4 غفلت در مناطق آزاد

البته با لایحه پیشنهادی دولت یازدهم برای افزودن 7 منطقه آزاد دیگر به مناطق کنونی، این موضوع بیش از پیش مورد توجه قرار گرفته است. انتقاد برخی از کارشناسان از عملکرد مناطق آزاد حاکی از آن است که اهداف پیشبینی شده برای این مناطق محقق نشده است.

حال این سوال مطرح میشود که «آیا اهداف مربوط به تاسیس این مناطق نظیر رشد و توسعه اقتصادی، رشد صادرات، سرمایهگذاری، حضور فعال در بازارهای منطقه ای و جهانی، اشتغال جوانان و... تاکنون محقق شدهاند که سیاستگذاران در پی تاسیس مناطق جدید هستند؟» معاونت اقتصادی اتاق بازرگانی ایران طی گزارش پیشرو، از 4 غفلت صورت گرفته در مناطق آزاد ایران یاد میکند و آن را موجب ناکارآمدی این مناطق میداند. بر این اساس، «عدم توجه به تولید بهعنوان محور اصلی توسعه تجارت»، «انتخاب نقطه جغرافیایی نامناسب و نبود زیرساختهای لازم»، «عدم وجود نگاه استراتژیک و کلان به موضوع» و «ابهامات موجود در قوانین و خلأهای قانونی» عواملی هستند که میتوان از آن بهعنوان علت شکست ایران در بهرهگیری از منافع مناطق مذکور یاد کرد.

از سویی آمار منتشر شده از حجم صادرات و واردات مناطق آزاد نشان میدهد میزان واردات به مراتب از صادرات بالاتر بوده و عمده صادرات نیز درخصوص کالاهایی است که بهصورت خام صادر شده و ارزش افزوده چندانی را برای کشور بهدنبال نخواهد داشت. از سوی دیگر میزان ورود سرمایهگذاری خارجی نیز در این مناطق رضایت بخش نیست. بهگونهای که جذابیتهای مناطق آزاد برای سرمایهگذاران داخلی و رونق تجارت بیشتر از تولید و ورود سرمایهگذاران خارجی عنوان میشود.

فلسفه ایجاد مناطق ویژه و آزاد در کشور

وابستگی شدید اقتصاد ایران به تک محصول نفت و دلارهای نفتی، همواره کشورمان را با مشکلات عدیده مواجه ساخته است. نوسانات شدید درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت، بسیاری از فعالیتهای اقتصادی و بهتبع آن فعالیتهای سیاسی و فرهنگی را متاثر و ضربهپذیر ساخته است.

ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران هدف از تاسیس این مناطق را تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایهگذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقهای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی میداند. این مناطق از امتیازات قانونی نیز برخوردار هستند. «آزادی ورود و خروج سرمایه و سود حاصل از آن»، « حمایت و ضمانت سرمایههای خارجی، آزادی عمل در اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی»، «معافیت مالیاتی بیست ساله»، «تجویز تاسیس بانکها و بیمههای خارجی»، «مشارکت خارجیان در فعالیتهای اقتصادی به هر نسبت»، « برخورداری از مقررات خاص در صادرات، واردات و امور گمرکی»، «لغو روادید و سهولت در صدور مجوز ورود اقامت خارجیان» و «انتقال سهم داخلی کالاهای تولید شده در این مناطق به سایر نقاط بدون تشریفات گمرکی و ثبت سریع شرکتها و مالکیتهای صنعتی و معنوی در مناطق آزاد» امتیازاتی هستند که در صورت تمایل، فعالان اقتصادی میتوانند با ورود به مناطق آزاد از آن بهرهمند شوند.

بررسی آمارها از مناطق آزاد نشانگر این مطلب است که اهدافی که از تاسیس این مناطق مدنظر بود، محقق نشده است. مقایسه میزان واردات و صادرات در این مناطق گویای آن است که بیش از آنکه این مناطق سکوی صادرات باشد به محلی برای واردات تبدیل شدهاند؛ بهطوری که جمع کل صادرات از مناطق آزاد (حاصل تجمیع صادرات تولیدات منطقه، صادرات مجدد، صادرات تولیدات منطقه به منطقه اصلی و صادرات تولیدات داخلی از طریق منطقه) طی سالهای 1380 تا پایان 1394، معادل 11625 میلیون دلار بوده است، اما در همین دوره جمع کل واردات معادل 45522 میلیون دلار ارزش داشته که حدودا 4 برابر صادرات است. در همین راستا منطقه آزاد انزلی بیشترین میزان واردات را طی سالهای 1380 تا 1394 داشته است.

در برخی از سالها مانند سال 1387 اوج واردات را شاهد بودهایم. در حالی که صادرات نسبت به سالهای قبل کاهش هم داشته است. جمع سرمایهگذاری داخلی طی سالهای 1380 تا 1394 در مناطق آزاد معادل 44528 میلیارد تومان بوده است که سهم مناطق کیش و چابهار به ترتیب بیش از سایر مناطق بوده است. آمارها حاکی از آن است که جمع سرمایهگذاریهای خارجی صورت گرفته در این مناطق طی دوره مورد بررسی 4442 میلیون دلار است که کیش با 1446 میلیون دلار بیشترین میزان سرمایه خارجی را جذب کرده و ماکو در رتبه بعدی قرار دارد. بررسی آمارهای سرمایهگذاری نشان از آن دارد که تناسبی بین جذب سرمایهگذاری در این مناطق و عملکرد تجاری آنها وجود ندارد. طبق آمارها، منطقه چابهار با اختلاف اندکی بعد از کیش، بیشترین میزان جذب سرمایهگذاری داخلی را به خود اختصاص داده، اما کمترین میزان صادرات را طی دوره مورد بررسی داشته است. به عبارتی سرمایهگذاری صورتگرفته در نهایت به افزایش صادرات منتهی نشده است. منطقه کیش نیز با وجود اینکه بیشترین میزان جذب سرمایه خارجی و داخلی را داشته است، عملکردش در صادرات رضایتبخش نیست و میتوان گفت سرمایهگذاریهای صورت گرفته کمتر به تولید صادراتمحور منتهی شده است.

آمارهای اشتغال نیز حاکی از آن است که در این مناطق بیش از آنکه تولید، محوریت داشته باشد، بخشهای بازرگانی و خدماتی در اولویت هستند؛ در حالی که تا زمانی که تولید صورت نگیرد، اهداف صادراتی نیز محقق نخواهد شد. آمار اشتغال به تفکیک فعالیتهای اقتصادی نشان میدهد که بخشهای خدمات و بازرگانی در مجموع 63 درصد اشتغال مناطق آزاد را داشتهاند. همچنین بخش صنعت و معدن حدود 24درصد از اشتغال را به خود اختصاص دادهاند. باوجود جالبتوجه بودن اهداف و انگیزههای ایجاد مناطق آزاد در ایران به دلیل انحراف از فلسفه و اساس فعالیت مناطق ویژه اقتصادی و آزاد تجاری و نیز نواقص ناشی از عدم تطابق ابزارها با راهبرد توسعه، اهداف اصلی محقق نشد. علت شکست ایران در بهرهگیری از منافع مناطق ویژه اقتصادی و آزاد تجاری را میتوان در چند دسته طبقهبندی کرد.

عدمتوجه به تولید بهعنوان محور اصلی توسعه تجارت یکی از دلایل مهم عدمموفقیت این مناطق است. بیتوجهی به تولید و تکیه صرف بر مزیتهای نسبی و جهتگیری به سمت فعالیتهای غیرتولیدی در این مناطق باعث شده که تولید این مناطق و نوع آن از آنچه مورد انتظار است، فاصله زیادی داشته باشد. بیتوجهی به خلق مزیت، موجب صادرات مواد خام و کالاهایی با ارزش افزوده پایین در این مناطق شده است. از طرفی لازمه توسعه این مناطق، انتخاب صحیح موقعیت جغرافیایی و وجود زیرساختهای مناسب است. عدم وجود زیرساختهای ضروری، چالش مناطق آزاد و ویژه در ایران است. همچنین سهم ناچیز این مناطق از بودجه عمومی کشور، کافی نبودن درآمدهای اختصاصی این مناطق برای ایجاد زیرساختهای موردنیاز، از موانع اصلی مناطق مذکور در دستیابی به اهداف تعیین شده بوده است. باید درنظر داشت که دستیابی به اهداف موردنظر در مناطق آزاد و ویژه، مستلزم تامین بخش قابلتوجهی از امکانات زیربنایی و نیازهای اولیه این مناطق پیش از آغاز فعالیت است.

این در حالی است که آمادهسازی زیرساختها از همان ابتدا مورد غفلت واقع شد، بهطوری که پیش از ایجاد این مناطق، زیرساختهای لازم برای آنها فراهم نشد و سیاست ایجاد زیرساختها از محل درآمدهای این مناطق پس از افتتاح و شروع به کار اتخاذ شد.هر سرمایهگذار برای انتخاب مکان سرمایهگذاری، ابتدا اقدام به بررسی زیرساختهای موجود آن منطقه میکند و اگر زیرساختها ناقص یا ناکافی باشند، مکان دیگری را برای سرمایهگذاری انتخاب میکند. این موضوع با توجه به وجود مناطق آزاد سایر کشورهای جهان مانند جبلعلی امارات در منطقه خاورمیانه، تاثیر زیادی در جذب سرمایههای خارجی به این مناطق به جای مناطق آزاد ایران داشته است. با ارزیابی مکانیابی مناطق آزاد و ویژه در ایران درمییابیم که مناطق مذکور بعضا در محرومترین نقاط جغرافیایی کشور به لحاظ زیرساختی جانمایی شدهاند. انتخاب نقاط جغرافیایی محروم برای ایجاد این مناطق و عدم تعهد دولت در تامین نیازهای اولیه، نهتنها این مناطق را به عامل توسعه منطقهای تبدیل نکرده، بلکه مشکلات خاص آنها را به نابسامانیهای مناطق محروم نیز افزوده است.

از سوی دیگر، این مناطق برای تامین اعتبار با مشکلاتی روبهرو هستند. تامین اعتبار موردنیاز این مناطق بسیار کمتر از نیازهای آنها بوده است، از اینرو مناطق مجبورند برای فراهم ساختن زیرساختهای لازم بدون توجه به اهداف ایجاد مناطق آزاد، به منابع درآمدی خود تنوع بخشند. این مساله از دلایل اصلی تبدیل شدن این مناطق به سکوی واردات و فروش اراضی بهعنوان منبعی برای کسب درآمد است که یکی از دلایل انحراف این مناطق از اهداف اصلی ایجاد آنهاست. منوط شدن بودجه مناطق به واردات کالا، منجر به غفلت آنها از اهداف اولیه تاسیس نظیر تولید، اشتغال و سرمایهگذاری شده و فعالیت این مناطق عمدتا به واردات کالاهای لوکس و غیرضروری به داخل کشور محدود شده است. همچنین به سبب نبود ابزارهای کنترلی، مناطق آزاد و ویژه مورد سوءاستفاده قاچاقچیان کالا قرار گرفته و بر مشکلات قبلی افزوده است. با وجود اینکه تقویت و رشد صادرات یکی از اهداف تاسیس این مناطق بوده، آمارها حاکی از آن است که صادرات در این مناطق بسیار محدود بوده و در عمل معافیتها و حمایتهای اعمال شده به رشد معنیدار تولیدات صادرات محور منجر نشده است.

فقدان نگاه استراتژیک و کلان به موضوع، از دیگر مواردی است که در این گزارش از آن بهعنوان علت ناکارآمدی مناطق آزاد یاد میکنند. وجود نگاه استراتژیک از جمله پیشنیازهای لازم برای موفقیت این مناطق است. فعالیت مناطق آزاد در ایران هیچگونه تاثیری بر توسعه شهرستانهای همجوار این مناطق نداشته چراکه فعالیتهای صورت گرفته در این مناطق، بدون توجه به پتانسیل و توانمندی مناطق همجوار بوده است. علاوه بر آنچه گفته شد، برخی از ابهامات موجود در قوانین و بعضی از خلأهای قانونی، باعث شده این مناطق نتوانند به برخی اهداف اولیه پیشبینی شده خود دست یابند.

نحوه محاسبه ارزش افزوده ایجاد شده در مناطق آزاد، یکی از عوامل بازدارنده توسعه صنعت در منطقه است که همواره موجب چالش بین مناطق آزاد و گمرک شده و مشکلاتی را در زمینه تولید کالا در مناطق آزاد ایجاد کرده است. وجود ابهاماتی درخصوص سرمایهگذاری خارجی یکی دیگر از مشکلات مربوط به موانع قانونی مناطق آزاد است. از مواردی که موجب عدم جلب سرمایهگذاری خارجی میشود، ابهام در چگونگی واگذاری زمین به خارجیها است. بهرغم تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی و آییننامه اجرایی نحوه واگذاری زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تاکنون هیچگونه قانون یا آییننامهای که نحوه واگذاری اراضی به سرمایهگذاران خارجی در مناطق آزاد را بهطور مشروح و صریح مشخص کند، تدوین و تصویب نشده است. این در حالی است که جذب سرمایهگذاران خارجی مستلزم اطمینان خاطر سرمایهگذار از انباشت و بازگشت سرمایه و لازمه آن آگاهی سرمایهگذار از نحوه و مدت زمان تسلط بر اراضی تحت اختیار است.

علاوه بر این، بهطور معمول قوانین مربوط به بانکداری در مناطق آزاد و ویژه کشورهای مختلف جهان متفاوت با سرزمین اصلی است. این قوانین بهگونهای تنظیم میشوند که امکان فعالیت بانکهای خارجی در مناطق آزاد را آسان کرده و در پی آن امکان سرمایهگذاری خارجی در مناطق آزاد را گسترش دهد. با این حال سیاستهای مالی مناطق آزاد تاکنون نتوانسته بانکها و موسسات مالی خارجی را به فعالیت در مناطق آزاد تشویق کند. عدم فعالیت بانکهای خارجی در مناطق آزاد به عوامل دیگری مانند بوروکراسی پیچیده برای اخذ مجوز تاسیس و ریسک بالای سرمایهگذاری به علت عدم اطمینان کافی برای حفظ حقوق مالکیت باشد.

راهکارهای پیشنهادی

مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی یکی از ابزارهای توسعه تجارت خارجی هستند که میتوانند به تقویت تولید صادراتمحور و توسعه اقتصادی کشورها کمک کنند و نیز زمینه مساعدی را برای رفع موانع توسعه اقتصادی از جمله جذب سرمایههای داخلی و خارجی فراهم آورند.

تاسیس این مناطق در کشورهایی با بیشترین موفقیت همراه بوده که حرکت پیوسته و باثباتی را دنبال کرده و ورود به عرصه تولید و تجارت در جهان را در دستور کار خود قرار دادهاند. در کشورهای موفق، ایجاد این مناطق به منزله ابزاری برای توسعه صنعتی و تقویت تولید در دستور کار قرار گرفتهاند. آنچه مسلم است آن است که صرف ایجاد مناطق آزاد و ویژه برای افزایش صادرات، ایجاد اشتغال و جذب فناوریهای نوین، کافی نیست. داشتن رویکرد تولیدمحور و توجه ویژه به تقویت تولید در این مناطق بسیار حائز اهمیت است. حال با توجه به آنکه دولت یازدهم لایحه پیشنهادی خود، مبنی بر ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری- صنعتی جدید در کشور را به مجلس تقدیم کرده است و با توجه به تمام آنچه در زمینه تجربه ایران درخصوص این مناطق مطرح شد، توصیه میشود بسترهای نهادی بهویژه تغییر نگرش سیاستگذاران و مدیران ارشد به سمت بالا بردن کیفیت مناطق مذکور - نه صرفا افزایش کمیت آنها -تغییر کند؛ زیرا ایجاد مناطق جدید با روش متداول فعلی نه تنها با عدم تحقق اهداف تعیین شده روبهرو میشود، بلکه هزینههای هنگفتی بر اقتصاد ملی تحمیل خواهد شد. در این خصوص پیشنهاد میشود، هر گونه توسعه کمی مناطق صرفا پس از ارائه راهکار برای برونرفت از مشکلات یاد شده در قالب پیشنهادهای قانونی صورت گیرد. از این رو در این گزارش چند پیشنهاد مطرح شده است.

«تعیین نقشه راه تولید و استراتژی توسعه صنعتی به دور از فضای اقتصاد سیاسی در راستای هدفمند ساختن برنامه تولیدی این مناطق»، «گسترش و تقویت زیرساختهای اقتصاد مناسب برای تولید و صادرات با پشتیبانی و تسهیلات دولت قبل از شروع فعالیت»، «ایجاد تنوع در درآمدهای این مناطق و رفع وابستگی آنها به درآمدهای ناشی از واردات خودروهای لوکس، عوارض وارداتی کالاهای مصرفی و فروش اراضی»، «خارج کردن نقاط جمعیتی (شهری و روستایی) از محدوده این مناطق به منظور پرهیز از پرداختن به امور شهری و روستایی به جای انجام فعالیتهای تخصصی تولیدی»، «نقاط دیوان محاسبات و سایر سازمانهای متولی بر عملکرد بودجهای و مالی این مناطق»، «اصلاح و به روزرسانی قوانین و مقررات جذب سرمایهگذاری خارجی و داخلی و نحوه واگذاری زمین»، «اصلاح و به روزرسانی قوانین و مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی»، «اصلاح و به روزرسانی قوانین و مقررات بانک، بیمه و بازارهای مالی»، «رفع ابهامات موجود در معافیتهای مالیاتی مربوط به فعالان اقتصادی و مرتبط کردن معافیتهای اعطایی به تولید و صادرات»، «ضرورت وحدت و یکپارچگی نظارت بر عملکرد صادرات و واردات در کشور با هماهنگی میان سازمان مناطق با گمرک ایران»، «تقویت نظارت بر عملکرد مناطق و ارائه مستمر آمار عملکرد توسط نهاد بالادستی و سازمانهای متولی مدیریت و برنامهریزی در سطح کلان» و «استقرار نظام اداری- اجرایی مبتنی بر سهولت، ثبات و بدون فساد» نیز پیشنهادهایی است که معاونت اقتصادی اتاق ایران برای بهبود این شرایط در این گزارش مطرح میکند.