«FATF» بدون روتوش

گروهی از منتقدان با اشاره به برخی از محدودیتهای اعمالشده، نسبت به تحمیل برخی از اقدامات و توصیهها ابراز نگرانی کردند. در مقابل مدافعان این اقدام، با اشاره به پیوستن اکثر کشورها با ویژگی و مختصات متفاوت پیششرطهای اجرای توصیههای این نهاد را بهعنوان یکی از گامهای حضور ایران در عرصه اقتصاد جهانی دانسته و بر تسریع فرآیند عضویت تاکید میکنند. در گزارشی، با اشاره به تاریخچه و مبانی شکلگیری گروه ویژه اقدام مالی، جایگاه این نهاد را در اقتصاد جهانی بررسی کردهایم. بر این اساس، حضور کشورهایی نظیر سوئیس که از سطح رازداری بانکی بالایی برخوردار است و کشور چین که وسواس و حساسیت بالایی در درز اطلاعات امنیتی دارند، نشان میدهد که پیوستن به این گروه، برای کشورهایی مانند ایران، یک ضرورت محسوب میشود و بهنظر میرسد آنچه منتقدان مطرح میکنند، میتواند از طریق مذاکرات حرفهای رفع شود. در این خصوص، کمال خرازی، رئیس شورای راهبردی نیز با اعلام اینکه شرایط جدیدی برای پیوستن ایران در شورای امنیت ملی وضع شده، تاکید کرد که در فرآیند عضویت ایران با توجه به قوانین موجود در داخل، مشکلی ایجاد نخواهد شد.

با وجود برخی از جنجالهای صورت گرفته در هفتههای اخیر علیه همکاری ایران با FATF، بررسیها نشان میدهد بسیاری از عواقب نسبتدادهشده به همکاری کشورها با FATF پشتوانه واقعی ندارد و چارچوب همکاری ایران با FATF نیز نه چنان که بعضا گفته میشود تا دامنه الزام به تبادل اطلاعات بانکی یا پذیرش تصمیمات دیگر کشورها میرسد و نه، با متن مصوبات قانونی داخل کشور بیگانه است. میزان محدودیتها در همکاری FATF با کشورها، از سوی برخی از منتقدان این کارگروه بهعنوان ضعف آن تلقی شده و گفته میشود این نهاد بهدلیل «رازداری» و «امنیت اطلاعاتی» در برخی از کشورها، با نخستین هدف خود یعنی مبارزه با پولشویی فاصله دارد. همچنین گفته میشود در زمینه مبارزه با تروریسم نیز «عدم اجماع» کشورها بر برخی از مصادیق تروریسم چالشهایی را برای این کارگروه ایجاد کرده است. علاوه بر این، برخلاف اظهارات مطرح شده پیوستن به FATF از دهه گذشته آغاز شد و مصوبات قانونی آن نیز در مجالس پیشین تصویب شده است. نکته عجیب در برخی از اظهارات جاری، اشاره به این موضوع است که همکاری ایران با FATF ایران را ملزم به پذیرش تحریمها میکند. استدلالهایی که ایرادات متعددی به آنها وارد است و فارغ از همه ایرادات، این پرسش متقابل در پاسخ به آنها قابل طرح است که با این مبنا، چرا نباید جلوی همکاری ایران با سازمانهای بینالمللی دیگر گرفته شود؟

شروط جدید برای تصویب FATF

در روزهای پایانی هفته گذشته، علی شمخانی، دبیر شورای عالی امنیت ملی، با اشاره به اینکه «جمعبندی شورایعالی امنیت ملی درباره FATF زمانی میتواند اجرایی شود که این مصوبه به امضای رهبری برسد»، از لزوم امضا و تایید رهبری به منظور ارائه جمع بندی شورای عالی امنیت ملی در رابطه با پیوستن ایران به کارگروه اقدام مالی «FATF» خبر داد. سه روز پس از این اظهار نظر مبنی بر رسیدن به نوعی «جمعبندی» درباره همکاری ایران با گروه اقدام مالی، رئیس شورای راهبردی روابط خارجی، از تعیین شروط جدید برای تصویب FATF در شورای عالی امنیت ملی خبر داد.

FATF چیست؟

FATF مخفف عبارتى است که آن را مىتوان به «کار گروه مالى علیه پولشویى» ترجمه کرد (Financial Task Force on Money Laundering) که معمولا به آن «گروه ویژه اقدام مالی» گفته میشود. البته شکل فرانسوی نام این گروه یعنی GAFI (Groupe d’action financière) نیز در سطح بینالمللی مرسوم است. «پولشویى» مجموعه روشهایى است که از طریق آن پولهاى ناسالم، ناشى از قاچاق، جنایت، رشوهخوارى و سایر منابع غیراخلاقى و غیرقانونى وارد چرخه اقتصادى شده و بهصورت درآمد از منبع مالی صحیح و موجه جلوه داده شود. امروزه بسیارى از دولتها به این نتیجه رسیدهاند که یکی از راههای مقابله با جنایت و جرایم مختلف انجام اقدامات پیشگیرانه در زمینه پولشویى است. به این معنى که مبانى ورود پولهاى با ماخذ جنایتکارانه، خلاف قانون و مشکوک شناسایى شود تا آنجا که به افزایش اقتدار دولتها در کنترل جریانهاى پولى و کمک به جلوگیرى از شیوههاى ورود پولهاى کثیف به اقتصاد مربوط بوده است، دولتها با این اقدامات مخالفتى نداشتهاند. از آنجا که اینگونه اقدامات نیازمند همکارى بین دولتها است و اقدامات یک دولت منفرد، در یک حیطه جغرافیاى حقوقى به تنهایى نمى توانست موثر باشد، تلاش براى ایجاد زمینه همکارى بینالمللى آغاز شد.

نهاد موسوم به «کار گروه مالى براى مقابله با پولشویى» در اجلاس کشورهاى گروه هفت (آمریکا، کانادا، آلمان، انگلستان، فرانسه، ایتالیا و ژاپن) که در سال ١٩٨٩ در پاریس تشکیل شد، رسمیت یافت. پس از گذشت یک سال، در سال ١٩٩٠ «کمیسیون اروپا» این کار گروه را با همکارى کشورهاى اولیه و دعوت از چند کشور دیگر تشکیل داد و بر اساس همافزایی تجربه رایج در کشورهاى مختلف سرفصلى از چهل مورد پیشنهاد براى جلوگیرى از پولشویى و ممانعت از استفاده گروههاى بزهکار از سازوکارهاى بانکى، براى ورود درآمدهاى خود به سیستم اقتصادى موجه تدوین شد. این کارگروه در سال ٢٠٠١ به منظور جلوگیرى استفاده افراد و سازمانهاى تروریستى از سیستم بانکى براى نقل و انتقال مالی، راهبردهایی را پیشنهاد کرد. در سال ٢٠٠٤ نیز پس از بازنگرى راهکارهاى پیشین، راهبرد جدیدی براى مقابله با اشاعه تسلیحات کشتار جمعى به ارائه شد. به این ترتیب با ادغام و تجمیع پیشنهادهای جدید با راهبردهای پیشین، «راهبرد چهلگانه مبارزه با پولشویی، تامین مالی تروریسم و گسترش سلاحهای کشتار جمعی» تدوین شد.

در جهت حفظ انسجام نظام بانکى بینالمللى براى مقابله با پولشویى، فساد مالى، ممانعت از توسعه سلاحهاى کشتار جمعى و مقابله با تروریسم و ایجاد شفافیت در جریانهاى پولى و بانکى پیشنهادهای ارائه شده مورد بازبینی مستمر قرار میگیرد تا سیستم بانکی کشورهای عضو، نسبت به ورود پولهای موسوم به پولهای کثیف، ایزوله شود. این کارگروه فعالیت بانکی کشورهای مختلف را از جهت تطابق با اهداف تعیین شده بررسی میکند و علاوه بر انتشار اشکالات موجود در سیستم بانکی کشورهای عضو، پیشنهادهایی را براى رفع ایرادهای موجود، ارائه میکند. این کارگروه هر سال اقدام به انتشار لیست کشورهای عضو، «کشورهای دارای ریسک بالا» و کشورهای که با ترتیب اتخاذ شده در این کارگروه همکاری نکردهاند، میکند. لیست کشورهای دارای ریسک بالا و کشورهای امتناعکننده از همکاری در سال ٢٠١٤ شامل ایران، کره شمالى، الجزایر، اکوادور، اندونزى و میانمار بود اما در سال ٢٠١٦ تنها نام ایران و کره شمالى در این لیست به چشم میخورد. این کارگروه تاکید میکند که بر اساس مصوبههاى بینالمللى (مانند قطعنامههاى سازمان ملل) باید علیه کشورهای حاضر در این لیست، اقدامات تنبیهى اعمال شود.

چالشهای جهانی FATF

برخی از کارشناسان معتقدند اقدامات صورت گرفته تاکنون در این حوزه برای کنترل قاچاق، فساد مالى مقامات حکومتى و پولشویى به مفهوم اولیه آن چندان موفق نبوده است. رازداری در زمینه معاملات مالی در برخی از کشورها نظیر سوئیس، پنهانکاری در معاملات بانکی برخی از مناطق خاص و فضای اطلاعاتی برخی از کشورها نظیر چین، امکان رصد سلامت فعالیتهای بانکی را از کارگروه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم سلب میکند. براى مثال آمریکا سالها تلاش کرد تا بتواند فهرست اتباع آمریکایى را که در بانکهاى سوئیس حساب دارند، بهدست بیاورد و این اقدام هم بهصورت کامل به نتیجه نرسید. همچنین برخی از مناطق آزاد وابسته به انگلستان (مانند جزایر کیمن در حورزه کارائیب و جزایر انگلیسى ویرجین) مهمترین مراکز حسابهاى بانکى مخفى تلقى مىشوند.

هرچند در زمینه مبارزه با پولشویی، موفقیت چشمگیری حاصل نشده است، لیکن نظام مزبور در سالهای اخیر و به ویژه پس از حادثه تروریستی یازده سپتامبر، بیشتر بر عدم تامین مالی تروریسم و اشاعه سلاحهاى کشتار جمعى متمرکز شده است. یکی از چالشهای کارگروه مزبور در زمینه جلوگیری از تامین مالی تروریسم مربوط به نبود اجماع جهانی در زمینه ماهیت تروریستی برخی از گروههاست. به نظر میرسد اختلاف نظر در این زمینه را تنها مى توان با تراز ظرفیت مالى بینالمللى و ظرفیت دیپلماتیک متعادل کرد. شاید به همین دلیل است که اسرائیل و عربستان سعودى فقط بهعنوان عضو ناظر گروه باقى ماندهاند و صحبت چندانى از جریانهاى مالى و پولى مشکوک آنها و برخى کشورهاى دیگر نمىشود.

گامهای ایرانی در مسیر FATF

با توجه به سیاستهای کشور برای مقابله با پولشویی و تروریسم و نیز انزوای تحمیل شده به کشور طی دهه گذشته و خواست موجود برای خروج از انزوا، در بهمنماه سال 1386 قانون مبارزه با پولشویى در مجلس شوراى اسلامى تصویب شد و در 17 بهمن ماه سال 1386 به تایید شورای نگهبان رسید. برخى از مفاد این قانون از لحاظ تعریف جرائم و همچنین مجازاتها، مشابه مصوبات کارگروه جهانی مزبور است و از این نظر سعى شده قانونى کم و بیش مشابه با استاندارد پذیرفتهشده در کشورهاى دیگر تدوین شود. البته در پیشنهادهاى کارگروه اقدام براى مبارزه با پولشویى، هر کشور مختار است ریسکهاى مربوط از این محل را با شرایط خود بررسى و قوانین و «اقدامات تطبیقی» مناسب خود را اتخاذ کند. در پی اقدامات صورت گرفته در دولت و مجلس گذشته و با توجه به فضای بینالمللی شکل گرفته، در سال ١٣٩٤ قانونى تحت عنوان «قانون مبارزه با تامین مالى تروریسم» از سوی مجلس قبل (مجلس نهم) تصویب شد و در تاریخ 13 اسفند 1394 به تایید شوراى نگهبان رسید.

ابهامات و انتقادها

انتشار خبر تصویب «قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم» و تعامل ایران با کارگروه اقدام مالی، واکنشهای مختلفی را در فضای عمومی و کارشناسی کشور برانگیخت. عدهای با نگرانی درخصوص «نحوه نظارت مالی مطرح شده»، «سرنوشت حمایت از محور مقاومت»، «نحوه رعایت قطعنامههای سازمان ملل»، «نحوه همکاری بانکها با نهادهای داخلی» انتقاداتی را نسبت به دولت و تصمیم ایران به تعامل با کارگروه اقدام مالی ارائه کردهاند. نبود قانون مدون مبنی بر جرم انگاری تامین مالی تروریسم در کشور یکی از مهمترین موانع تصویب قانون مبارزه تامین مالی تروریسم در کشور بود که با رفع این مانع در اسفند سال گذشته، تعاملات ایران با گروه اقدام مالی در ابتدای سال جاری از سر گرفته شد. هرچند قانون یاد شده در دولت و مجلس به تصویب رسید اما سابقه تعامل و نخستین مصوبات در زمینه تعامل با کارگروه اقدام مالی به دولت و مجلس قبل باز میگردد. واکنش متفاوت برخی از منتقدان نسبت به اقدامات صورت گرفته در دولت سابق و دولت تدبیر و امید در زمینه تعامل با کارگروه اقدام مالی، شائبه تاثیرپذیری منتقدان از سلایق سیاسی را تقویت میکند. همچنین برخی انتقاداتی را نسبت به دستیابی آمریکا به اطلاعات مالی کشور در نتیجه تعامل با کارگروه اقدام مالی مطرح میکنند. اما از آنجا که آمریکا تنها یک عضو در این کارگروه است و مبادلات اطلاعاتی در بین اعضای این کارگروه بر اساس توافق دوجانبه صورت میگیرد، دستیابی آمریکا یا هر کشور دیگری به اطلاعات نظام بانکی ایران بدون اطلاع و رضایت ایران ممکن نیست.

هرچند ایران بهعنوان عضوی از سازمان ملل در رابطه با مصادیق تروریسم با کشورهای غربی در برخی از موارد اختلاف نظر دارد، تعامل با کارگروه در بردارنده این کشورها به معنای اجماع تمامی اعضا بر این مصادیق تروریستی نیست. درباره مصادیق سازمانها و گروههای تروریستی، ایران مانند هر کشور دیگری حق دارد که در قوانین خود، نهادهای ذیصلاح برای تعیین مصادیق سازمانها و گروههای تروریستی را مشخص کرده و این مصادیق را به اشخاص حقیقی و حقوقی ابلاغ کند. از سوی دیگر هیچ یک از توصیههای گروه اقدام مالی که ایران را ملزم به تبعیت از فهرست آمریکا یا هر کشور دیگری درخصوص سازمانها و نهادهای تروریستی تبعیت نمیکند، بنابراین ایران در تعیین مصادیق تروریسم و آینده حمایت خود از برخی از گروههای آزادیخواه کاملا مختار است.

از سوی دیگر با تعامل ایران و کارگروه اقدام مالی، ایران ملزم به رعایت تمامی 40 راهبرد ارائه شده از سوی این کارگروه نیست. ایران ملزم به اجرای همه توصیهها نبوده و فقط سعی در بهبود وضعیت کشور و خروج از فهرست کشورهای غیرهمکار و پیوستن به گروه کشورهای در حال پیشرفت (شامل عراق، افغانستان، سوریه بوسنی و هرزگوین و...) است. تا زمان اثبات حسننیت ایران به کارگروه اقدام مالی، ایران تنها دو وظیفه دارد که شامل «ساماندهی جابهجایی فیزیک پول (حمل چمدانی) از مرزهای کشور» و «ساماندهی جابهجایی الکترونیکی پول» است. اجرای هر دو مورد، فارغ از نظر گروه اقدام مالی، امکان سوءاستفاده از کشور ازسوی مجرمان را کاهش خواهد داد.

نقدی با فرض غیرمحتمل

یکی از نگرانیهای منتقدان تعامل ایران با FATF این است که چنین تعاملی ممکن است در آینده ایران را مجبور به نادیده گرفتن منافع ملی کند. این منتقدان فرضی را مطرح میکنند که در حالحاضر، FATF آن را بر عهده آنها قرار نداده اما ممکن است در آینده برای اعضا درنظر بگیرد. سپس خاطرنشان میکنند که اگر گروه اقدام مالی در آینده چنین تعهداتی را برای ایران در نظر بگیرد آنگاه ایران مکلف شود که این تعهد را اجرا کند، امنیت ملی کشور به خطر خواهد افتاد. نمونه چنین اظهاراتی را میتوان در یادداشت یکی از منتقدان تعامل با FATF به این صورت یافت: «ترجمه عملیاتی توصیه 37 این است که اگر در هر نقطهای از عالم، دادگاهی فردی ایرانی و غیرایرانی را متهم به پولشویی و تامین مالی تروریسم کرد، جمهوری اسلامی ایران باید حداکثر همکاری حقوقی لازم را در رابطه با رسیدگی به این پرونده انجام دهد، یعنی اطلاعات موردنیاز پرونده را برای متقاضی فاش سازد، حتی اگر بر فرض چنین پروندهای علیه رئیسجمهوری ما تشکیل شده باشد.» به عبارت دیگر، این منتقدان معتقدند از آنجا که هیچ تضمینی مبنی بر قرار نگرفتن مقامات ایرانی در لیست حامیان تروریسم در آینده وجود ندارد، باید از تعامل با گروه اقدام مالی خودداری کرد تا احتمال پایین یاد شده در آینده از بین برود.

با توجه به اینکه تاکنون هیچ سازمان و نهاد بینالمللی (نه رئیسجمهوری فعلی و نه روسای جمهوری سابق) به متهم بودن در عملیات پولشویی یا شرکت در اقدام تروریستی متهم نشدهاند، مشخص نیست که طرح کنندگان چنین ادعایی به چه پشتوانهای از احتمال ناچیز قرارگرفتن نام مقامات رسمی کشور در کنار عباراتی چون تروریسم و پولشویی صحبت میکنند. از سوی دیگر روشن است که حتی اگر وقوع این احتمال ناچیز را ممکن بدانیم، اولویتهای کشور مشخص و معلوم است و ایران، اقدامی علیه مقامات رسمی و قانونی خود انجام نخواهد داد. اگر قرار باشد صرفا به خاطر چنین احتمالاتی از تعامل با نهادی بینالمللی خودداری شود، دیگر با هیچ نهاد بینالمللی نمیتوان رابطه داشت، چراکه چنین استدلال نادرستی را میتوان برای بسیاری از سازمانها و اتحادیههای جهانی بهکار برد.

برای مثال چون هیچ تضمینی وجود ندارد که سازمان ملل متحد به دلایل سیاسی و با توافق میان اعضای دائم آن، رئیسجمهوری ایران را در فهرست حامیان تروریسم قرار ندهد، باید از تعاملات با این سازمان خودداری کرد. همچنین چون هیچ تضمینی وجود ندارد که آژانس بینالمللی انرژی هستهای به دلایل سیاسی و تحتتاثیر قدرتهای بزرگ، ایران را متهم به اقدامات غیرقانونی نکند و همواره ممکن است دولتهای غربی با اعمال فشار بر این سازمان، موجب شوند که موضعگیریهای آن بر خلاف عدالت و حقیقت باشد، ایران نباید به تعامل با آژانس بینالمللی انرژی هستهای بپردازد. چنین استدلالگری از تعامل با بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول نیز خودداری خواهد کرد، چراکه صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی در بررسی نحوه عمل کشورها در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، استانداردهایFATF را ملاک قرار میدهند. در ارتباط و تعامل جهانی این تضمین وجود ندارد که همواره منافع کشورها همسو با هم باشد اما مساله این است که آیا مخاطرات فرضی و احتمالی منتقدان تعامل با FATF آنقدر جدی و قریبالوقوع است که شرط لازم نظام بانکی را برای حضور در عرصه بینالمللی را نادیده بگیرد.