5 ویروس زیرپوست 8 کلان‌شهر

در این بررسیها اثر انحراف بودجه عمرانی شهر، تورم پرسنل شهرداریها و ضعف نظارت شورا بر «تشدید آلودگی و ترافیک کلانشهرها» تشریح و مشخص شد وضعیت موجود هوای کلانشهرها ناشی از ساختار ناقص و مشکلدار بودجه شهرداریها است. به همین دلیل این گزارش سهم صفر ادعاشده ازسوی شهرداریها در آلودگی هوا را زیر سوال میبرد.

بررسی سازمان شهرداریها و دهیاری وزارت کشور از پنج ویروس و عارضه زیرپوستی در هشت کلانشهر که تاکنون با یکدیگر ارتباط ناشناختهای داشتهاند نشان میدهد که چالشهای مشترکی که ساکنان هشت کلانشهر کشور به آن دچار هستند- از جمله آلودگی- در این پنج ویروس ریشه دارند. این پنج عارضه اگرچه طی سنوات گذشته بهصورت موردی رصد، شناسایی و نقد شدهاند اما در این تحقیقات بهصورت همزمان و با کشف ارتباط میان آنها مورد بررسی قرار گرفتهاند. براساس این مطالعات پنج ویروس مدیریت شهری کلانشهرهای کشور به ترتیب اهمیت شامل نظارت نامتعادل شورای شهر، توزیع نامتعادل جمعیت شهری، ساختار نامتعادل بودجه و منابع مالی شهرداریها، سهم نامتعادل هزینههای جاری شهرداریها در بودجه شهرها و وضعیت نامتعادل خدمات حیاتی شهرها هستند که شکلگیری هر یک از آنها در بروز ویروس بعدی نقش داشته است. به عبارت دیگر ساختار نامتعادل بودجه و منابع مالی به علت نظارت نامتعادل شورای شهر باعث شده هزینههای جاری شهر به شکل نامتعادل خود را در بودجه شهرها نشان دهد. علی نوذرپور، معاون سابق امور شهرداریهای سازمان شهرداریها و دهیاریهای وزارت کشور در نشست بررسی چالشهای فراروی مدیریت شهری با ارائه این مطالعات به تبیین مشکلات مدیریت شهری شامل شورایهای شهر و شهرداریها در هشت کلانشهر کشور پرداخت.

براساس این گزارش، ساختار نامتعادل بودجه و منابع مالی شهر بهعنوان اولین ویروس مدیریت شهری در واقع بودجه ناکارآمد شهرداریها دست کم در 8 کلانشهر کشور را نشان میدهد. بهطوری که متوسط سرانه بودجه شهرداریهای کشور طی پنج سال گذشته سه برابر شده است به این معنی که متوسط بودجه شهرداریها به ازای هر نفر ساکن دائمی شهر از 300 هزار تومان در سال 90 به یک میلیون تومان در سال 94 افزایش پیدا کرده است. البته این میزان افزایش در شهرهای مختلف با نوسان شدید همراه بوده است. سازمان شهرداریها و دهیاریهای وزارت کشور با دستهبندی 1245 شهر کشور بر حسب جمعیت در چهار گروه، وضعیت نامتعادل بودجه شهرداریها در شهرهای مختلف را نشان میدهد. مطابق با این دستهبندی تهران و هفت شهر دیگر با جمعیت بالای یک میلیون بهعنوان کلانشهر، شهرهای بین 200 هزار تا یک میلیون نفر جمعیت بهعنوان بزرگ شهرها، شهرهای بین 50 هزار تا 200 هزار نفر بهعنوان متوسط شهرها و شهرهای با جمعیت کمتر از 50 هزار نفر بهعنوان کوچک شهرها نامگذاری شدهاند. در این میان سرانه بودجه شهرداری کلانشهری همچون مشهد به ازای هر نفر معادل 3 میلیون تومان است که سه برابر متوسط کشوری و حتی یک میلیون تومان از شهر تهران بیشتر است (سرانه بودجه شهرداری تهران به ازای هر شهروند یک میلیون تومان است) این در حالی است که سرانه بودجه هر شهروند در شهرهای دیگر کمتر از نصف متوسط سرانه بودجه هر شهروند در کشور یعنی کمتر از 500هزار تومان است.

این شکاف شدید بین سرانه بودجه هر شهروند در شهرهای کوچک و کلانشهرها سبب شده شهرداریهای شهرهای کوچک از منابع مالی محدودتر نسبت به شهرهای بزرگ برخوردار باشند و در نتیجه نتوانند امکانات شهر برای جذب جمعیت را ارتقا دهند. در عین حال ویروس کمبود بودجه خود را در تورم جمعیت در کلانشهرها نشان میدهد. در حال حاضر 36 درصد جمعیت شهری کشور فقط در 8 کلانشهر متمرکز شدهاند و مابقی جمعیت شهری در 1237 شهر ساکن هستند. به عبارت دیگر 19 درصد جمعیت شهری کشور در 1071 «کوچک شهر»، 22 درصد جمعیت شهری در 127 «شهر متوسط» و 23 درصد جمعیت در 35 «بزرگ شهر» زندگی میکنند.

به این ترتیب مشخص میشود معادل دو برابر جمعیتی که در حال حاضر در هزار شهر کشور ساکن هستند فقط در 8 کلانشهر متراکم، اقامت دارند. این عدم توازن جمعیتی بین شهرهای بزرگ و کوچک باعث شده کلانشهرها فراتر از ظرفیت زیستمحیطی و طبیعی خود با رشد جمعیت مواجه باشند. به دنبال این ناهماهنگی در توزیع جمعیت، یک نوع عدم تناسب در توزیع سرانه بودجه شهرداریها نیز اتفاق افتاده است که سبب شده بودجه کلانشهرها به یک نوع ناکارآمدی نیز دچار شوند. تحقیقات علی نوذرپور صاحبنظر حوزه شهری که در تدوین لایحه مدیریت شهری نیز نقش موثری داشته است نشان میدهد به رغم افزایش چشمگیر بودجه عمرانی شهرداریها به بودجه عمرانی کشور به علت تورم هزینههای جاری در شهرداریها منابع مالی در جای درست برای تامین نیازهای حیاتی شهر صرف نشده است. این تحقیقات نشان میدهد نسبت بودجه عمرانی شهرداریها به بودجه عمرانی کل کشور از 40درصد در سال 90 به 70 درصد در سال 94 افزایش پیدا کرده است اما از طرف دیگر شاهد هستیم در بحث خدمات شهری حیاتی موردنیاز در 8 کلانشهر که شامل تامین فضای سبز، بازیافت زباله، وضعیت آلودگی هوا و حملونقل عمومی میشود بودجه عمرانی مناسب تخصیص پیدا نکرده است که حاکی از وضعیت نامناسب خدمات حیاتی شهرها است.

وضعیت نامناسب بودجهای شهرداریهای کلانشهرها با تقویت منابع سمی و ناپایدار و تضعیف منابع سالم و پایدار تشدید شده است. چراکه در حال حاضر سهم عوارض ساخت وساز از کل بودجه شهرداریها که عمدتا در بودجه کلانشهرها خودش را نشان میدهد 50 درصد است در حالی که سهم عوارض پایدار و سالمی همچون عوارض خودرو و نوسازی به ترتیب 0/3 درصد و 2 درصد از بودجه شهرداریها را تشکیل میدهد. شهرداریها در استفاده از ابزارهای نوین مالی از جمله بهرهبرداری از ظرفیت بازار سرمایه نیز ناتوان هستند. این گزارش نشان میدهد سهم انتشار اوراق بهادار در تامین بودجه سالانه شهرداریها در حال حاضر 2/2 درصد است.

با توجه به اینکه عوارض خودرو باعث تنظیم ترافیک و کاهش آلودگی هوا میشود و اخذ عوارض نوسازی با نرخ واقعی نیز باعث تنظیم بازار مسکن خواهد شد ناچیز بودن سهم عوارض خودرو در بودجه شهرداریها باعث شده هزینه استفاده از خودرو شخصی نسبت به سطح واقعی آن کاهش پیدا کند و از سوی دیگر به دلیل کمبود منابع مالی شهرداریها سهم حملونقل عمومی از پوشش مسافرتها به علت کمبود ظرفیت ناوگان پایین آید و در نتیجه تشدید ترافیک و آلودگی هوا درکلانشهرها رقم بخورد. وضعیت موجود هوای کلانشهرها و رابطه آن با ساختار ناقص و مشکلدار بودجه شهرداریها، پاسخی به ادعای مسوولیت صفر مدیران شهری در موضوع کنترل آلودگی هوا است به این معنی که اگرچه در سنوات اخیر بودجه عمرانی شهرداریها نسبت به بودجه عمرانی کل کشور افزایش پیدا کرده است اما انحراف منابع از یکسو و بیتوجهی به تنظیم ترافیک با عوارض شهری از سوی دیگر باعث شده امروز کلانشهرها به لحاظ ذرات آلاینده هوا وضعیت غیرقابل تحملی پیدا کنند. در بخش دیگری از این مطالعات به بررسی آشفتگی خدماترسانی در حوزههای حیاتی شهر در سه حوزه فضای سبز، پسماند و آلودگی هوا اشاره شدهاست.

این مطالعات نشان میدهد سرانه فضای سبز شهری براساس شاخص تعیین شده از سوی برنامه محیطزیست سازمان ملل متحد 20 تا 25 مترمربع به ازای هر نفر محاسبه شده و این در حالی است که سرانه فضای سبز مطابق آمار اعلام شده در حال حاضر حداکثر به 15 مترمربع به ازای هر نفر رسیده است. به ویژه آنکه توسعه فضای سبز در کلانشهرهای کشور با سه مشکل کمبود منابع آبی، مالی و زمین مواجه است و در صورتی که این مشکلات برطرف نشود طی دهه آینده نه تنها مشکل توسعه فضای سبز برطرف نمیشود بلکه مساحت فضای سبز به نصف وضعیت موجود تقلیل پیدا میکند. همچنین برخلاف الگوی جهانی که 90 درصد زبالههای شهری بازیافت میشود در کلانشهرهایی همچون تهران معادل 80 درصد زبالههای شهری دفن میشود ضمن آنکه تفکیک زباله از مبدا نیز از 7 درصد تجاوز نکرده است. یکی از مهمترین معضلات زیست محیطی کلانشهرهای کشور که مطابق با این تحقیق در وضعیت بغرنجی به سر میبرند وضعیت آلودگی هوا است.

این مطالعات بیان میکند ایران جزو 10 کشور اول تولیدکننده گازهای گلخانهای است. این وضعیت نامناسب از دو مولفه سرچشمه میگیرد؛ نخست آنکه برخلاف سایر کشورهای دنیا که زمان معاینه فنی خودروها دو ساله است این دوره در ایران 5 ساله به اتمام میرسد و دوم آنکه با وجود اینکه مطابق با قانون توسعه حمل و نقل عمومی کشور بنا بود از سال 91، معادل 75 درصد از حملونقل شهری توسط وسایل حمل و نقل عمومی در شهر تهران صورت گیرد اما در حالحاضر وسایل حملونقل عمومی سهم 45 درصدی از تردد شهری دارند. از میان وسایل حملونقل عمومی، مترو بهعنوان پاکترین و بهترین مدل حملونقل عمومی فقط 4 درصد از ترددهای شهری را به عهده دارد و این در حالی است که هدف تعیینشده برای سال 91 در قانون توسعه حمل و نقل عمومی معادل 10 درصد بودهاست.

علاوه بر این، «سهم نامتعادل هزینههای جاری» بهعنوان چهارمین ویروس مدیریت شهری در کلانشهرهای کشور شناخته شدهاست. مطابق با تحقیقات سازمان شهرداریها و دهیاریهای وزارت کشور، در حالحاضر شهرداریها با دو چالش بازدهی پایین نیروی انسانی و مازاد نیروی انسانی مواجه هستند. این تحقیق نشان میدهد: در حالحاضر نیروی شاغل در شهرداریها بهطور متوسط 5/ 5 برابر ظرفیت تعیینشده در لیست سازمانی شهرداریها است. این تورم نیروی انسانی در تهران تا 10 برابر نیز میرسد چراکه شهرداری تهران براساس چارچوب مصوب باید حدود 6 هزار نفر نیروی شاغل داشته باشد اما هماکنون نیروی شاغل در این مجموعه بالغ بر 65 هزار نفر است. ضمن آنکه نیروی شاغل در مجموعه شهرداریها وضعیت استخدامی متفاوت و حقوقهای متفاوت با وضعیت مشابه دارند که بیانگر عدم شفافیت در وضعیت استخدام نیرو در این مجموعه است. در این میان آنچه سهم هزینههای جاری در بودجه سنواتی شهرداریها را حادتر میکند، این موضوع است که بخشی از نیروی کار در شهرداریها از طریق شرکتهای پیمانکاری فعالیت دارند و تامین هزینههای این نیروها به جای هزینههای جاری در بودجه عمرانی گنجانده میشود. همچنین بخش نیروی انسانی با چالش دیگری هم از سمت سازمانها و شرکتهای وابسته به شهرداریها مواجه است. این سازمانها و شرکتها از آنجا که بهطور کامل به بدنه شهرداری وابسته نیستند و دارای شورایی جداگانه در تصمیمگیری هستند؛ از هرگونه نظارت به دور هستند.

این بررسیها در ادامه ریشه این چهار عارضه زیرپوستی شهری را در کژکارکردی نهاد ناظر بر شهرداریها یعنی شورای شهر معرفی میکند؛ به این معنی که نظارت شوراهای شهر به دلیل سه اشکال، ناکارآمد شده است. اول آنکه اعضای این شوراها برآمده از دل شهر یعنی مناطق و محلات نیستند، این در حالی است که در بسیاری از کشورها شورای شهر اصلی دارای زیرمجموعههای محلی و منطقهای است به این معنی که شورای محلهها و شورای شهر مناطق وجود دارد و این شوراهای زیرمجموعه با ارائه گزارش از شهر، جزئیات اطلاعات شهر را در اختیار شورای شهر اصلی قرار میدهند اما در شورایشهرهای کشور نهتنها حلقههای مکمل شورای شهر وجود ندارد و فقط در برخی شهرها، شورایاریها به شکل صوری و تشریفاتی تشکیل شدهاند، بلکه بهجای نظارت سیستماتیک، به نوعی نظارت تصادفی بسنده کردهاند. به این صورت که در برخی شهرهای بزرگ شورایشهر بر حسب برخورد با یک نارسایی شهری با استناد به شکایات مردمی از وضعیت شهر در یک نقطه تصمیم به پیگیری میگیرند که این موضوع دومین اشکال نظارتی شوراهای شهر است و نهایتا آنکه نظارت شورای شهر بر شهرداری محدود به آن حوزه از وظایف شهرداری میشود که در اطلاعات آنها در اختیار نهاد ناظر قرار میگیرد و در سایر حوزهها که شورا امکان دسترسی به بانک اطلاعاتی را ندارد، امکان هرگونه نظارت بر شهرداری سلب میشود. علی نوذرپور با بررسی این چالشها به «دنیای اقتصاد» گفت: در راستای رفع این چالش، تاکنون پنج سند آسیبشناسی در حوزههای مختلف تدوین و تصویب شده است.

راهحلهای کاریکاتوری برای چالشهای شهری

در ادامه این نشست حسین ایمانیجاجرمی، جامعهشناس و یکی از سخنرانان این جلسه با اشاره به پژوهش ملی انجام شده در ارتباط با اعتماد عمومی به سازمانها گفت: کمترین میزان اعتماد عمومی و کمترین آمادگی مردم برای مشارکت متوجه شهرداریها است. این استاد دانشگاه این آفت را محصول سبک اداره شهرها در سالهای اخیر دانست که باعث شده جایگاه شهرداریها در دیدگاه مردم در مقایسه با سایر سازمانها بهشدت تضعیف شود. او ادامه داد: یکی از مهمترین معضلات مدیریت شهری ضعف اندیشه و اتخاذ راهحلهای کاریکاتوری برای رفع مشکلات شهری است. بهعنوان مثال راهکار کاهش آلودگی هوا تعطیلی مدارس انتخاب شده است و راهکار کاهش بار ترافیک، اجرای طرح زوج و فرد. او تاکید کرد: بیمسوولیتی مدیران شهری در بسیاری از مسائل شهری همچون مسکن، اشتغال، آموزش و بهداشت سبب شده بودجه شهری به جای صرف شدن در موضوعات اصلی، در محلهای غیرضروری هزینه شود.