مدل برزیلی برای «بدمسکن‌ها»

با وجود تجربه سه الگو و رویکرد متفاوت برای تامین مسکن کمدرآمدها، مطالعه تجربه کشورهای میان درآمد نظیر شیلی، برزیل و کلمبیا نشان میدهد با اتخاذ یک رویکرد متفاوت از مدلهای پیشین میتوان به نیاز سکونتی بدمسکنهای ساکن بافتهای فرسوده و حاشیهنشینها به نحو مطلوب و بدون فشار مستقیم بر دولت و متقاضیان پاسخ داد؛ رویکردی موسوم به «مسکن تدریجی» که در قالب آن اقشار کمدرآمد در یک بنای محدود با تامین حداقلهای لازم برای سکونت، مستقر میشوند و سپس طی یک فرآیند تدریجی سه تا پنج ساله مسکن خود را متناسب با توان مالی خود تکمیل میکنند. به این ترتیب دیگر دولتها ملزم به هزینههای هنگفت خارج از توان برای تحویل مسکن تمام شده به اقشار کمدرآمد نیستند و این اقشار نیز ناچار نخواهند بود برای خانهدار شدن زیر بار بازپرداخت وامهایی بروند که فراتر از ظرفیت الگوی معیشتی و درآمدی آنها است.

این رویکرد به نوعی یک مدل مناسب برای جلوگیری از توسعه سکونتگاههای غیررسمی است که مجید روستا، عضو هیات مدیره شرکت مادرتخصصی عمران و بهسازی شهری طی مطالعه تجربه کشورهای دیگر آن را تبیین کرده است. هر چند به اعتقاد او، تنها در صورتی میتوان مسکن تدریجی را بهعنوان یک طرح در ایران پیاده کرد که علاوه بر پیشبینی تمهیدات لازم در برنامهریزی طرحهای توسعه شهری، قوانین و ضوابط ساخت و ساز ناظر بر صدور پروانه و پایان کار و همین طور ضوابط شرکتهای خدماترسان آب، برق و گاز، آییننامههای استاندارد ساختمان، ضوابط تفکیک و نیز مقررات وام مسکن متناسب با این الگو بازبینی و قدری منعطفتر شود.

دغدغه تامین مسکن برای اقشار کمدرآمد تاکنون راهکارهای گوناگونی را پیش پای حاکمیت و سیاستگذاران کلان قرار داده است که هر کدام از آنها مسیر متفاوتی را برای خانهدار شدن این قشر پیشنهاد میکند. خاستگاه رویکرد نخست برای تامین مسکن اقشار کمدرآمد، بافتهای فرسوده است. در قالب این رویکرد خانهدار شدن افراد بد مسکن و عمدتا کمدرآمد در هسته مرکزی شهرها که گرانیگاه اصلی بافتهای فرسوده است، در اولویت قرار دارد. بر این اساس بهترین گزینه برای اجرای پروژههای توسعه آفرین نظیر بلندمرتبهسازی، مجتمعهای تجاری و مسکونی و نیز ایجاد فضاهای فراغتی و مراکز تفریحی، بافتهای فرسوده معرفی شده است تا از این طریق معضل فرسودگی در کانونهای شهری علاج شود و کمدرآمدها از وضعیت «بدمسکن» کنونی به یک شرایط متعادل سکونتی دست پیدا کنند.

رویکرد دومی که تاکنون برای تامین مسکن کمدرآمدها معرفی شده، رویکرد «توسعهگری» در بخش مسکن است. منظور از توسعهگر در این رویکرد، یک بنگاه اقتصادی است که با مشارکت صددرصدی در ریسک سرمایهگذاری پروژهها، ضامن تحقق اهداف اقتصادی آن میشود. توسعهگر در صنعت ساختمان، نهاد اقتصادی تولید و عرضه کالایی به نام ساختمان در مقیاسها و کاربریهای مختلف است. توسعهگر به علت تقبل تمام ریسک مدیریت در دو حوزه اقتصادی و فنی پروژه، به تنهایی جایگزین سه نهاد سرمایهگذار، مشاور و پیمانکار در ساختار توسعهگری شده است. در نتیجه جویای سود و انتفاع ناشی از پذیرش ریسک فعالیت و مدیریت هر سه نهاد است و به این ترتیب منفعت زیادی از فعالیت توسعهگری عاید او میشود.

یک نهاد توسعهگر مسکن که ماهیت آن طبعا خصوصی است، موظف خواهد بود ضمن شناسایی فرصتها و تعریف پروژه، تحلیل ریسک سرمایهگذاری و مدیریت آن و تعریف مکانیزم تامین سرمایه، فرآیند بازاریابی و فروش را برای محصول به دست آمده طی کند و حتی به مشتریان محصول خود خدمات پس از فروش ارائه کند. به این ترتیب توسعهگر علاوه بر ضمانت سود سرمایهگذاری، ضمانت کیفی محصول را نیز از طریق ارائه بیمه مسوولیت مادامالعمر و نیز بیمه کیفیت با مدت معلوم تامین میکند. این درست همان چیزی است که موجب میشود ورود توسعهگر برای پاسخگویی به نیاز افراد بد مسکن، حاشیهنشین و کمدرآمد نسبت به ورود سرمایهگذار مستقل در چارچوب مدل استخدام پیمانکار برای ساخت و ساز ارجح باشد؛ چراکه سرمایهگذار صرفا به دنبال سود تضمین شده سرمایهگذاری است و پیمانکار نیز از آنجا که بابت انجام کار مشخص حقالزحمه دریافت میکند، ذینفع این سرمایهگذاری نیست و ممکن است به نحو شایسته پاسخگوی کل اجزای تشکیلدهنده پروژه در بخش فنی نباشد. در نتیجه محصول نهایی ساخته شده در قالب توسعهگری قطعا گزینه ایدهآلتری برای سکونت خواهد بود؛ چراکه یک نهاد واحد باید پاسخگوی سود سرمایهگذاری و در عین حال کیفیت فنی پروژه باشد. در نتیجه مسکن ایدهآل نصیب جامعه کمدرآمد هدف خواهد شد. ایجاد بازار رقابتی، تنوع عرضه محصولات با درجه کیفی مشابه، برندسازی در صنعت ساختمان، ایجاد انگیزه و تحرک بخش خصوصی و شفافیت مالی و مسوولیتی در فرآیند تولید و عرضه پروژهها از نتایج مثبت توسعهگری در بخش مسکن است.

نوع دیگری از فعالیت نهادهای توسعهگر، شناسایی فرصتها و دعوت از ارائهدهندگان خدمات اجتماعی، آموزشی، اقتصادی، درمانی، تفریحی و نظایر آن برای حضور در یک کانون جمعیتی مغفول مانده است. در این مدل مداخله توسعهگر، به فراهم کردن خدماتی نظیر مدرسه، بیمارستان، فضاهای تفریحی، بانک و نظایر آن منجر میشود و به این ترتیب نیازهای طبقات کمدرآمد جامعه که به ناچار اماکنی را برای سکونت گزیدهاند که فاقد سرانههای خدماتی بوده و از این رو ارزانقیمت است، برطرف میشود.

سومین رویکرد تامین مسکن برای اقشار کمدرآمد که تاکنون مطرح شده، «مسکن اجتماعی» است، طرحی که بر خلاف مسکن مهر قرار نیست با تعریف پروژههای بزرگ مقیاس و شهرکسازی به نیاز طبقه محروم از مسکن پاسخ دهد، بلکه با کمک دستگاههای متولی امور اجتماعی به ویژه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیاز مسکن دهکهای پایین درآمدی از طریق واگذاری زمین رایگان و تسهیلات ارزانقیمت و نیز دیگر خدمات ضروری توسط دولت، برطرف شود. در این طرح بر خلاف مسکن مهر که در آن به جز وام، بقیه هزینهها را متقاضیان تقبل میکنند، واحدها متناسب با وسع درآمد خانوار قیمتگذاری میشود و حداکثر با 40 درصد از سهم درآمد خود امکان سکونت پیدا میکنند. این واحدها بهصورت اجارهای در اختیار اقشار پایین درآمد قرار میگیرد. از طرفی رفع سایر نیازهای غیرمسکنی اقشار کمدرآمد ازسوی نهادهای متولی نیز در قالب یک بسته جامع باید دنبال شود، چراکه خانهدار شدن کسانی که با دهها مشکل کوچک و بزرگ مالی روبهرو هستند صرفا موجب میشود آنها از طریق فروش خانه به دیگر نیازهای خود پاسخ دهند و در نهایت باز هم مسکن بهعنوان مساله برای جامعه و حاکمیت باقی بماند.

رویکرد چهارم برای مسکن کمدرآمدها

افزون بر رویکردهای سهگانهای که تاکنون برای نوسازی بافتهای فرسوده و تامین مسکن اقشار کمدرآمد مطرح شده است، یک ایده متفاوت تحت عنوان «مسکن تدریجی» در برخی کشورها تجربه شده است؛ تجربهای که به اعتقاد مجید روستا، عضو هیات مدیره شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری موفق بوده و به خانهدار شدن اقشار کمدرآمد منجر شده است. روستا با اشاره به شکست برخی از سیاستهای تامین مسکن اقشار کمدرآمد در گذشته که بدون توجه به وضعیت معیشتی فقرا، نوسازی مسکن را در دستور کار قرار داده، ابراز عقیده کرد: بهترین الگوی مسکندار شدن اقشار کمدرآمد را میتوان در میان خود آنها جست و جو کرد که با لحاظ درآمد کسب و کار، پسانداز و توانایی استقراض به انتظار خود نسبت به تامین مسکن پاسخ میدهند. در واقع مسکن تدریجی نوعی فرآیند گام به گام است که طی آن اقشار کمدرآمد زمینی را تملک و تصاحب میکنند و ابتدا با یک هسته آغازگر نظیر یک اتاق و یک چشمه سرویس بهداشتی برای سکونت این قشر مهیا میشود. سپس طی فرآیندی که در ایران احتمالا سه تا پنج سال به طول خواهد انجامید، واحد مسکونی تدریجا و متناسب با تامین مالی که در توان خانوار است و همچنین با کنترل توسعه خانه توسط صاحبخانه تکمیل میشود.

این مدل همان چیزی است که اکنون در سکونتگاههای غیررسمی نیز عملا پیاده میشود به نحوی که اقشار کمدرآمد یکشبه دیوارهای خانه خود را بالا میبرند اما از آنجاکه خارج از چارچوب ضوابط طرحهای توسعه شهری این اقدام را انجام میدهند، به خلق سکونتگاه غیررسمی منجر میشود. به گفته روستا، اکنون 9میلیون نفر از ساکنان شهرها بهصورت غیررسمی اسکان یافتهاند که این تعداد بیش از سه میلیون واحد مسکونی ساختهاند؛ این در حالی است که پیادهسازی طرح «مسکن تدریجی» میتواند از ایجاد سکونتگاههای غیررسمی و هزینههای هنگفت بعدی آن که به دولت و شهرداریها تحمیل میشود، جلوگیری کند.

عضو هیات مدیره شرکت مادرتخصصی عمران و بهسازی شهری با بیان اینکه مسکن تدریجی مدل مناسبی برای اجرا در بافتهای فرسوده شهرهای با جمعیت کم و متوسط است، در عین حال به این نکته اذعان کرد که امکان پیادهسازی چنین طرحی در بافت شهری با مختصات تهران وجود ندارد، چراکه اساسا زمین خامی وجود ندارد که بتوان با این مدل در آن ساخت و ساز کرد. یکی دیگر از نقاط ابهام طرح مذکور چگونگی احداث تدریجی خانه با رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و سازمان نظام مهندسی ساختمان است.

روستا گفت: خانه اقشار کمدرآمد به گودبرداری محدودی در حد پیریزی نیاز دارد؛ ضمن اینکه همچون عموم ساخت و سازها، ساختار اصلی واحد مسکونی باید مبتنی بر پلانی که به تایید مرجع نظارتی مربوطه رسیده بنا شود. وی با تاکید بر اینکه مسکن تدریجی مدل ایدهآلتری نسبت به مسکن مهر است، گفت: در جریان مسکن مهر، خانهدار شدن مردم در حالی صورت میگیرد که آنها مقروض میشوند و با توجه به توان درآمدی و الگوی معیشتی اقشار کمدرآمد، اصلا مشخص نیست که این مدل تامین مسکن که خانه تمام شده را آماده میکند، برای آنها پرداختپذیر باشد یا نه. در حالی که در مدل مسکن تدریجی خانوار با اتکا به توان و ظرفیتهای مالی خود به تدریج مسکن را مطابق مدل مطلوب خود و در چارچوب ضوابط قانونی تکمیل میکند.

آن گونه که روستا تشریح کرده است، حمایت دولتی در این مدل میتواند تنها در ایجاد «هستهآغازگر» برای سکونتپذیر کردن یک قطعه زمین صورت گیرد و در گام بعدی منابع خود را به جای ساخت مسکن تمام شده برای اقشار کمدرآمد که تامین مالی آن اغلب از توان دولتها خارج است، تامین خدمات لازم برای سکونت را به منظور پیشگیری از بروز آسیبهای اجتماعی، از ابتدا در دستور کار قرار دهد.

نسخه فرانسوی ساخت مسکن اجتماعی تشریح شد

الگوی پیشتاز «مسکن ارزان» در دنیا

سازوکار ساخت مسکن ارزانقیمت در پیشروترین کشور اروپایی در حوزه مسکن اجتماعی تشریح شد. مکانیزم ساخت و مدیریت مسکن ارزان قیمت مختص گروههای کمدرآمد در فرانسه در حالی در شانزدهمین همایش سیاستهای توسعه مسکن در ایران مورد بحث و بررسی قرار گرفت که این کشور هم اکنون بهعنوان کشور پیشتاز در حوزه ساخت واحدهای ارزان قیمت برای اقشار کم درآمد در میان سایر کشورها شناخته میشود. ژان لوک پوادوو، محقق مسکن اجتماعی در فرانسه با اشاره به ویژگیهای کلی بازار مسکن در این کشور گفت: فرانسه به لحاظ هزینه ساخت و قیمت مسکن، کشور گرانی است و مشکل مسکن سالهاست که در این کشور بهرغم اجرای سیاستهای حمایتی همچنان جزو پیچیدگیهای سکونتی محسوب میشود.

به گفته وی، فرانسه هماکنون 65 میلیون نفر جمعیت دارد که در حال حاضر با کمبود حدود 1/5 میلیون واحد مسکونی مواجه است. در کشور فرانسه سالانه 300 هزار واحد مسکونی از سوی نهادهای دولتی، شبه دولتی و بخش خصوصی ساخته میشود که از این میزان 100 هزار واحد مسکونی در قالب مسکن اجتماعی -ارزانقیمت-ملکی، 100 هزار واحد در قالب مسکن اجارهای اجتماعی و 100 هزار واحد در قالب مسکنهای شخصی -ساخت آزاد- از سوی نهادها یا سازندگان بخش خصوصی احداث میشود. این محقق مسکن اجتماعی در این باره توضیح داد: مسکن اجتماعی در کشور فرانسه از سوی شرکتهای ساختمانی خصوصی احداث میشود؛ این شرکتها مستقل هستند و به هیچ بانک یا موسسه خاصی تعلق ندارند. وی گفت: برای جبران کمبود 1/5 میلیون واحد مسکونی در فرانسه بهعنوان نیاز فعلی، حداقل به 10 سال زمان احتیاج است.

ژان لوک پوادوو، در مورد نظام تامین مالی مسکن اجتماعی در فرانسه توضیح داد: در سیاستهای مسکن اجتماعی در کشور فرانسه هیچ گونه تسهیلات یا کمکی بهصورت مستقیم به افراد و مخاطبان این واحدها پرداخت نمیشود، بلکه دولت فرانسه از طریق اتصال شرکتهای سازنده مسکن اجتماعی با صندوقهای پسانداز مسکن، تسهیلات و کمک را در اختیار سازندگان قرار میدهد. به گفته این محقق فرانسوی، دولت فرانسه با در نظر گرفتن برخی معافیتهای مالیاتی در قبال سپردهگذاری حداقل 20 هزار یورویی – حدود 80 میلیون تومان - هر فرانسوی در صندوق پسانداز مسکن، امکان تامین مالی پروژههای در حال ساخت را از این طریق برای سازندگان فراهم کرده است. از سوی دیگر سازندگان مسکن اجتماعی در صورتی میتوانند برای ساخت پروژههای جدید خود از تسهیلات استفاده کنند که به ازای هر واحد جدید یک واحد ساخته شده را به گروههای هدف حمایتی اجاره بدهند.

وی با بیان اینکه از مجموع 200 هزار واحدی که در کشور فرانسه سالانه بهعنوان مسکن اجتماعی ساخته میشود نیمی ملکی و نیم دیگر استیجاری است، افزود: 100 هزار واحد مسکن اجتماعی برای اقشار دهکهای پایین رو به متوسط بهصورت ملکی و 100 هزار واحد دیگر بهصورت استیجاری برای خانوارهایی ساخته میشود که اساسا فاقد هرگونه توان مالی برای برخورداری از مسکن ملکی هستند و در واقع متعلق به دهک درآمدی 1 و 2 هستند. وی با بیان اینکه توافق مشخصی میان دولت فرانسه و سازندگان مسکن اجتماعی مبنی بر حد نهایی قیمت تمام شده این واحدها وجود دارد، خاطرنشان کرد: بر مبنای این توافق سازندگان باید به گونهای هزینههای ساخت این واحدها را مدیریت کنند که قیمت تمام شده ساخت آنها حداقل 15 درصد ارزانتر از قیمت تمام شده واحدهای شخصیساز – غیرمسکن اجتماعی – باشد.