بدهی‌های دولت چه تاثیری در رشد اقتصادی دارد؟

همچنین مسأله بدهیهای بانکی دولت دارای اثرات سوء قابل توجه بر رشد اقتصادی کشور است، این اثرات در بلندمدت و الگوی رشد مبتنی بر درآمدهای نفتی شدیدتر نیز خواهد شد.

دخالت دولت در اقتصاد بر اساس وظایف حاکمیتی و تصدیگری آن جهت رفع نارسایی بازار امری اجتنابناپذیراست. با این وجود، نارسایی دولت نیز میتواند به اندازه نارسایی بازار مصداق داشته باشد، بهطوریکه با رشد غیربهینه اندازه دولت، حضور بخش خصوصی در اقتصاد کمرنگتر میشود و این وضعیت به مرور زمان منجر به محدودتر شدن ظرفیت و پایه مالیاتی میشود.

از سوی دیگر هزینههای جاری دولت با رشد غیربهینه اندازه دولت افزایش مییابد و این هزینهها برای کاهش نیز از انعطافپذیری کمتری برخوردار هستند. در نتیجه این شرایط، بار هزینهای ناشی از اندازه غیربهینه و بزرگ دولت بر درآمدهای جاری دولت غلبه میکند و دولت با کسری تراز عملیاتی مواجه میشود. علاوه بر این موارد، اندازه بزرگ دولت به دلیل کارایی کم فعالیتهای دولتی و گسترش فعالیتهای رانتجویانه، کاهش رقابتپذیری و رشد اقتصادی را در پی خواهد داشت. در نتیجه این امر نیز کسری بودجه حالت ساختاری یا دایمی پیدا میکند. در کشورهای برخوردار از منابع طبیعی این وضعیت شدیدتر است. بهطوریکه در این کشورها وجود رانت اقتصادی ناشی از منابع طبیعی در طول زمان وظایف حاکمیتی و تصدیگری دولت را بهصورت غیر سازنده توسعه داده است.

در بسیاری از مواقع کشورهای برخوردار از رانت منابع طبیعی، جهت جبران کسری ساختاری، با کاهش هزینههای عمرانی اقدام به ایجاد مازاد تراز سرمایهای در بودجه میکنند و مازاد سرمایه ایجاد شده را به هزینههای جاری تخصیص میدهند. این امر دارای تبعات پایدار منفی و بلندمدت برای رشد اقتصادی است.

در بسیاری از کشورها این رویکرد نیز قادر به جبران کل کسری تراز عملیاتی دولت نیست و کسری باقیمانده از طریق استقراض از خارج یا اقتصاد داخلی تأمین میشود. بهطور کلی کشورهای درحال توسعه و بهخصوص برخوردار از رانت منابع طبیعی با ناکارایی و بزرگی اندازه دولت مواجه هستند. در این قبیل کشورها، بخش خصوصی در مقیاس کلی با وجود برخورداری از کارایی و بهرهوری بالاتر نسبت به بخش دولتی، سهم قابل توجهی از فعالیتهای اقتصادی ندارد.

از سوی دیگر رشد بخش خصوصی در این کشورها نیازمند رشد پسانداز و سرمایهگذاری این بخش و حاکم شدن فضای اطمینان در اقتصاد است. این در حالی است که استقراض دولت از اقتصاد داخلی برای تأمین مالی کسری ساختاری بسته به شرایط و ساختار اقتصاد، همچنین ترکیب ابزارهای بدهی میتواند منجر به نااطمینانی، محدودیت دسترسی بخش خصوصی به منابع مالی، کاهش پسانداز و ... شود. در نتیجه این امر علاوه بر اینکه ناکارایی در تخصیص منابع عمومی و اختلال در سیستم بازار باقی خواهد ماند، بخش خصوصی در اقتصاد نیز منقبض میشود، در نتیجه رشد اقتصادی میتواند کاهش یابد، حتی در بلندمدت استمرار چنین شرایطی میتواند منجر به ناپایداری بدهیهای دولت و در نتیجه کاهش رشد بلندمدت اقتصادی شود.

در کشور ایران نیز رانت منابع طبیعی منجر به توسعه غیر بهینه نقش تصدیگری و حاکمیتی دولت در اقتصاد شده است و آثار سوء بدهیهای دولتی ناشی از کسری بودجه بر رشد اقتصادی میتواند مصداق داشته باشد.

در طول تاریخ بشری دولتهای زیادی با این چالش مواجه بودهاند که چگونه تعهدات بدهیهای خود را به صورت مؤثر مدیریت کنند؟ حتی در برخی موارد، بدهیها منجر به بحرانهای مالی شدهاند و رفاه شهروندان را تهدید کردهاند. بهبود اقتصاد این قبیل کشورها نه تنها زمانبر بوده است، بلکه قرار گرفتن دوباره آنها در مسیر رشد به تأخیر میافتد. به عنوان مثال، بحران مالی و اقتصادی مکزیک در ۱۹۹۴، روسیه در ۱۹۹۸، آرژانتین در ۲۰۰۱ و کشورهای اروپایی همچون یونان، ایرلند، پرتغال، اسپانیا و ایتالیا البته با درجات کمتر در سال ۲۰۱۰- ۲۰۱۱، فعل و انفعالات ناشی از انباشت بدهیهای دولت را به خوبی نشان دادهاند. بدهیها میتوانند کارکرد مفید هم داشته باشند. بهعنوان مثال در رکود دسامبر ۲۰۰۷ و جولای ۲۰۰۹ ایالت متحده آمریکا، دولت فدرال از طریق افزایش انباره بدهی اقدام به حمایت از اقتصاد کرد و مانع از عمیقتر شدن رکود شد. انباشت حجم بالای بدهیها عموماً به دلیل اتخاذ سیاستهای انبساطی مالی به همراه سیاستهای انبساطی پولی با هدف ثبات اقتصادی انجام میشود.

مطابق با مطالعه «گالی»، خریدهای دولتی به تنهایی ممکن است بهعنوان یک تثبیتکننده عمل کنند. از طرف دیگر، همانطور که براتسیوتیس و رابینسون در تجزیه و تحلیل مورد مکزیک در سال ۱۹۹۴ نشان دادند، بدهیهای دولت که از کسری ناشی میشوند میتوانند منجر به بحران مالی شوند؛ بنابراین، شواهد تجربی متناقض در مورد کارکرد و اثرات بدهیهای دولت در اقتصاد وجود دارد.

به عنوان مثال سطوح بالای بدهیها، تسویه آن از طریق تورم را وسوسه میکند، اما تأثیر چنین سیاستی به نظر میرسد محدود باشد و ممکن است در درازمدت هزینه داشته باشد. علاوه بر این، مدیریت بدهی نیاز به توسعه ابزارهای حصول اطمینان از نقدینگی مناسب و عملکرد بازارهای اوراق قرضه دولتی دارد.

نظریه اصل برابری ریکاردویی بیان میکند که برای یک مسیر (سطح)، مشخص از مصرف دولت، انتقال بین دورهای مالیاتها انباشت (بدهیها یا کاهش بدهیهای دولت)، تأثیری بر مصرف بخش خصوصی ندارد؛ بنابراین در یک اقتصاد بسته نرخ بهره، سرمایهگذاری و تولید نیز تغییری نخواهند کرد. اگر این اصل در اقتصاد صادق باشد، در این صورت کارکرد سیاستهای مالی بهعنوان یک ابزار در راستای ثبات اقتصادی به شدت محدود خواهد شد. این مسأله کاملا برخالف دیدگاه کینزینها است. از نظر کینزینها، کاهش مالیاتها با حفظ سطح مخارج مصرفی دولتی (انباشت بدهی دولتی)، در یک دوره مصرف بخش خصوصی را افزایش میدهد و در نتیجه متغیرها اقتصادی همچون تولید و اشتغال را متأثر میکند.

به هرحال بر اساس دیدگاه متعارف؛ در کوتاهمدت با افزایش بدهیهای دولت، تقاضای کل افزایش مییابد، اما در بلندمدت سرمایهگذاری بخش خصوصی  با اثر جایگزینی(ازدحام)، مواجه میشود. (الماندورف و منکیو) ممکن است سطوح بالایی از بدهیها محدودیتهایی را در توانایی یک کشور برای انجام سیاستهای ضد چرخهای مطرح کند و در نتیجه نوسانات تولید افزایش و رشد اقتصادی کاهش یابد، با این حال، رابطه بین بدهی و توانایی برای انجام سیاستهای ضد چرخهای بیشتر احتمال دارد به ترکیب بدهیهای دولتی بستگی داشته باشد تا به سطح بدهیهای دولت.

در حالت کلی استقراض دولت تا زمانی که سازگار با تأمین مالی عمومی مناسب باشد، مقبول است. اگر سیاست ایجاد بدهی بر اساس تأمین مالی عمومی مناسب اتخاذ شود، به عبارتی ارزش فعلی بدهی (مجموع کسری بودجههای ایجادشده)، در دوره رکود با ارزش فعلی مجموع مازاد بودجههای ایجادشده در دوره رونق برابر باشد، بهشرط آنکه محاسبه ارزش فعلی بر اساس بهره پرداختی به تأمینکنندگان بدهی صورت بگیرد(ایجاد بدهی توسط دولت(با اغماض از برخی تغییرات)، صرفاً منجر به انتقال موقتی منابع مالی از سمت بخش خصوصی به دولت میشود. در واقع برای آنکه دولت تعهدات خود را پرداخت کند، باید بدهی دولت از شرایط «بازی غیر پونزی»، تبعیت کند.

اصول تأمین مالی عمومی مناسب بر این ایده استوار است که باید از کسری ساختاری و دائمی ممانعت شود. جان مینارد کینز اولین اقتصاددانی بود که از این ایده حمایت کرد.

طبق نظر کینز دولت باید در دوره رکود  کسری بودجه ایجاد کند و این کسری باید با ایجاد مازاد در زمان رونق جبران شود. بر این اساس، اتخاذ سیاستهای مالی اختیاری در شرایط رونق اقتصادی یکی از مهمترین دلایل کسریهای ساختاری و انباشت بدهی است. کسری دائمی منجر به ایجاد انتظاراتی میشود که مبنی بر این انتظارات؛ دولت هرگز قادر به بازپرداخت بدهیهای خود نخواهد شد. این انتظارت میتواند به نااطمینانی در فضای اقتصادی منجر شود. این نااطمینانی بهخصوص در حوزه استقراض خارجی، دولت را با افزایش هزینههای استقراض مواجه میکند.

در این زمینه مطالعات تجربی هم انجام شده است. مثلا «یلدان»، تعامل بخش واقعی و مالی اقتصاد ترکیه را در مراحل مختلف آزادسازی مالی بررسی کرده است.

نتایج تحقیقات وی نشان داد که تأمین مالی کسری بودجه از طریق بدهی(اوراق قرضه) و پولی کردن اثرات منفی قابل توجهی بر روی اقتصاد دارد. بهطوریکه پیگیری این سیاست بر نرخ بهره فشار میآورد و منجر به کوچک شدن بازارهای مالی و بخش خصوصی میشود و در نهایت اقتصاد واقعی منقبض خواهد شد. «چیچریتا و روتر»، نیز تاثیر بدهیهای دولت را بر رشد سرانه تولید ناخالص داخلی، در دوازده کشور منطقه یورو طی یک دوره ۴۰  ساله بررسی کردند. بررسی آنها تأثیر غیرخطی بدهی دولت بر رشد اقتصادی را نشان داد بهطوریکه نسبت بدهی به تولید ناخالص بیش از ۳۰-۸۰۰ درصد، اثرات مخربی بر رشد بلندمدت خواهد داشت. همچنین آنها بیان کردند که اثـر منفی بـدهی بالا بر رشـد اقتصادی ممکن است از سطح تقریبی ۱۰۰- ۹۰ درصدی تولید ناخالص داخلی شروع شود.

لذا آنها اتخاذ سیاست بدهی محتاطانهتری را در این سطح بدهی توصیه کردهاند. همچنین نشان دادند که تغییر سالانه نسبت بدهی عمومی و نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی رابطه منفی و خطی با رشد سرانه تولید ناخالص داخلی دارد.

در ایران نیز در این زمینه پژوهشی انجام شده است. یونس سلمانی، کاظم یاوری، بهرام سحابی و حسین اصغرپور تعدادی از کارشناسان اقتصادی هستند که در این زمینه پژوهشی با عنوان «اثرات کوتاه مدت و بلندمدت بدهی های دولت بر رشد اقتصادی در ایران»، انجام دادهاند که یافتههای این پژوهش نشان میدهد هر تغییر یکدرصدی در سرمایه فیزیکی سرانه نیروی کار، درآمدهای نفتی سرانه نیروی کار و نسبت بدهیهای بانکی دولت به GDP به ترتیب منجر به تغییر ۰/۴۱۲، ۰/۰۷۷ و منفی ۰/۰۸۸ درصدی در GDP سرانه نیروی کار میشود.

این درحالی است که واکنش GDP سرانه به تغییرات سرمایه انسانی در کوتاهمدت در مجموع برابر با صفر است. بر اساس برآورد پویای الگوی رشد مبتنی بر GDP غیرنفتی نیز، تغییر یک درصدی در سرمایه فیزیکی سرانه نیروی کار، سرمایه انسانی، باز بودن تجاری و نسبت بدهی بانکی دولت به GDP کل به ترتیب منجر به تغییر ۰/۵۴۰، ۰/۱۴، ۰/۰۵ و  منفی ۰/۰۶۲ درصدی در GDP بدون نفت سرانه نیروی کار شاغل میشود.

زمانی که در الگوی رشد مبتنی بر GDP غیرنفتی، نسب بدهیهای دولت نسبت به GDP بدون نفت سنجیده میشود اثرگذاری این نسبت به منفی ۰/۰۶۹ افزایش پیدا میکند.

بر اساس برآورد روابط بلندمدت؛ تغییر یک درصدی در موجودی سرمایه فیزیکی سرانه، سرمایه انسانی، درآمدهای نفتی سرانه و نسبت بدهیهای بانکی دولت به GDP به ترتیب منجر به تغییر ۰/۶۳۰، ۰/۰۰۱، ۰/۱۱۸ و منفی ۰/۱۳۴ درصدی در GDP سرانه نیروی کار میشوند.

در الگوی رشد مبتنی بر GDP غیرنفتی نیز تغییر یک درصدی در سرمایه فیزیکی سرانه نیروی کار، سرمایه انسانی، شاخص باز بودن تجاری و نسبت بدهیهای بانکی دولت به  GDP کل به ترتیب منجر به تغییر ۰/۶۳۷، ۰/۱۶۲، ۰/۱۰۶ و منفی ۰/۰۷۳ درصدی در GDP  سرانه نیروی کار میشوند.

با سنجش نسبت بدهیهای بانکی دولت نسبت به GDP بدون نفت به جای GDP کل، ضریب مربوطه برابر با منفی ۰/۰۸ درصد خواهد بود.

هم در بلندمدت و هم در کوتاهمدت سرمایه فیزیکی مهمترین متغیر تأثیرگذار در الگوی رشد اقتصادی مبتنی بر نفت و تولیدات غیرنفتی محسوب میشود. این مسأله حاکی از این امر است که کشور ایران بهعنوان یک کشور درحال توسعه نیازمند سرمایهگذاری فیزیکی در بخشهای مختلف اقتصادی است. از سوی دیگر سرمایههای فیزیکی در ایران از سطح فناوری پایینتری برخوردار هستند و طی چند سال اخیر نیز به دلیل محدودیتهای حاکم بر اقتصاد کشور همچون تحریمهای تکنولوژیکی، بانکی و اقتصادی، هزینههای غیرمستقیم ارتقای فناوری تولید از طریق واردات کالا سرمایهای و واسطهای افزایش قابل توجهی داشتهاند. به هر حال کمبود سرمایه فیزیکی و تجهیزات تولید از یکسو و پایین بودن سطح فناوری تجهیزات تولید از سوی دیگر منجر به بالا بودن کشش GDP سرانه نیروی کار به سرمایه فیزیکی سرانه میشود. در مدل رشد اقتصادی مبتنی بر درآمدهای نفتی سرمایه انسانی اهمیت ناچیزی دارد، اما در الگوی رشد اقتصادی بدون نفت ضریب اهمیت آن قابل توجه است.

این امر بدین دلیل است که فراوانی منابع طبیعی میتواند انگیزههای خصوصی و عمومی برای انباشت سرمایههای انسانی را به دلیل وجود سطح بالایی از درآمد غیر دستمزدی کاهش دهد. اصولا صنایعی که بر پایه منابع طبیعی شکل میگیرند گرایش به کارگرانی با مهارت و کیفیت پایینتری نسبت به دیگر صنایع دارند. به همین دلیل اثرات خارجی مثبت کمتری را نسبت به دیگر صنایع موجب میشوند.

در کل اقتصادیهایی که بر الگوی رشد اقتصادی با فشار بر منابع طبیعی اصرار دارند و رانت حاصل از این منابع بر بقیه بخشهای اقتصادی سایه افکنده باشد، سرمایه انسانی از کارکرد اصلی خود در فرآِیند رشد اقتصادی باز میماند. بر اساس هر سه مدل برآورد شده؛ رشد بدهیهای بانکی دولت نسبت به GDP کل (و بدون نفت)، تأثیر منفی بر رشد GDP کل و بدون نفت سرانه نیروی کار دارد و در بلندمدت این تأثیر نسبت به کوتاهمدت بیشتر است.

همچنین این تأثیر در الگوی رشد مبتنی بر درآمدهای نفتی بیشتر از الگوی مبتنی بر GDP غیرنفتی است. در کشورهای دارای کسری ساختاری، بانک مرکزی و دولت تحت یک چارچوب عملکرد هماهنگ قرار دارند که طی آن بخشی از کسر بودجه دولت با وامگیری از بانک مرکزی و با انتشار پول تأمین مالی میشود. در واقع میتوان گفت در حالیکه یکی از اهداف بلندمدت بانکهای مرکزی، حفظ و ارتقای ثبات مالی سیستمهای مالی از طریق کنترل تورم است، در رویارویی با مسأله تأمین مالی کسری بودجه دولت و روآوری به خلق پول، این هدف نادیده گرفته میشود.

در ادبیات اقتصادی،  این پدیده اصطالحاً «حاکمیت مالی»،  نامیده میشود. حاکمیت مالی منجر میشود سیاستهای پولی حالت انفعالی پیدا کنند. در نتیجه، بانک مرکزی چندان قادر نخواهد بود بر اساس سیاستهای پولی، اهداف تعیین شده برای آن، مانند ثبات قیمت، رشد اقتصادی و کمک به اشتغال را دنبال کند. از سوی دیگر بدهی دولت به بانکهای تجاری نیز دسترسی بخش خصوصی به اعتبارات را محدود میکند و از این طریق منجر به افزایش نرخ بهره بانکی میشود. در نتیجه این امر، سرمایهگذاری بخش خصوصی میتواند کاهش یابد، از سوی دیگر بالا بودن نرخ بهره بانکی ریسک نکول تسهیلات و اعتبارات اعطایی را افزایش میدهد. این عوامل در کنار ناکارایی بخش دولتی منجر میشود اقتصاد ایران از انباشت بدهیهای بانکی دولت متضرر شده و قرار گرفتن آن در مسیر رشد بلندمدت به تعویق افتد.