ضرورت بازنگری و اصلاح قانون معادن ایران

از حدود صد سال پیش در ایران تدوین قانون معادن آغاز شد که آخرین قانون معادن مربوط به سال ۱۳۷۷ همراه با اصلاحات آن در سال ۱۳۹۲ است که متاسفانه با مشکلات عمدهای درباره حقوق دولتی، مالکیت و... روبهرو است و این در صورتی است که در قانون سال ۱۳۳۶ که بر گرفته از قانون معادن بلژیک بود این مشکلات کمتر بود.

تاریخچه قانون معادن ایران

بهرام شکوری، رییس کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران درباره ضرورت اصلاح قانون معادن اظهار کرد: با مقایسه برخی پارامترهای قانون معادن ایران و سایر کشورهای معدنی و بررسی روش و عملکرد آنها، ابهامات قانون معادن فعلی بیشتر نمایان میشود. بر این اساس و با توجه به این نواقص نیاز به اصلاح قانون معادن بیش از پیش احساس میشود.

وی با بیان اینکه برای بررسی دقیق و همه جانبه موضوعهای گوناگون و به منظور درک عمیق آنها، بیان تاریخچهای از آنها مفید است، افزود: سال ۱۲۹۶ هجری شمسی، نخستین قانون معادن به تصویب هیات وزیران وقت رسید که مشتمل بر ۲۴ماده بود و بر مواردی ازجمله مجوز استخراج، حقمالکیت و حقوق دولتی تاکید شده بود. پس از آن در سال ۱۳۱۷ قانون معادن با تغییر و اصلاح به تصویب مجلس شورای ملی رسید و دارای ۱۷ ماده بود. به گفته شکوری، در این قانون مواد معدنی دستهبندی و میزان حقوق دولتی در آن به صراحت بیان شد. از جمله مواد قابل توجه این قانون ماده ۱۳است که در آن مدت پروانههای اکتشاف و استخراج معادن نباید از۱۰ سال کمتر و از ۶۰ سال بیشتر باشد. در سال ۱۳۲۸ قانون معادن دوباره تغییر یافت و مشتمل بر ۲۸ ماده به تصویب هیات دولت رسید. همانند قوانین قبلی در این قانون نیز میزان حقوق دولتی به صراحت بیان شده و ترکیب شورای عالی معادن مشخص شده است، سپس در سال ۱۳۳۶ قانون معادن برگرفته از قانون معادن بلژیک تدوین شد که نواقص کمتری در زمینههای حقوق دولتی و... داشت. وی تصریح کرد: آخرین قانون معادن مصوب سال ۱۳۷۷ است که اصلاحات پس از آن در سالهای ۹۰ و ۹۲ زمینهساز مشکلات عمدهای برای این بخش شد.

مشکلات موجود در قانون معادن

شکوری با اشاره به تعریف درست از معدن اظهار کرد: در بیشتر قوانین ویژه ابتدا لغات و اصطلاحات مربوط به آن از نظر علمی تعریف میشود. در قانون معادن نیز اصطلاحات مربوط به مقوله معدن توضیح داده شده اما مهمترین نقص آن در تعریف واژه معدن است. معنای این واژه به طور عام و به طور تخصصی متفاوت است که در قانون به درستی تبیین نشده است. برای اینکه مکانی بهعنوان معدن تلقی شود، باید کمیت و کیفیت ذخیره معدنی در آن شناسایی و استخراج ذخایر آن از لحاظ فنی و اقتصادی امکانپذیر باشد. وی همچنین ادامه داد: معدن از ۳ جزء متمایز؛ ذخیره، حق یابنده ذخیره و امکانات ذخیره تشکیل شده در نتیجه نخستین درگیری معدن، درگیری با نوع مالکیت تعریف شده قبلی است. به گفته وی، حق یابنده ذخیره، حقی است که به دلیل کشف ذخیره، یابنده ذخیره بر محل و محدوده پیدا میکند و ذی نفع آن است (ماده ۱۴۳ قانون مدنی) از سوی دیگر امکانات ذخیره نیز به معنای، امکانات بهرهبرداری، سرمایهگذاری و دانش فنی برای بهرهبرداراست.

رییس کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران با بیان اینکه امروزه برای فعالیت در هر عرصهای قوانین و شرایط آن بررسی و مطالعه میشود، افزود: به دلیل ضعف در قوانین مربوط به معدن این شرایط به طور مطلوب فراهم نمیشود. به عنوان مثال اگر به دنبال کشف ذخیره معدنی باشیم، از قبل درباره مالکیت محدوده معدنی(دولتی یا خصوصی) باید اطلاع پیدا کنیم. پس تدوین قوانین دقیق در عرصه معدن امری ضروری است. در قانون پیشین معادن، برای کشف ذخیره معدنی به مالک محدوده معدنی مراجعه نمیشد و چنانچه قانون در منطقهای مجوز اکتشاف داده بود و از نظر قانونی اکتشاف مشکلی نداشت، در منطقه جستوجو و کشف ذخیره معدنی شروع میشد.

همچنین رو نوشتی از مجوز نیز به سازمانهای مربوط داده میشد تا این سازمانها اطلاع پیدا کرده و در زمان جستوجو مزاحمتی برای دارنده مجوز ایجاد نشود. با تمرکز روی ذخیره معدنی، اطلاع از اینکه محدوده بلامعارض است، ضروری بود. در صورت اکتشاف ماده معدنی در زمین بایر، حکم قانون پیشین بسیار صریح و روشن بود، بدین صورت که زمین از آن دولت است و ذخیره آن نیز براساس اصل۴۵ قانون اساسی برای دولت است، شکوری با بیان این موضوع گفت: پس مکتشف باید درصد مشخصی از ذخیره را که در قانون آورده شده (۲درصد، ۳درصد و... ) بابت زمین و درصد مشخص دیگری را از بابت ذخیره به دولت بپردازد.

چنانچه این مقادیر بهطور واضح مشخص شود، مجوزهای اعطا شده در زمین موات، منافاتی با منابع طبیعی نخواهد داشت. اگر ذخیره یافت شده در منطقهای آباد مانند جنگل باشد، در اینجا قانونگذار با توجه به شرایط باید حکم صادر کند. در گذشته درصدی از ذخیره معدنی به دارنده زمین(کشاورز و... ) تعلق میگرفت که حداقل ۱/۵ برابر عایدی ملک بود. در اصل ۴۵ قانون اساسی، معدن، زمین موات و دریا جز انفال هستند. همین طور براساس ماده ۱۴۳ قانون مدنی اگر کسی زمینی را آباد کند، مالکیت زمین به کسی که زمین را آباد کرده تعلق میگیرد. پس ماده اخیر را به مقوله معدن نیز میتوان تسری داد و گفت چنانچه شخصی ذخیره معدنی را کشف و روی آن سرمایهگذاری کرد در حقیقت مالکیت آن تاسیسات از آن بهرهبردار است و از بابت ذخیره، باید درصدی را به دولت اختصاص دهد.  قانون اساسی ما تمامی معادن را جزو انفال به شمار میآورد اما باید گفت وقتی در آن سرمایهگذار انجام میشود دیگر نمیتواند جزو انفال باشد، بنابراین معدن از آن کسی میشود که در آن سرمایهگذاری میکند.

وی افزود: در واگذاری معدن به ۳ جزء ذخیره، زمین و سرمایه باید توجه کرد. گاهی هر ۳ جزو متعلق به یک مالک است، به عنوان مثال ذخیره، زمین و سرمایه متعلق به دولت است و گاهی این ۳ جزء مشترک با بخشهای خصوصی است. شکوری با اشاره به موضوع حقوق دولتی و بهرهمالکانه اظهار کرد: در این باره ابتدا باید میزان استخراج سالانه از معدن و درصد بهرهمالکانه آن مشخص شود.  همچنین در مراحل بعدی باید مشخص شود که آیا محدودهای که متعلق به دولت است و در آن اقدام به کشف ذخیره میشود، دولت قصد دریافت بهای آن را دارد یا خیر؟ در صورت واگذار نشدن مالکیت، بهرهبردار باید درصدی بابت مالکیت زمین به دولت پرداخت کند. شرایط سرمایهگذاری نیز از لحاظ نقد یا اقساطی بودن آن جزو موارد مبهم قانون معادن بهشمار میرود.

اصلاح «دریافت حقوق دولتی»

درباره دریافت حقوق دولتی باید گفت تنها عواملی برای تعیین درصد بیان شده که یا به این عوامل عمل نمیشود یا بهدلیل ابهام در آن، تغییر آن ضروری است. بهعنوان مثال در تبصره ۱ ماده ۳۸ آییننامه اجرایی قانون معادن، حقوق دولتی براساس مواد معدنی مندرج در پروانه بهرهبرداری محاسبه و دریافت میشود. در ماده ۶۰ آییننامه نیز بها تعریف شده و عبارت است از متوسط قیمت فروش ماده معدنی. این حق برای وزارت صنعت، معدن و تجارت قابل تصور نیست که بهعنوان مثال در ابتدای سال، بها را به صورت مبلغ معین به ازای هر تن مشخص کند، بلکه وزارت صنعت، معدن و تجارت باید درصد را مشخص کند. وی در ادامه تاکید کرد: شفافیت قانون معادن، موضوعی است که در سالهای اخیر مطرحشده و مباحث زیادی را بهدنبال داشته است. نبود شفافیت قانون معادن را میتوان در موارد مختلفی از تعریف صحیح و علمی معدن تا وضعیت دریافت حقوق دولتی و بهرهمالکانه مشاهده کرد.

هر سرمایهگذار و فعال اقتصادی بهمنظور اطمینان از سودآوری و توجیه اقتصادی کسبوکار خود نیازمند برنامهریزی بلندمدت است. رییس کمیسیون صنایع و معادن اتاق بازرگانی ایران معتقد است، بخش معدن نیز از این قاعده مستثنا نیست و فعالان این حوزه برای شروع یا ادامه کسبوکار خود نیاز به ثبات وضعیت قوانین و شرایط، حداقل در ۱۰ سال آینده را دارند تا بتوانند برنامه تولید با صرفه اقتصادی را تدوین و براساس آن فعالیت کنند. به گفته شکوری؛ در قانون معادن فعلی به علت نبود شفافیت قانون، بهیکباره تعرفه حقوق دولتی تغییر میکند بهگونهای که دولت این تغییر را قانونی برمیشمرد و معدندار آن را خارج از عرف و درآمد خود قلمداد میکند. بهعنوان مثال در سالهای اخیر، تغییر نرخ بهرهمالکانه و حقوق دولتی در زمانی که بازار جهانی بسیاری از مواد معدنی افت زیادی داشته، باعث شد بسیاری از معادن خصوصی کشور توجیه اقتصادی خود را ازدستداده و تعطیل شوند. همچنین با وجود مشاهده تاثیرات و پیامدهای این امر، دولت تصمیم بر تعیین حقوق دولتی به صورت سالانه دارد و این نرخ متغیر است و بیثباتی این نرخ امنیت سرمایهگذاری در حوزه معدن را کم میکند چراکه معدندار نمیتواند براساس یک نرخ ثابت اقدام به برنامهریزی کند.

ساختار و تشکیلات معین برای قانون معادن

شکوری با اشاره به نبود ساختار و تشکیلات مشخص برای قانون معادن گفت: بسیاری از قوانین مانند قانون ثبت و... دارای تشکیلات و ساختار اجرایی هستند اما درباره قانون معادن ساختار و تشکیلات تخصصی وجود ندارد و این در صورتی است که ایجاد نهادی واحد به منظور بررسی و ارائه پیشنهادهای سازنده و همچنین برقراری ارتباط با سایر سازمانهای مربوط، شایسته به نظر میرسد.  در حال حاضر نهادهای زیرمجموعه وزارت صنعت، معدن و تجارت بهطور جزئی به ارائه پیشنهاد و رسیدگی به قانون معادن میپردازند که با توجه به حجم وظایف و مسئولیتهای این سازمانها نیاز به تشکیل سازمانی مجزا درباره قانون معادن احساس میشود.

مقایسه چالشهای قانون معادن ایران با برخی کشورهای معدنی

قانون معادن در بیشتر کشورهای معدنی مانند امریکا، برزیل، اندونزی، افریقای جنوبی و... به صورت ایالتی است و بر اساس ضرورتهای هر ایالت تدوین میشود اما در ایران، قوانین معدنی با نظر دولت مرکزی است که گاهی با ضرورت استانهای مختلف همخوانی ندارد. در ایران دریافت مجوزهای گوناگون معدنی مستلزم مراجعه به سازمانهای مربوط است و بدون تایید هرکدام از این سازمانها دریافت مجوزهای اکتشاف، استخراج و... امکانپذیر نخواهد بود. این در صورتی است که در کشورهای دیگر مانند گرجستان سازمانی ایجاد شده که تمامی این امور به طور یکجا انجام شوند و نیاز به مراجعه و دریافت مجوزهای متعدد از سازمانهای مختلف نیست. بدیهی است با استفاده از این راهکار در وقت و هزینه صرفهجویی بسیاری میشود و همچنین میتوان تمرکز امور را از بخش دولتی به بخش خصوصی منتقل کرد.

شکوری اضافه کرد: همانطور که در بخش قبل گفته شد در موارد مختلفی از قانون معادن با نبود شفافیت رو به رو هستیم این در صورتی است که در کشورهای دیگر حقوق دولتی به وضوح بیان شده به عنوان مثال در اندونزی (۲۰درصد)، برزیل (۲۱درصد) و شیلی (۲۵درصد) از سود است. همچنین تعیین دقیق حقوق دولتی در کشورهای دیگر مانند امریکا (حقوق دولتی برای مس، طلا و سنگآهن صفر درصد و برای زغالسنگ درصد۱۲/۵-۸ درآمد ناخالص) استرالیا، (میزان حقوق دولتی برای سنگآهن درصد۷-۴/۵ حجم مواد استخراجی) و آرژانتین (۳درصد ارزش سر معدن برای مس، طلا، سنگآهن و زغالسنگ) لزوم رفع ابهام درباره حقوق دولتی در ایران را بیش از پیش نمایان میکند.

ازجمله موارد قابل مقایسه درباره قانون معادن، مدتزمان استفاده از گواهی کشف است. در ایران مدت زمان استفاده از گواهی کشف یک سال است که از نظر اقتصادی به دلیل نوسانات شدید قیمت مواد معدنی به صرفه نیست و این در صورتی است که در کشور امریکا اولویت استخراج تا زمانیکه کاشف در عملیات اکتشاف درگیر است، برای وی ثابت باقی میماند مگر اینکه کار را رها کرده باشد. در برزیل نیز مجوز اکتشافی برای یک دوره یک تا ۳ساله اعطا میشود و قابل تمدید است.  با توجه به پیشینه قانونگذاری ایران درباره معادن و مطالعه موادی که در قوانین قبلی عنوان شده بود و همچنین بررسی رویکردهای عملی قابل توجه در این زمینه و پیچیدگی و ابهام بیش از پیش فعالیتهای معدنی(به دلیل تغییرات متعدد در قوانین)، ضرورت انجام اصلاحات با هدف کاهش مشکلات اجرایی قانون معادن همواره احساس میشود.

با مطالعه عملکرد کشورهای دیگر در این زمینه و همچنین بررسی مشکلات فعالان بخش معدن میتوان درصدد اصلاح قانون معادن فعلی و رفع مشکلات موجود میان سازمانهای مربوط که به دلیل وجود ابهامات ایجاد شده است، برآمد. گفتنی است انجام این اقدامات جز با همکاری تمامی نهادهای وابسته و مرتبط میسر نخواهد بود و همکاری همهجانبه این سازمانها گامی موثر در راستای کاهش مشکلات قانون معادن است.