جنس بحران شهرهای 2017

این سند نشان میدهد جمعیت شهرنشین جهان از 45 درصد 20 سال گذشته به 54 درصد رسیده و ناتوانی دولتها -بهخصوص کشورهای توسعهیافته- در تامین مسکن ارزانقیمت مناسب سه دهک اول، رشد «زاغهنشینی» را سبب شده است. سیاستهای افراط و تفریط در بخش مسکن، یکچهارم جمعیت جهان را زاغهنشین کرده است. دفتر «هبیتات» سازمان ملل، 5 راهکار برای حل بحران پیشنهاد داد.

سازمان ملل متحد همزمان با برگزاری سومین اجلاس جهانی «اسکان بشر»، با انتشار یک گزارش جامع از «بحران مشترک شهرهای دنیا»، ماموریت مشترک دولتهای مرکزی همه کشورها در سال 2017 را «تامین مسکن با کیفیت برای سه دهک اول جامعه بهعنوان فقیرترین قشر شهری» معرفی کرد. دفتر «برنامه اسکان بشر ملل متحد» موسوم به «هبیتات» که در سازمان ملل مستقر است و در غالب کشورها از جمله ایران، نمایندگی فعال دارد، یک سند 255 صفحهای از آخرین وضعیت «نظام اقتصادی-اجتماعی شهرهای جهان و روند رشد شهرنشینی» منتشر کرده است که نشان میدهد: «توسعه بدقواره شهرها» در جهان بهخصوص در کشورهای در حال توسعه از یکسو و «خطاهای برنامهای دولتها ناشی از سیاستگذاری ناقص در بخش مسکن» از سوی دیگر، سبب شده شهرهای 2016 برای سکونت شهروندان، «حالت اضطرار» پیدا کرده و «چهره فقر» در مناطق شهری بیش از هر «اِلمان» دیگری، خودنمایی کند.

این سند به مناسبت برگزاری سومین اجلاس «هبیتات» -که در حال حاضر در اکوادور با شعار «مسکن در کانون توجه» و با حضور وزرای مسکن کشورها در حال برگزاری است- منتشر شده و محتوای آن، از شدت بحران «فقر مسکن و زاغهنشینی» در شهرهای جهان حکایت دارد. «فقر مسکن» یا همان «بَد مسکنی» که «زاغهنشینی» بخشی از آن به حساب میآید، یک شاخص است که میزان موفقیت یا ناکامی کشورها در رسیدگی به نیاز مسکن خانوارهای شهری را نشان میدهد. این شاخص براساس چهار مولفه «تعداد ساکنان خانههای تک اتاقه، تعداد بیخانمانها، جمعیت ساکنان مناطق غیررسمی یا همان زاغهنشینها و همچنین حجم جمعیت ساکن در مناطق فرسوده و کلنگی شهرها» سنجیده میشود. هم اکنون عمده بحران فقر جهانی مسکن در پدیده «تورم جمعیت رو به رشد زاغهنشین» متمرکز شده بهطوری که جمعیت «زاغهنشین» از جمعیت «بَد مسکن»ها سبقت گرفته است.

مناطق زاغهنشین که در ادبیات شهرسازی به «سکونتگاههای غیررسمی یا مناطق حاشیهنشین» معروف است، در مقایسه با مناطق شهری رسمی، «دارای تراکم سنگین جمعیتی و فاقد آب سالم، فاضلاب بهداشتی و مسکن با دوام» بوده و از آن مهمتر، بدون تبعیت از نظام شهرسازی مورد تایید دولتها و با اراده کمدرآمدها در حاشیه شهرهای اصلی، شکل گرفته است. سند تازه منتشر شده از سوی سازمان ملل متحد نشان میدهد رشد پرشتاب جمعیت شهری در جهان طی 20 سال گذشته چون از کنترل دولتهای محلی و مرکزی خارج شده، «بحران زاغهنشینی در شهرهای 2017» را رقم زده است.

جمعیت شهرنشین در کشورها طی دو دهه اخیر با شیب تند، به شکل تصاعدی رو به افزایش بوده بهطوری که جمعیت شهری از 45 درصد کل جمعیت جهان در سال 1995 به 54 درصد در سال 2016 رسیده و پیشبینی میشود این رقم به 66 درصد در سال 2050 برسد.در حال حاضر 3/8 میلیارد نفر از کل جمعیت جهان که اندکی بیش از 7 میلیارد نفر تخمین زده میشود، شهرنشین هستند که 1/8 میلیارد نفر آنها –یک چهارم جمعیت شهری دنیا- زاغهنشین به حساب میآیند. این در حالی است که در داخل شهرهای رسمی کل کشورهای جهان نیز یک میلیارد نفر «بَد مسکن» وجود دارد که مجموعه دو گروه «زاغهنشین» و «بد مسکن»، مخاطب ماموریتهای پیشنهادی «هبیتات» در حوزه تامین مسکن ارزان قیمت محسوب میشوند.

وضعیت ایران به لحاظ جمعیت «بد مسکن» از اوضاع جهانی بدتر است اما به لحاظ جمعیت «زاغهنشین»، شرایط به نسبت قابل تحملتری دارد. طبق آخرین آمارهای رسمی مرکز آمار، جمعیت شهرنشین ایران از 61 درصد در 20 سال گذشته به 71 درصد رسیده که از این منظر، سرعت رشد شهرنشینی در ایران، بالاتر از نرخ جهانی است.

در دنیا، به ترتیب یکهفتم و یکچهارم جمعیت شهرنشین، «بد مسکن» و «زاغهنشین» است اما در ایران، این سهم به ترتیب، یک چهارم و یک هفتم است. گزارشی که دفتر هبیتات سازمان ملل به مناسب برگزاری اجلاس جهانی «هبیتات سه» تهیه کرده است، مشخص میکند: برای مقابله با پدیده «زاغه نشینی» و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی که به «حاشیه وحشی» شهرهای اصلی تبدیل شدهاند، باید سالانه 100میلیون واحد مسکونی مخصوص کمدرآمدها و فقیرترین قشر جامعه، در کشورهای جهان ساخته شود که این میزان ساخت و ساز سالانه 650 میلیارد دلار، سرمایهگذاری حمایتی منطبق با برنامهریزی دولتی نیاز دارد.

گزارش رسمی سازمان ملل درباره اوضاع شهرهای 2016 -که از سوی گلسا همراهی در ایران ترجمه شده است- منشأ «بحران زاغهنشینی» را ناموازنه رشد سریع شهرها و تضعیف توان اقتصادی شهرنشینها، معرفی میکند که ترکیب این دوگانگی با ضعف سیاستهای بخش مسکن و همچنین رفتارهای مخاطرهآمیز سرمایهگذاران ملکی، باعث رانده شدن جمعیت فقیر و کمدرآمد به بیرون شهرهای اصلی شده است. محتوای سند «هبیتات» حاکی است: در جریان رشد شهرها طی 20 سال اخیر، اگر چه برخی مولفههای شهری به سمت بهتر شدن حرکت کرده اما از آنجا که مدیران شهری برنامههای توسعهای شهر را بر «مدار کوتاهمدت» بنا کردند، مولفههای کلیدی غالب شهرهای جهان، از سال 1996 تاکنون بدتر شده است بهطوری که «زاغهنشینی و سکونتگاههای غیررسمی» افزایش یافته، خطرات زیست محیطی شهرها از جمله آلودگی هوا تشدید شده، فشار اقتصادی روی خانوارها عمدتا از ناحیه مسکن سنگینتر شده، شمار روزافزون شهروندان فقیر مشکلساز شده و ناامنی و نابرابری در شهرها افزایش یافته است.«زاغه»ها محصول سیاستهای ناموفق دولتها، حاکمیت ضعیف آغشته به فساد در شهرها، قوانین نامناسب و ناکارآمد در بازار زمین و ضعف نظام مالی مسکن ارزیابی میشود.

سازمان ملل متحد در گزارش مکتوب خود با تاکید بر اینکه «زنگ خطر در حوزه مسکن و فقر شهری برای دولتها به صدا درآمده است»، خواستار اقدام سریع و صریح کشورها برای تامین مسکن مناسب همه ساکنان شهرهای رسمی و غیررسمی شد. اوج بحران زاغهنشینی در جهان، اول متوجه کشورهای در حال توسعه و بعد از آن، اروپای مرکزی است. از 1/8 میلیارد نفر زاغهنشین، 881 میلیارد نفر در سکونتگاههای غیررسمی این کشورها ساکن هستند. سازمان ملل، وضعیت کشورهای خاورمیانه را به دلیل فعالتر بودن دولتها در بخش مسکن، تا حدودی مناسبتر ارزیابی کرده است.

تحقیقات دفتر هبیتات سازمان ملل تاکید میکند: دولتهای مرکزی طی 20 سال اخیر 10 خطا و کمکاری تاکتیکی در حوزه برنامههای تامین مسکن و شهرسازی مرتکب شدهاند که نتیجه آن اکنون رشد زاغهنشینی را باعث شده است. مهمترین اشتباه دولتها، تکیه بر سیاستهای افراطی و تعصبی برای خانهدار شدن طبقه متوسط جامعه از طریق تحقق برنامه «مالکیت مسکن» بوده است که باعث تفریط در سیاستگذاری برای مسکن کمدرآمدها شده است.در 20 سال اخیر، مسکن جزو اولویت دولتها نبوده و عمده برنامهریزیها در این حوزه، «بازارمحور» با هدف «توانمندسازی اقشار متوسط متقاضی مسکن» بوده است. اشتباه بعدی دولتها، بیتوجهی به مسکن ارزانقیمت و جامعه 30 درصدی (سه دهک اول) تقاضا در این بازار، عنوان میشود.

در این میان، نوع گزارش دولتها به بانک جهانی از وضعیت شهرها باعث شد طی دو دهه اخیر، برنامههای کمک مالی بانک جهانی از سرمایهگذاری به نفع فقرا به سمت تمرکز بر جبران خسارت بلایای طبیعی چرخش کند و مقصد حمایتهای مالی از تمرکز بر کشورهای فقیر به کشورهای با درآمد متوسط، منتقل شود. تجارت دولتها با زمینهای دولتی، ترجیح منافع دولت به منافع کمدرآمدها در بازار زمین، عقبماندگی برنامههای شهری متناسب با رشد جمعیت شهری، کمکاری در عرضه مستقیم مسکن و همچنین هدر دادن یارانههای بخش مسکن نیز بخش دیگری از خطاها و سیاستهای ناکارآمد کشورها در بازار مسکن را تشکیل میدهد. کارنامه توزیع یارانه مسکن در کشورهایی که در تامین مسکن اقشار ضعیف موفق نبودهاند و به رشد جمعیت زاغهنشین منتهی شدهاند، نشان میدهد یارانهها صرفا در مسیر کاهش نرخ سود تسهیلات مسکن مخصوص دهکهای میانی، مصرف شده است.

نوع سیاستگذاری دولتهای مرکزی و محلی در بازار مسکن طی 20 سال اخیر زمینه سفتهبازی سرمایهگذاران ملکی را نیز سبب شده است.

در فاصله سالهای 1996 تا 2007، شیب سرمایهگذاری ساختمانی در اروپا و آمریکا افزایش پیدا میکند اما با ترکیدن حباب مسکن در 2008، به دلیل کاهش اعتماد به بازار ملک، روند سرمایهگذاری سقوط میکند در حالی که طی 9 سال اخیر، تقاضای مسکن همواره در حال رشد بوده و به دلیل کمبود مسکن رسمی، کمدرآمدها به مناطق غیررسمی اطراف شهرها پناه بردهاند. در این میان، سفتهبازی با زمین، تملک ثانویه مسکن را از سوی پردرآمدها تقویت کرد و باعث بهوجود آمدن «شهرکهای اشباح » –محلههای خالی از سکنه ناشی از سرمایهگذاری در خرید خانههای دوم و بیشتر- شد بهطوری که در ژاپن از هر 7 واحد مسکونی، یک واحد خالی از سکنه است.نابرابری درآمدی نسل امروز نیز بر چالشهای شهرهای 2016 افزوده است. گزارش سازمان ملل نشان میدهد: نسل جوان امروز در مقایسه با موقعیت زمانی والدین خود (نسل بعد از 1945 میلادی)، توان خرید مسکن و صاحبخانه شدن را ندارد. نماد شهرهای 2017، تعارض آشکار بین «شهرکهای اشباح» یا همان خانههای خالی با «حاشیه وحشی» یا همان مناطق زاغهنشین است.هبیتات برای رفع این تعارض، اولویت دولتها را «تامین مسکن ارزانقیمت» معرفی کرده است.

ماموریت کشورها در این مسیر با هدف «بازگشت مطلوبیت به شهرهای جهان حداکثر تا سال 2030» تعریف شده است. شهرهای 2030 باید همهشمول به معنای قابل سکونت برای همه، امن، تابآور و پایدار باشند. برای این منظور، لازم است تا 4 سال آینده، زندگی حداقل 100 میلیون زاغهنشین از طریق انتقال آنها به مناطق رسمی شهرها، متحول شود و تا سال 2030 میلادی، همه زاغهنشینها به امکانات استاندارد دسترسی پیدا کنند. سازمان ملل متحد در سند مکتوب خود تاکید کرده است: در حال حاضر و در آستانه سال 2017، همه کشورها توافق کردهاند که در توانمندسازی بازار مسکن ارزانقیمت و مناسب برای کمدرآمدها شکست خوردهاند و متناسب با رشد جمعیت شهرنشین، نتوانستهاند جمعیت زاغهنشین را کنترل کنند.

در این سند، با استناد به تجربه موفق کشورهای توسعهیافته، پنج راهکار برای تامین مسکن ارزانقیمت و رفع بحران زاغهنشینی پیشنهاد شده اما در مقدمه این پیشنهادها آمده است: سیاستگذاران هنوز اهمیت «زمین» را بهعنوان عامل اصلی در عرضه خدمات مسکن نادیده میگیرند اما طی سالهای آینده باید بازار زمین را پیشنیاز اصلی سیاستگذاریها قرار دهند.

اولین راهکار در قالب برنامه «پیشگیرانه» آن است که دولتها به تقویت بازار اجاره مسکن به جای تمرکز بر عرضه مسکن ملکی رو بیاورند و برای حمایت از تامین مسکن اجارهای اقشار ضعیف، با دو ابزار یارانه مسکن و معافیت مالیاتی عرضهکنندهها، نیاز مسکن جامعه هدف را تامین کنند. این برنامه، از افزایش جمعیت زاغهنشین جلوگیری میکند.

راهکار دوم، برنامه «درمانگر» است به این صورت که دولتها، مناطق زاغهنشین را به رسمیت بشناسند و جزئی از شهرهای اصلی تلقی کنند و در نتیجه با یکپارچه کردن مناطق رسمی و غیررسمی مجاور به شکل مجموعه شهری، نسبت به بهسازی زاغهها اقدام کنند. کشورهای موفق در این زمینه، در قالب این راهکار توانستهاند خدمات در همسایگی سکونتگاههای غیررسمی را بهبود ببخشند.

راهکار سوم نیز آن است که دولتهای مرکزی و محلی نسبت به ساکنان مناطق زاغهنشین بهعنوان «شهروندان مشروع» پاسخگو باشند و با مکانیزمهای حمایتی، زمینه افزایش مسکن ارزانقیمت را رقم بزنند.راهکار چهارم نیز در هدایت زاغهنشینها به مرکز شهرهای اصلی و اختلاطنشینی خلاصه میشود. آخرین راهکار که در برخی کشورهای توسعهیافته آزموده شده است، شرط صدور مجوز برای ساخت و سازهای مسکونی لوکس است. سازندههای لوکس باید مکلف شوند در ازای ساخت خانههای لوکس، تعداد مشخصی مسکن ارزانقیمت در همان محلهها احداث کنند. در فاصله سالهای 2000 تا 2015میلادی عملکرد برخی کشورها در زمینه مقابله با زاغهنشینی منجر به کاهش 300 میلیون نفری جمعیت زاغههای واقع در مناطق حاشیهای شهرها شده است.

7 پیشنهاد ایران برای توسعه پایدار شهرها

وزیر راه و شهرسازی در جریان سومین کنفرانس اسکان بشر ملل متحد (هبیتات 3) هفت پیشنهاد عمده برای هدایت جریان شهرنشینی به مسیر توسعه پایدار کشورها را تشریح کرد. به گزارش «دنیای اقتصاد» عباس آخوندی روز گذشته با تاکید بر ضرورت توجه به تهدیدات و فرصتهایی که به واسطه رشد سریع شهرها به وجود آمده است، گفت: هماهنگی برنامهریزیهای شهری برای توسعه و توجه به شهرهای کوچک، قرار گرفتن «کیفیت زندگی» در مرکز توجه همه تلاشهای توسعه سکونتگاههای انسانی پایدار و تلاش در جهت افزایش «حس تعلق» به شهرها سه پیشنهاد مهم در این زمینه محسوب میشود.

همچنین «احیای سیستم حمل و نقل ریلی» به خصوص در شهرهای بزرگ و کلانشهرها، ادغام سیستمهای حمل و نقل درون شهری و بینشهری، نظارت قانونی و بازبینیهای دورهای طرحهای مصوب و قرار گرفتن موضوع آمادهسازی طرحهای تفصیلی شهری در سرفصل استراتژیهای توسعه اقتصادی از ضروریترین راهکارها در رسیدن شهرها به توسعه پایدار است. وی همچنین با اشاره به سه رویکرد دولت ایران برای تامین مسکن آحاد جامعه، تدوین ضوابط ساخت مسکن اجتماعی برای گروههای کم درآمد، راهاندازی صندوقهای وام و پسانداز برای اقشار متوسط و همچنین توسعه طرحهای مسکن بر مبنای ویژگیهای منطقهای را بهعنوان مهمترین رویکردهای دولت در حوزه تامین مسکن اعلام کرد.