بازخوانی سیاسی‌ترین لایحه سال/ بودجه ۹۶ واقعی است؟

 آخرین سند دخل و خرج دولت در سال آینده هم تقدیم مجلس شد. اکنون دولت مدعی است که عملیاتیترین بودجه را تدوین کرده و انتظارش هم این است که مجلس، بیشترین همراهی را با لایحه پیشنهادی دولت داشته باشد. بازار چانهزنی و لابیهای دولتمردان با نمایندگان مجلس هم برای تصویب بندهای مرتبط با حوزه کاری خود داغ است و همه در تلاشند که بتوانند بیشترین اجازه را برای کسب درآمد از منابع بودجهای داشته باشند.

تصویر کلی روند دخل و خرج کشور برای سال ۹۶ را اگر بخواهیم با یک حساب سرانگشتی، ضرب و تقسیم کنیم، سرانه هر فرد در سال آینده برای بخشهای مختلفی از جمله صنعت و معدن ۱۲ هزار تومان، آموزش و پژوهش ۷۰۰ هزار تومان، مسکن و عمران ۸۰ هزار تومان، بهداشت و درمان ۶۰۰ هزار تومان و محیطزیست و هوا حدود ۶ هزار و پانصد تومان است؛ این در شرایطی است که محاسبات گویای آن است که فضای در اختیار دولت برای خلاقیت و انعطاف در بودجه، ممکن است حتی به ۴۰ هزار میلیارد تومان هم نرسد.

اما همین بودجه عملیاتی هم به اعتقاد صاحبنظران و نقادان بودجهای، با مشکلات بسیاری روبرو است که دامنه آن از دقت پایین در پیشبینیهای بودجهای تا حجم بالای اعتبارات اختصاصی، چندپاره بودن بودجه و حتی وجود پول ثانویه نیز کشیده میشود. در واقع، بررسیها گویای آن است که وابستگی بودجه به نفت بسیار بالا بوده و کسری بودجه واقعی، نیز تا اندازه زیادی، بالا برآورد میشود.

حتی در یک برآورد بدبینانه از لایحه پیشنهادی دولت برای سال آینده، اینگونه پیشبینی میشود که نه تنها بودجه ۹۶ حالت سیاستگذاری خود را از دست داده، بلکه در حوزه دخل و خرج نیز آمار به صورت واقعی پیشنهاد نشده است که بر همین اساس، اولین نتیجه محدودیت شدید بودجهای،  عدم امکان سیاستگذاری جدید در بودجه است که البته،  دانستن همین نکته میتواند از جنبههای مختلف مفید باشد. حال سوال این است که آیا اعداد و ارقام به گونهای دیده شده که به عنوان مثال، با صرف هزینه ۷۹ هزار تومانی در سال، مسکن لازم برای بیمسکنهای کشور را فراهم کرد و یا با صرف هزینه ۶۵۰۰ تومانی در سال برای هر نفر، محیطزیست مناسبی برای مردم در سال آینده مهیا میشود، همان موضوعی که دولت یکی از محورهای اصلی خود در بودجه سال آینده را بر مبنای آن بنا کرده و توجه به محیطزیست را به عنوان یکی از ۴ اولویت خود در این لایحه دانسته است. مسلما پاسخ منفی است.

اعداد و ارقام بودجه عمومی چه میگوید؟

رقم بودجه عمومی برای تحلیلهای مرتبط با حجم دولت و دولت، به عنوان یک کل واحد مناسب است و رقم منابع عمومی نیز برای تحلیلهای مرتبط با حوزه ابتکارعمل دولت مناسب خواهد بود. در واقع، منابع عمومی حدود ۹۰ درصد بودجه عمومی را تشکیل میدهند؛ این در شرایطی است که بودجه عمومی در لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ معادل ۹۲ درصد، در سال ۱۳۹۴ معادل ۸۴ درصد، در سال ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ نیز حدود ۸۶ درصد است.

نکته دیگر این است که اختصاصیکردن درآمدهای بودجه به جز در موارد ویژه و صرف آن به مصارف خاص، مخالف اصول بودجهریزی است؛ زیرا اگرچه ممکن است خیال دستگاههای اجرایی را راحتتر کند و یا انگیزه کسب درآمد را در آن دستگاهها بالا ببرد، اما اختیار دولت و مجلس را برای اعمال سیاست و تصمیمگیری محدود میکند. در واقع، بر اساس اصول بودجهریزی، درآمدهای کسبشده، بدون توجه به محل کسب آنها، باید وارد خزانه کل کشور شود و سپس برحسب اولویتها بین مصارف مختلف توزیع شود.

در دنیا با متخلفان در اجرای بودجه چه میکنند؟ 

بررسیها نشانگر این است که مجلس افغانستان در ماههای گذشته ۶ وزیر را استیضاح و برکنار کرده که دلیل این اتفاق، نه مسئلهای خاص مانند فساد یا اختلاس یا پارتیبازی؛  بلکه بیتوجهی به قانون بودجه به ویژه بودجه عمرانی و ناکارآمدی در رابطه با اجرای آن بوده است. در همین سال گذشته، مجلس سنای برزیل، رئیسجمهور را به خاطر بیتوجهی به قانون بودجه استیضاح و برکنار کرد؛ چراکه ادعا شده بود که رئیسجمهور برای جبران کسری بودجه و نه حتی نفع شخصی، اقدام به تأمین مالی غیرقانونی کرده است.

همچنین در سالی که گذشت، چندین کشور عضو اتحادیه اروپا به خاطر تخطی از قواعد بودجهای مرتبط با ایجاد بدهی و کسری، در معرض جرائم سنگین قرار گرفتند. این در شرایطی است که در ایران، به اعتبار حق حاکمیت مبتنی بر قانون اساسی، دولت حق استفاده از منابع متعلق به مردم را دارد؛  از طرف دیگر طبق قانون اساسی و مجموعهای از قوانین کشور باید وظایفی را برای مردم انجام دهد.

در واقع بودجه، سند منعکسکننده آثار مالی این گونه قوانین است. درباره این سند، همواره سؤالات مهمی مطرح بوده است؛ از جمله اینکه آیا دولت، پول مردم را درست و در جای مناسب خرج میکند؟ یا اینکه آیا دولت در تأمین درآمدهای خود عدالت را رعایت مینماید؟ در واقع سوال اصلی این است که آیا دولت، نظام اداری را مدیریت میکند یا برعکس نظام اداری، ادارهکننده دولت است؟ بنابراین، موضوعات فوق آنقدر اهمیت دارند که در اغلب کشورها در قانون اساسی، یک یا چند اصل به موضوعات مربوط به بودجه و بودجهریزی اختصاص یافته است.

کمیسیونهای پارلمانی احزاب و گروههای رقیب و مطبوعات و کارشناسان مستقل، همواره دولتهای حاکم را در معرض چنین پرسشهایی قرار میدهند و دولتهای حاکم و وزرای دولت را وادار به پاسخگویی و گاهی اوقات حتی وادار به کنارهگیری میکنند.

آیا بودجه ۹۶ موهومی است؟

به همین خاطر است که هم در فرآیند تهیه و تصویب بودجه در دولتها و مجالس دنیا تلاش میشود حداکثر واقعبینی در پیشبینی منابع و مصارف رعایت شود و اصطلاحاً بودجه موهومی تهیه و تصویب نشود و هم در مرحله اجرا، تخطی از قانون بودجه به عنوان تابو شناخته شده و با خاطیان مختلف، به شدت برخورد میشود.  به عبارت دیگر، بودجه شوخیبردار نیست. حال مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی تلاش کرده در گزارشی به این سوال پاسخ دهد که آیا بودجه در ایران موهومی است یا بر اساس واقعیتها تهیه میشود.

به عبارت دیگر،  عملکرد بودجه یعنی اینکه چقدر از آنچه به عنوان قانون بودجه مصوب شده است، در عمل محقق میشود؛  آمار روند عملکرد بودجه، اولا نشاندهنده میزان احترام به قانون و مردم، ثانیاً نشانگر قابل اتکا و تفسیر بودن و حتی میزان توانایی یا خواست دستاندرکاران بودجه در پیشبینی ارقام است.

این در شرایطی است که بودجه، مهمترین سند سیاستگذاری سالانه کشور است و در نتیجه، محترمبودن و قابل اتکا و تفسیر بودن آن مهم است. زیرا بودجه به عنوان طرح عملکرد مالی دولت به عاملان اقتصادی، سیاسیون و مردم علامت میدهد که دولت از لحاظ اقتصادی و مالی، برای سال آینده چه برنامهای دارد و چگونه جهتگیری خواهد کرد.

واقعیت این است که در هیچ سالی از بیست سال اخیر، نه بودجه جاری به طور کامل رعایت شده و نه بودجه عمرانی که البته میزان تخطی از بودجه مصوب در بخش بودجه عمرانی، بیشتر بوده؛ به طوری که در سالهای اخیر حدود نصف این بودجه محقق نشده است. به عبارت دیگر، دقت بودجه در ایران چندان بالا نیست.

عامل شکلگیری حقوقهای نجومی چیست؟

از سوی دیگر، سهم عمدهای از مصارف بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، از منابع داخلی آنها تأمین میشود که با پیشنهاد هیئتهای مدیره در مجامع عمومی یا شوراهای عالی مربوط تصویب میشود و برای درج در لایحه بودجه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال میگردد.

البته رویکرد مطلوب این است که فرآیند بودجه شرکتها به همان صورتی که بیان شد، به مجلس ارائه شود، اما در بیشتر شرکتها عملا این سازمان برنامه و بودجه است که بودجه شرکتها را تنظیم و در لایحه بودجه درج میکند. این رویه مشکل بودجهریزی شرکتها را دو چندان ساخته است. در واقع معلوم نیست دقیقاً نقش مجامع عمومی شرکتهای دولتی، نقش سازمان برنامه و بودجه و نقش قانونگذار در رسیدگی به بودجه شرکتهای دولتی و بانکها چیست.

نکته حائز اهمیت این است که رقم بودجه شرکتهای دولتی معمولا نزدیک به دو و نیم برابر بودجه دولت است و مأموریتهای مهمی از تولید و صادرات نفت و گاز تا عملیات بیمهای و بانکی را برعهده دارند.  میزان هزینهزا بودن، فرآیند مبهم رسیدگی و نظارت به بودجه آنها و عوارض متعدد مرتبط با آن بیشتر مشخص میشود. اگر بخواهیم این مسئله را تا حد اخبار روزمره ردیابی کنیم، شاید بتوان مسئله حقوقهای موسوم به حقوقهای نامتعارف که در افواه عمومی به نجومی معروف شده است، را نیز به آن ربط داد. 

جریان نامناسب سوددهی شرکتها در سال ۹۶

نکته دیگر آن است که درآمد و هزینه شرکتهای دولتی کاهش یافته است. وقتی مالیات و سود سهام شرکتهای دولتی نیز مقایسه میشود، اعداد و ارقام نشان میدهد مالیاتها در حدود ۱۸ درصد و سود ویژه، در حدود ۲۷ درصد کاهش یافتهاند. اگر این کاهش ارقام را در کنار تورم ۱۰ درصدی سال آینده قرار دهیم، نشان میدهد جریان سوددهی شرکتها در سال آینده بر اساس ارقام پیش بینی شده مندرج در الیحه بودجه مناسب نیست.

در شرکتهای دولتی در بعد منابع سرمایهای، استفاده از وامهای خارجی رشد قابل ملاحظهای داشته است و در بعد مصارف نیز، بازپرداخت تسهیلات داخلی و خارجی رشد محسوسی داشتهاند. همچنین اعتبارات عمرانی شرکتها حدود ۳۷ درصد رشد داشته است. ترکیب منابع شرکتها بیشتر به سمت استفاده از تسهیلات خارجی سوق یافته است و در بخش مصارف نیز بخش عمدهای از مصارف حسابهای سرمایهای شرکتها در جهت بازپرداخت تسهیلات دریافتی در سالهای قبل منظور شده است.

به عبارتی سال آینده فشار بازپرداخت تسهیلات بر شرکتها زیاد است.