس برای نمایش دستاوردهای خود، به دولت و وزرا برای اجرای چنین پروژههایی فشار میآورند که نتیجه آن در چنین کشورهایی مداخله دولت در اقتصاد در آخرین سطوح مورد نیاز است.

برای نمونه تقریبا همه کشورهای در حال توسعه، صادرکننده نفت در دوره رونق نفتی در سالهای دهه 80 میلادی، تمایل شدیدی به پروژههای کلان در صنایع سنگین نشان دادند. این در حالی است که در کشورهایی که دولت ساختار نامتمرکز داشته و محدودیت بودجه بیشتر است، سطح مداخله دولت در اقتصاد نیز به مراتب کمتر است. در واقع رانتهای نفتی مرزهای بین قلمرو بخش عمومی و بخش خصوصی را گسترش میدهد و قوانینی نیز برای ارتباط این قلمروها بازتعریف میکند. بهطور کلی رانتهای نفتی میتواند سبب گسترش منابع مالی دولت و مرزهای بخش عمومی شود. در اغلب کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت مانند ونزوئلا، آن دسته از هنجارها و رویههایی نهادینه میشوند که باعث تقویت تمرکزگرایی به جای تمرکززدایی، دولت بهجای بازار، محدودیتزدایی بهجای رقابتجویی، سیاستزدگی بهجای سامان دادن به امور و جلب رضایت بهجای انتخابهای دشوار میشود. هر چه مداخله دولت در اقتصاد بیشتر باشد، مانع موثرتری بر سر راه ورود کارآفرینان به بازار خواهد بود؛ اما از طرف دیگر نظارت و مداخله باعث کاهش خسارتهای رفاهی شهروندان ناشی از کاستیهای بازار، مانند کاستی بازار در عرضه برخی کالاها و خدمات عمومی میشود.

بنابراین از طرفی مداخله دولت میتواند هزینههایی را بر کارآفرینان و جامعه تحمیل کند (هزینههای سیاستی) و از طرف دیگر سبب کاهش خسارتهای رفاهی شود. بنابراین حد بهینهای برای مداخله دولت وجود دارد که حکومت در حالت آرمانی باید سعی کند هزینههای کل را به حداقل برساند. در واقع تا جایی که ممکن است دولت باید از مداخله در اقتصاد پرهیز کند مگر آنکه عدم ورود دولت خسارتهای رفاهی بالایی را به همراه داشته باشد. در مجموع در یک اقتصاد دولتی بزرگ با ساختاری متمرکز، احتمال بهرهبرداری از فرصتهای کارآفرینی پایینتر از یک اقتصاد دولتی کوچک با ساختاری نامتمرکز است. گسترش بیش از اندازه و مداخله دولت در اقتصاد بر سطح فعالیتهای کارآفرینی اثر منفی دارد. مداخله بیش از حد دولت رقابت را محدود و کارآفرینان را نسبت به دنبال کردن یارانهها، حمایت از شرکتهای خارجی یا موقعیتهای انحصاری ترغیب میکند.

یک چارچوب مداخلهگرایانه با آزادی عمل دولت و سیاستمداران، به شکلگیری محیطی ضدفعالیت کارآفرینانه منجر میشود. مداخله بیش از حد، عدم اطمینان به فعالیت کارآفرینان را افزایش داده و در نتیجه توسعه شرکتهای جدید را محدود میکند. درحالی که از رونق کسبوکارهای مورد حمایت نظام ارتباطات سیاسی و حتی همراه با رشوه حمایت میکند. هر چه ساختار دولت متمرکزتر و مداخله دولت در اقتصاد بیشتر باشد، خدمترسانی به بخش خصوصی کمتر و کارآیی دولت در تنظیم محیطی مطلوب برای کسبوکار کاهش مییابد. بنابراین کارآیی دولت، بهعنوان یکی از عوامل مهم در تاثیرگذاری، بهطور مستقیم و غیرمستقیم، بر سطح رقابتپذیری در کشور مطرح است. در شاخص رقابتپذیری جهانی، رکن نهادها، اولین رکن از 12 رکن اصلی است که برای کشورهایی که در مرحله اول رقابت و توسعه هستند، اهمیت بالاتری دارد. بنابراین بهنظر میرسد به منظور ارتقای شاخص رقابتپذیری جهانی در کشور، اولین اقدام دولت باید اصلاح ساختار و حدود مداخله خود در اقتصاد باشد که سبب ارتقای کارآیی دولت و اثربخشی بیشتر دولت در محیط کسبوکار میشود.

در زمینه اصلاح حدود مداخله دولت در قوانین، قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی در ایران وجود دارد که البته تنها هدف این قانون اصلاح حدود مداخله دولت در اقتصاد نیست. بلکه کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیتهای اقتصادی، گسترش مالکیت در سطح عمومی مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی و افزایش سهم بخشهای خصوصی و تعاون در اقتصاد ملی از مهمترین اهداف این قانون محسوب میشوند که با اصلاح حدود مداخله دولت در اقتصاد در ارتباط است. بنابراین بستر قانونی لازم برای ارتقای کارآیی دولت از طریق اصلاح حدود مداخله دولت در اقتصاد مهیا است و همت دولت در اجرای موثر و به موقع این قانون را میطلبد.

یکی از مهمترین اهداف قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی، کاهش تصدیگری اقتصادی دولت در موارد غیرضروری و ایجاد زمینه حضور حقیقی بخش خصوصی در عرصه اقتصاد کشور است. اما دولت در سالهای اجرایی قانون، عمدتا به واگذاری شرکتهای دولتی بهعنوان منابع بودجه نگاه کرده و در واقع کسری بودجه خود را از محل واگذاریها جبران میکند. این در حالی است که دولت نه به منظور تامین مالی کسری بودجه خود، بلکه به منظور کاهش مداخله خود در اقتصاد باید شرکتهای دولتی را واگذار کند. اگر از یک طرف شرکتهای دولتی را واگذار و از طرف دیگر شرکتهای جدیدی ایجاد کند یا آنکه بر حجم فعالیتهای شرکتهای دیگر خود بیفزاید یا آنکه فعالیتهای آنان را به زیرمجموعه وزارتخانهها انتقال دهد، در واقع نقض غرض کرده و تاثیری بر کاهش مداخله خود در اقتصاد نداشته است.

در طول سالهای گذشته با وجود در دسترس بودن رانتهای نفتی، دولتها در برخی مواقع، آخرین سطح از مداخله دولت در اقتصاد را برگزیدهاند و اکنون برای اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی تنها واگذاری شرکتهای دولتی کافی نیست، بلکه احتمالا همزمان با واگذاریها باید سطوح پایینتری از سیاستها مانند قوانین جهتدهنده در زمینه افشای اطلاعات، انگیزههای پولی (مادی) از راه مالیاتها، یارانهها و قیمتهای سقف یا کف، قوانین محدودکننده در زمینه کمیت و کیفیت عرضه یا ملاحظات (اصول راهنمای) سختگیرانه در حوزه انحصارهای قانونی، اجرا شود. در غیر اینصورت با واگذاری شرکتهای دولتی ممکن است عللی که سبب ایجاد شرکتهای مذکور شده بود، دوباره بروز کند و تبدیل به عاملی برای شکست، توقف یا کند شدن اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی شوند.