خطر انحراف در بازار بدهی

اخیرا در تبصره 37 لایحه اصلاحیه بودجه سال 1395 پیشبینی شده، که دولت با انتشار 5 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی بخشی از بدهیهای سازمان بیمه سلامت را از این طریق تصفیه کند. از نظر کارشناسان این پیشنهاد باعث خواهد شد که هزینههای جاری و مستمر طرح عمومی بیمه سلامت، به بازار بدهی منتقل شود. بنابراین با انباشت اصل و فرع بدهیهای حاصل از آن در آینده، دولت به یک بدهکار بزرگ و بدحساب تبدیل میشود. در نتیجه بازار بدهی نیز از وظیفه اصلی خود که تامین مالی طرحها با توجیه اقتصادی است، منحرف خواهد شد. کارشناسان معتقدند دولت باید در گامهای نخستین توسعه بازار بدهی تمرکز را بر بخشهایی قرار دهد که میتواند علاوه بر خروج از تنگنای اعتباری زمینه رونق بخش تولید را نیز فراهم کند. درحالیکه پیشنهادهایی مانند تسویه بخشی از بدهیهای بیمه سلامت این سوءتفاهم را ایجاد میکند که دولت به بازار بدهی به عنوان منبع جدیدی برای تامین کسری بودجه مینگرد. از همین رو نسبت به انحراف اهداف اصلی بازار بدهی هشدار میدهند.

لایحه جدید اصلاحیه بودجه 1395 به تازگی از سوی دولت به مجلس ارسال شد و در تبصره 37 آن، پیشبینی شده است که «دولت تا 5 هزار میلیارد تومان از بدهیهای سازمان بیمه سلامت را از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی تسویه کند». این موضوع به این معناست که در بدو تشکیل بازار بدهی، هزینههای «جاری» حاصل از یک طرح دارای «جریان مالی نامتوازن»، از طریق انتشار اوراق در بازار بدهی تامین شود. امری که به نظر میرسد در تضاد با ماهیت و ماموریت تعریف شده برای چنین بازاری باشد چرا که موکول کردن تامین هزینههای یک طرح جاری و مستمر به بازار بدهی، به معنای انباشت اصل و فرع بدهیهای حاصل از آن در آینده خواهد بود که استمرار آن، دولت را به یک بدهکار بزرگ و بدحساب تبدیل خواهد کرد. از سوی دیگر، سازوکار صحیح بازار بدهی باید به گونهای باشد که تخمین بازدهی طرحی که برای آن اوراق منتشر میشود، مرجع اصلی تعیین نرخ سود اوراق مربوط به تامین مالی آن باشد. حال آنکه به نظر میرسد در طرح اخیر، شیوه تعیین نرخ اوراق به شکل دستوری و بر اساس نظر دولت خواهد بود که در واقع، بازار بدهی را عملا به یک نابازار تبدیل خواهد کرد. در مقابل این رویه، کارشناسان پیشنهاد میکنند که دولت برای هزینههای سنواتی و درآمدی جاری خود، منابع واقعی سنواتی و جاری –مثل درآمدهای حاصل از سرمایهگذاری در بهداشت یا درآمدهای مالیاتی- در نظر بگیرد و در صورت مواجهه با کسری بودجه، پس از طراحی برنامهای مشخص برای تعیین چگونگی بازپرداخت اصل و فرع بدهیها، بخشی از کسری بودجه را از طریق انتشار اوراق برطرف کند.

استقراض برای سلامت

اصلاحیه قانون بودجه سال 1395 توسط دولت و با قید یک فوریت در تاریخ 15 تیرماه تقدیم نمایندگان مجلس شد. در تبصره 37 این لایحه آمده است که دولت اجازه دارد با انتشار 5 هزار میلیارد تومان اوراق قرضه اسلامی و قرار دادن این اوراق در اختیار طلبکاران نظام بیمه سلامت، نسبت به تسویه حساب بخشی از بدهیهای بیمه سلامت اقدام کند. براساس این تبصره، اصل، سود و هزینه انتشار این اوراق در بودجه سنواتی دولت لحاظ میشود و خزانه داری کل بر اساس اولویت یا بر اساس سرجمع بودجه نسبت به تسویه این اوراق اقدام خواهد کرد. به این ترتیب دولت در پرداخت بدهی بیمه سلامت به طلبکاران از اوراق قرضه اسلامی استفاده خواهد کرد.

تهدید تعویق بدهی

اوراق قرضه دولتی یا اوراق قرضه خزانه دولتی، یکی از راهکارهای تامین مالی دولت در شرایط کسری بودجه است. اما انتشار این اوراق همان طور که میتواند فرصتی برای انتقال بدهیهای دولت به زمان تثبیت اقتصادی باشد، در صورت ناتوانی دولت در تسویه آنها، تهدیدی است که فشار اقتصادی آن گلوی دولت را خواهد فشرد و دولت را با حجم بزرگتری از بدهیهای مالی آتی روبهرو خواهد کرد. بسیاری از بحرانهای مالی جهانی ریشه در استقراض بیش از اندازه دولتها دارد. تسهیل مقداری پول در شرایط کسری بودجه و اعتیاد دولتها به استفاده از این مرهم پولی، در طول قرن گذشته دولتهای قدرتمندی را به زانو درآورده است. ریسک اوراق قرضه معمولا با اعتبار قرض گیرنده سنجیده میشود. هرچند اوراق قرضه دولتی به علت پشتوانه دولتی دارای کمترین میزان ریسک و به تبع آن کمترین میزان بهره هستند، اما تجربه طلبکاران از دولت نشان میدهد که اوراق قرضه دولتی در ایران کاملا هم بدون ریسک نیستند و برخی از اعتباردهندگان به دولت سالها است که در انتظار وصول مطالبات خود هستند. تعویق طلب وامدهندگان دولتی با استفاده از اوراق بدهی جدید و تقبل هزینههای ناشی از آن، سبب انبساط حجم بدهی دولت خواهد شد. علاوه بر این، در صورت عدم تامین مالی اوراق منتشر شده تا زمان سررسید، نتایج این امر مثل ایجاد زنجیرهای از بدحسابی و نکول بدهی، در یک چرخه مخرب بر فعالیت بنگاههای دیگر و توان تسهیلاتدهی بانکها تاثیرگذار خواهد بود.

تسهیل فعلی، تنگنای آتی

تجربه اجرای نظام بیمه سلامت در سالهای گذشته نشان میدهد تداوم سازوکار فعلی آن، سبب افزایش تعهدات مالی جاری دولت بهصورت مستمر میشود. بدهیهای جاری دولت باید از ردیف درآمدهای جاری دولت تسویه شود. در نتیجه، قابل انتظار است که در نبود راه حل کارا برای ایجاد توازن مالی بین منابع و مصارف نظام بیمه سلامت، معضل کنونی بدهیهای دولتی بزرگتر خواهد شد.با توجه به این چارچوب، استفاده از اوراق قرضه برای تسویه بدهی نظام بیمه سلامت هنگامی منطقی و قابل توصیه خواهد بود که دولت در وهله نخست برای توازنبخشی به جریان مالی آن چارهاندیشی کند و در وهله دوم، در مورد چگونگی تسویه این اوراق در زمان سررسید از طریق منابع مالی آتی، برنامه داشته باشد. بدون تمهید این الزامات، تعهدات ناشی از اجرای این طرح و بازپرداخت اصل و فرع اوراق منتشر شده، در گذر زمان عملا غیرقابل بازپرداخت خواهد شد.به گفته رئیس سازمان بیمه سلامت، میزان بدهی بیمهها در نتیجه اجرای طرح تحول نظام سلامت در سال جاری حدود 2/2 هزار میلیارد تومان برآورد شده بود. در سال 1394 منابع مشخص شده برای طرح سلامت، شامل مواردی مثل بخشی از منابع حاصل از هدفمندی یارانهها، یک واحد درصد از مالیات بر ارزش افزوده تعیین شده بود.

اما به گفته معاون توسعه و منابع مدیریت وزارت بهداشت، تنها بخش کوچکی از منابع حاصل از هدفمندی یارانهها (6درصد تا پایان دیماه سال گذشته) به حساب نظام بیمه سلامت واریز شده است.علاوه بر این، سازمان مدیریت در پرداخت سهم یک واحد درصدی بیمه سلامت از مالیات بر ارزش افزوده، به علت مشکلات ایجاد شده برای خزانه کل تنها به نیمی از تعهدات خود عمل کرده است. بنابراین با وجود عدم تحقق منابع قانونی تعیین شده برای تامین مالی نظام بیمه سلامت در سالهای گذشته به علت تنگنای مالی دولت، به نظر میرسد که تامین مالی بدهی بیمه سلامت از طریق اوراق قرضه نه تنها سرپوش نهادن بر زخم بدهیهای دولت است، بلکه مرهمی است که خبر از زخمی عمیقتر در زمان سررسید این اوراق میدهد.

مالیات برای سلامت؟

در دوره قبلی مجلس علاوه بر تصویب قانون افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده، مقرر شد که سالانه یک واحد درصد از 9 درصد مالیات بر ارزش افزوده بهعنوان مالیات سلامت در اختیار دولت برای اجرای این طرح قرار بگیرد. این قانون پیشبینی میکرد سهم یک واحد درصدی نظام بیمه سلامت از مالیات بر ارزش افزوده همزمان با دریافت، مستقیما به ردیف درآمدی که به این منظور در قوانین بودجه سالانه پیشبینی شده بود، واریز شود. با توجه به این موضوع، یکی از راههایی که میتواند در زمین بازی بودجهای به جای استفاده از اوراق قرضه به منظور تسویه بدهی طلبکاران نظام بیمه سلامت مورد استفاده قرار گیرد، تعیین یک ردیف درآمد اختصاصی و ثابت در بودجه به شیوهای است که هزینههای این طرح در توازن با منابع سنواتی آن قرار بگیرد. برای این منظور، در صورتی که مطالعه دقیقی برای تخمین هزینههای سنواتی بیمه سلامت انجام شده باشد، میتوان درآمدهای مربوط به بخش بهداشت یا درآمدهای مشخصی از محل مالیات بر ارزش افزوده را تعیین کرد. البته در این شرایط و با توجه به تنگنای مالی دولت، رعایت انضباط در تخصیص حداکثری منابع حاصله در جهت هدفگذاری شده امری ضروری است. در این صورت، بدهیهای جاری حاصل از اجرای بیمه سلامت از طریق درآمدهای جاری تسویه خواهد شد و بدهیهای جاری دولت در این زمینه انباشته نمیشود. در صورت وجود کسری بودجه نیز تامین این کسری با انتشار اوراق قرضهای با هدف عام جبران کسری بودجه –و نه به شکل اختصاصی برای بیمه سلامت- انجام خواهد شد.

ابهام در ماموریت بازار بدهی؟

یکی از برنامههای اصلی اقتصادی در سال جاری تشکیل و گسترش استفاده از ابزارهای بازار بدهی برای بهادارسازی بدهیها و تبدیل آنها به اوراق قرضه، اعلام شدهاست. با این حال، برخی از مصوبات مطرح شده نشان میدهد در برخی از بخشهای دولت، ظاهرا دیدگاه صحیحی نسبت به منافع و مضرات بازار بدهی وجود ندارد و به این بازار، صرفا به مثابه راهکار جدیدی برای تامین طرحهای بدون بازده و نامتوازن نگاه میشود.به گفته کارشناسان، بازار بدهی در شکل صحیح خود علاوه بر اینکه در ساماندهی و مدیریت بدهیها به دولت کمک میکند، تبعات مثبت دیگری مثل «گسترش ابزارهای بانکی»، «تقویت توان سیاست مالی» و «کمک به سیاستگذار برای کشف نرخ سود» را نیز دارد. علاوه بر این، بنگاههای اقتصادی هم میتوانند با تامین مالی از طریق این بازار، منابع جدیدی خارج از نظام بانکی برای خود تامین کنند و بار سنگین و ریسک ناشی از تامین مالی کنونی نیز از دوش نظام بانکی و اقتصاد برداشته شود.بهنظر میرسد برخی اقدامات فعلی در بدو تشکیل بازار بدهی، به دلیل تضاد با ماهیت و ماموریت این نهاد جدید، کارآیی آتی آن را به خطر خواهد انداخت.

خطر نخست این است که تامین مالی کسریهای جاری و مداوم دولت از طریق این بازار انجام شود و به کاهش ریسک اعتباری دولت و عاملی برای چسبندگی نرخهای سود اوراق دولتی و در نتیجه کل اقتصاد تبدیل شود. خطر دوم هم این است که دولت بخواهد برای فروش اوراق بدهی طرحی مثل «بیمه سلامت» (که عدم سودآوری ذاتی آن محرز است)، دست به تعیین نرخ اوراق در بازار به شکلی دستوری بزند که با روح بازار بدهی در تضاد خواهد بود و بهعنوان مانعی برای کاهش نرخ سود عمل خواهد کرد.این نگرانیها، به ویژه در شرایطی اهمیت بیشتری از خود نشان میدهد که توجه کنیم دولت به دلیل کاهش درآمدهای نفتی و مالیاتی و میراث بدهیهای فزاینده، در تنگنای مالی شدیدی قرار میدهد و بخش عمده بودجه، صرفا میتواند برای پوشش پرداختهای جاری مورد استفاده قرار بگیرد. در نتیجه، در افق کوتاهمدت، محرز است که درآمدی برای بازپرداخت چنین اوراقی وجود نخواهد داشت و معنای آن، صرفا به تعویقانداختن بازپرداخت بدهیهای طرح نامتوازن بیمه سلامت خواهد بود.