نشانه تغییر پارادایم ساختار عمرانی

واقعیت این است که مشکل بسیار فراتر از آن است که از دولت خرده بگیریم چرا در سال جاری و سالهای گذشته تخصیص منابع مالی طرحهای عمرانی از اعتبار مصوب فاصله چشمگیری داشته و دارد. گزارشهای عملکرد بودجههای عمرانی نشان میدهد از سال 1390 به بعد اتفاق معنیداری در ساختار عمرانی کشور در حال وقوع است و کاهش تخصیص منابع به طرحهای توسعه عمرانی فقط یکی از نشانههای آن است. گزارشها نشان میدهد طی سالهای 91، 92، 93 و 94 میزان تخصیص طرحهای عمرانی به ترتیب 27/5، 19/6، 68 و 29 درصد اعتبار مصوب بوده است.

اگر روند فوق را به دقت مورد بررسی قرار دهیم نباید به این صرافت بیفتیم که این مشکل از آثار و تبعات کاهش درآمدهای نفتی دولت بوده و حالتی موقت و گذرا دارد. اتفاقا همین نگرش به روندهای کاهشی اخیر در سرمایهگذاری طرحهای توسعه عمرانی، سازمان برنامه و بودجه را مجاب کرده که رقم صوری بودجه طرحهای عمرانی را در لایحه بودجه افزایش دهد، هر چند ممکن است یکی از اهداف دولت همچون سالهای اخیر بزرگ کردن قلک ضربهگیر کسری بودجه سنواتی دولت باشد و رقم منظور شده برای طرحهای تملک داراییهای سرمایهای تنها یک زینت ظاهری لایحه بودجه بوده و نمایندگان مجلس را در فضای وعده و وعید انتخاباتی در حوزههای انتخاباتی خود مشغول نگهدارد، اما واقعیت چیز دیگری است که در یک جمله میتوان گفت: «پارادایم ساختار عمرانی کشور بهشدت تغییر یافته است!» واقعیتهایی که فقط بخشی از آن در قوانین بودجه سنواتی طرحهای تملک داراییهای سرمایهای (عمرانی) نمود پیدا میکند و تنها یکی از علائم و نشانههای این تغییر پارادایم است.

اگر تغییر پارادایم یا انقلاب در الگوها را در سایر پدیدههای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی در طول دهههای اخیر مورد بررسی قرار دهیم به این واقعیت غیرقابلانکار پی میبریم که تمامی پارادایمهای غالب در عرصههای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی قبل از نقطه گسیختگی عزم تغییر خود را با شواهد و نشانههایی به کنشگران جامعه نشان میدهند و بهتدریج با رویدادهای متعدد و تغییر هنجارهای رایج ـ که نتیجه فعل و انفعالات مسیر طبیعی تغییر پارادایم است ـ به فاز گسست نزدیک میشوند. اگر تصمیمگیرندگان و ذینفعان جامعه در مقابل تغییرات و نشانههای کوچک و بزرگ عکسالعمل درست و مناسب از خود نشان ندهند در آن صورت تغییر پارادایم در اثر ادامه ترکها و نشستها به نقطه گسیختگی نزدیک شود در این مرحله کنترل آن شبیه کنترل زلزلهای است که اتفاق افتاده است و بعد از آن باید بازسازی و نوسازی را پس از آواربرداری بسیار سنگین از روی ویرانههای سازوکارهای قبلی از نو شروع کرد. در این مرحله متاسفانه خرابیها به قدری وسیع و عمیق شده که از توان بازسازی یک نسل و دو نسل خارج میشود و ممکن است نسلها ترمیم و خرابیهای آن به طول انجامد. در اینجا برخی شواهد و نشانههای تغییر پارادایم در ساختار عمرانی کشور بیان میشود و از سازمان برنامه و بودجه انتظار میرود با تشکیل اتاقهای فکر نسبت به تحلیل آنچه اتفاق افتاده است و آنچه در پیشروی طرحهای توسعه عمرانی کشور قرار دارد نسبت به ترسیم نقشه راه منطقی و مناسب در برنامه توسعه ششم کشور اقدام موثر انجام دهد تا از پیشروی روندی که بهطور قطع و یقین به طرف بحرانیتر شدن فضای طرحهای توسعه پیش میرود مهار کرده و از وقوع تخریبهای مهلک جلوگیری کنند.

1ـ درآمدهای سرشار نفتی و بوروکراسی حداکثری دولتی: نظام فنی و اجرایی کشور در دهه 50 بر پایه دو اصل مهم پایهگذاری و قوام یافته است این دو اصل یکی درآمدهای سرشار نفتی و دیگری بوروکراسی حداکثری دولتی است. نظام فنی و اجرایی کشور صرفنظر از اینکه با تغییرات صوری و بخشنامههای وصلهای چند دهه تلاش کرده است خود را با تغییرات محیط هماهنگ کند، به جرات میتوان گفت که در مقطع فعلی هر دو پایه اصلی آن لرزان و ناکارآمد شده است، درآمدهای نفتی دولت بسیار ناپایدار و غیرقابل اطمینان و البته متاثر از تلاطمات سیاسی و بینالمللی است، با بررسی نقطهنظرات کارشناسان مربوطه درخصوص مولفههایی نظیر پتانسیل تولید نفت، میزان مصرف داخلی، سقف بودجههای جاری دولت، پرداخت یارانههای نقدی، هزینههای عمومی دولت، قیمتهای بینالمللی و اتفاقات سیاسی منطقهای آن را به یک منبع درآمدی غیرقابل اطمینان در حال و آینده تبدیل کرده است، بررسی واقعیتهای سالهای اخیر و پیشبینیهای کارشناسان از قیمتهای احتمالی سالهای آینده بازار نفت نشان میدهد که عملا بند ناف تغذیه طرحهای عمرانی از درآمدهای نفتی قطع شده است.

پایه دیگر نظام فنی و اجرایی کشور که همانا بوروکراسی حداکثری دولت برای اجرای طرحهای عمرانی است از مدتها قبل کارآیی و بهرهوری خود را از دست داده و به هیچوجه نمیتواند پایه محکمی برای توسعه عمرانی کشور بهشمار آید. بوروکراسی دولتی که در قالب نظام فنی و اجرایی کشور تبلور یافته است خروجی قابل قبولی نداشته و عملا فیدبک تشدیدکنندهای را در سیستم طرحهای عمرانی کشور برای زایش و تولید طرحهای نیمهتمام و بدهکار کردن دولتها بهشدت فعال کرده است. میتوان گفت در حال حاضر بوروکراسی دولتی بهعنوان یک عامل بازدارنده در توسعه و عمران کشور نقش بازی میکند. خروجیهای این سیستم را میتوان در شاخصهایی نظیر طولانی شدن مدت زمان اجرای طرحها، عدم تحقق بودجههای مصوب، تولید روزافزون طرحهای نیمهتمام، عدم شفافیت نهادی، بهرهوری بسیار پایین، تضعیف بخش خصوصی عمرانی، افزایش روزافزون هزینههای جاری و پایین بودن کیفیت کارها مشاهده کرد.

2ـ فعال بودن بازخورد تشدیدکننده زایش طرحهای نیمهتمام عمرانی: سیستم ساختار عمرانی کشور در دور فیدبک تخریبکننده تولید و زایش طرحهای نیمهتمام عمرانی گرفتار شده است. هیچ ساز و کار تعدیلکنندهای در داخل این سیستم مشاهده نمیشود و با ادامه فعالیت آن طرحهای نیمهتمام روزبهروز بیشتر میشود. اگر به فرآیند تعریف، تکوین و اجرای طرحهای عمرانی در دهههای اخیر نگاه کنیم مشاهده میکنیم که این فرآیند کمتر در مسیر علمی و فنی به ایجاد طرحهای عمرانی اقدام کرده است و عموما لابیهای منطقهای و بوروکراتیک به جای تکیه بر دادههای آمایش سرزمین نقش اول را در این فرآیند بازی کردهاند. تخصیص اعتبارات نیز از الگوهای مناسبی پیروی نمیکند و بیشتر با نظر تعداد معدودی مدیر بخش دولتی این مهم اتفاق میافتد. گواه این ادعا این است که در حال حاضر بیش از سه هزار طرح نیمهتمام عمرانی در سطح کشور پراکنده شده است که مبلغ سرمایهگذاری انجام گرفته در آنها به قیمتهای سال 1395 بالغ بر 550 هزار میلیارد تومان برآورد میشود. با محاسبه استهلاک این حجم از سرمایهگذاری که بخش عمده آنها از 15 سال قبل انجام گرفته است به ابعاد مشکل میتوان پی برد.

3ـ شاخص نسبت هزینههای جاری دولت به هزینههای عمرانی: شاخص نسبت هزینههای جاری دولت به هزینههای عمرانی (عملکرد طرحهای تملک داراییهای سرمایهای) در سالهای اخیر بهصورت معنیداری بهشدت افزایش یافته است و زاویه انحراف نسبت هزینههای جاری به عمرانی بهشدت از هم دور میشوند. مقایسه آمار هزینههای جاری و عمرانی دولت از سال 1375 تا 1394 نشان میدهد که هزینههای جاری دولت از 38 هزار میلیارد تومان در سال 1375 (به قیمتهای همان سال) به 1630 هزار میلیارد تومان در سال 1394 افزایش یافته است و این در حالی است که پرداختهای مطلق طرحهای عمرانی در طول حدود 20 سال گذشته نهتنها افزایش نیافته است؛ بلکه از 20 هزار میلیارد تومان در سال 1375 به 14 هزار میلیارد تومان در سال 1394 کاهش یافته است. واقعیت پیش گفته به وضوح نشان میدهد که پارادایم ساختار عمرانی کشور بهشدت تغییر یافته است و نظام فنی و اجرایی فعلی کشور توانایی ایجاد توسعه پایدار را در قالب الگوها، رویهها و دیسیپلینهای گذشته ندارد.

4ـ شاخصهای هزینه، زمان و کیفیت: شاخصهای کلیدی سنجش موفقیت طرحهای عمرانی شامل زمان، هزینه و کیفیت مغایرت چشمگیری با استانداردهای رایج دارد. زمان اجرای پروژهها 4 تا 6 برابر زمان منظور شده و هزینههای اجرا نیز تا 10 برابر بودجه پیشبینی شده افزایش مییابد و برای سنجش کیفیت نیز سطح مبنای مطمئنی در نظام فنی و اجرایی کشور تعریف نشده است و سنجشهای قابل اتکایی برای قضاوت وجود ندارد ولی مشاهدات میدانی و عمر مفید پروژهها حکایت از آن دارد که پروژههای عمرانی از کیفیت استاندارد فاصله زیادی دارند. شکست پروژه که یکی از مقولههای رایج و مورد قبول در عرصه مدیریت پروژه و سرمایهگذاری بهشمار میرود در پروژههای عمرانی کشور هیچوقت تعریف نشده است، آیا سراغ دارید که تاکنون از مجاری رسمی یا از طریق سازمان برنامه و بودجه شکست طرحی عمرانی اعلام شود؟ تا احیانا مبانی این شکست بررسی و از تکرار آن جلوگیری شود. در واقع اگر صادق باشیم باید بگوییم کلیه طرحهای نیمهتمام فعلی جزو طرحهای شکست خورده هستند. میتوان نتیجه گرفت که انحراف از معیار چشمگیر در شاخصهای اصلی ارزیابی پروژهها کارآیی نظام فنی و اجرایی فعلی را بهشدت زیر سوال برده است.

5ـ تردید در قابلیت نظام فنی و اجرایی برای رشد شرکتهای عمرانی خصوصی در کلاس جهانی: پارادایم فعلی و نظامات فنی و اجرایی حاکم بر مناسبات اجرای پروژهها قابلیت و توانایی ایجاد بستر لازم را برای رشد و نمو شرکتهای پیمانکاری و مشاور خصوصی در کلاس جهانی تولید و پشتیبانی ندارد.

براساس گزارشی که مجله تخصصی ENR در سال 2015 منتشر و در آن مشخصات 250 شرکت برتر پیمانکاری و مشاوره و مهندسی را در سطح جهان اعلام کرده است، متاسفانه تنها یک شرکت ایرانی در داخل 250 شرکت برتر دیده میشود که آنهم در سال 2016 از لیست خارج شده است. واقعیتی که قابل توجه است اینکه 47 شرکت برتر از 250 شرکت پیمانکاری و مهندسی برتر دنیا در خاورمیانه فعالیت میکنند و ایران سهمی از آن ندارد. این در حالی است که در این میان، ترکیه سهم 33 شرکت و امارات متحده سهم 3 شرکت را به خود اختصاص داده است. اگر بدانیم زمانی که اولین برنامه توسعه عمرانی در ایران به اجرا درآمد این کشورها کمتر زمینهای را از ایجاد و توسعه زیرساختها و بهکارگیری سازمانهای پروژه محور در اجرای پروژههای عمرانی داشتند. بهجد میتوان گفت درحالیکه بیش از 5 دهه در این کشور طرحهای توسعه عمرانی اجرا و مدیریت میشوند و در حال حاضر نیز 25 هزار شرکت پیمانکاری دارای صلاحیت (از سازمان برنامه و بودجه) در سطح کشور فعال هستند، کشور ما در بین شرکتهای برتر منطقه جایگاهی ندارد. آیا غیر از این است که نظام فنی و اجرایی کشور و ساختار عمرانی کشور فرزندان خود را متولد کرده، بعدا آنها را میخورد و از بین میبرد و اساسا در قابلیتهای نظام فنی و اجرایی کشور در بزرگ کردن سازمانهای پروژهمحور تردید جدی وجود دارد.

6ـ دولت بدهکار و بینصیب از گردش عظیم پولی در اقتصاد جهان: خروجی نظام فنی و اجرایی کشور دولت را بدهکار بزرگ و پیمانکاران و مشاوران را در آستانه استیصال و ورشکستگی قرار داده است و این روند همچنان ادامه دارد. فرآیند تکوین، اجرا و بهرهبرداری از طرحهای عمرانی به شکلی است که هیچگونه ترمز محدودیت مالی برای کلنگزنی پروژه جدید وجود ندارد. سازوکار مقوله «اعتبار پادار» و «ردیفهای بودجههای سنواتی» در مقابل هیچ دولتی تاکنون پرچمی بهنام محدودیت منابع مالی را برافراشته نکرده است و براساس همین مکانیزم نمایندگان مجلس، وزرا و مقامات محلی از تعریف کمتر پروژهای پرهیز کردهاند و نتیجه این شده است که دولت برای تکمیل طرحهای نیمهتمام به منابعی بالغ بر 300 هزار میلیارد تومان نیاز دارد و شوربختانه این مبلغ بهصورت تصاعدی هرسال افزایش پیدا میکند.

اگر فرض کنیم برای توسعه امکانات زیربنایی و بهداشتی و آموزشی کشور با روند حداقلی فعلی سالانه به 30 هزار میلیارد تومان منابع نیاز باشد و اگر فرض کنیم طرحهای نیمهتمام همراه با طرحهای توسعهای جدید باید در پنج سال آینده به بهرهبرداری برسند، سالانه حدود 80 هزار میلیارد تومان منابع مالی برای طرحهای تملک داراییهای سرمایهای نیاز داریم و اگر وضعیت کسری بودجههای دولتها را در سالهای اخیر مرور کنیم و میزان تخصیص منابع به طرحهای عمرانی را مدنظر قرار دهیم، غیرممکن بودن تامین این حجم از منابع در قالب نظام فنی و اجرایی کشور و بودجههای سنواتی که بیشتر متکی بر درآمدهای نفتی است، امری غیرممکن یا خیلی دشوار است و باید طرحی نو در انداخته شود. نظام فنی و اجرایی فعلی کشور در حالی که دولت از تامین مالی پروژهها از محل درآمدهای نفتی و عمومی خود ناتوان است نمیتواند از گردش پولی عظیم در چرخه پولی اقتصاد جهان کمترین بهره را نصیب خود کند.

7ـ قراردادهای PPP عکسالعملی ناپخته در مقابل امواج تغییر پارادایم: در سالهای اخیر امواج شکننده تغییر پارادایم و الگوهای ساختار عمرانی کشور خود را بر نظام فنی و اجرایی کشور تحمیل و مدیران را مجبور به اتخاذ تصمیمات و سیاستهای وصلهپینهای و کمتر بررسی شده برای فرار از وضعیت نابسامان فعلی کرده است. توسل دولت به قراردادهای BOT، BOO و PPP در سالهای اخیر که حداقل دستاوردی هم بهدنبال داشته است یا پرداخت بدهیهای دولت با اوراق بدهی مدتدار جزو مثالهایی است که سازمانهای متولی طرحهای عمرانی اجبارا به آن متوسل شدهاند. اگر بدانیم که در سالهای اخیر پروژههایی که با سازوکار قراردادهای BOT، BOO و PPP به مناقصه گذاشته شده بالغبر 14 هزار میلیارد تومان بوده و مواردی که منجر به عقد قرارداد با الگوی پیش گفته شده است حدود 650 میلیارد تومان میباشد، میتوان تحقق کمتر از 5 درصدی نیاز را بیانگر عدم کارآیی آن در نظام فنی و اجرایی فعلی کشور دانست و به نتیجه تقلای دولت در پاسخ دادن به تغییرات بنیادی ساختار عمرانی کشور پی برد.

با تعمق در شواهد، ویژگیها و علائم فوق در ساختار عمرانی کشور خیلی دشوار نخواهد بود اگر بگوییم الگوی مسلطی که چارچوب فکری، ذهنی، رویهها، دستورالعملها و قوانین ـ که در طول دهههای گذشته قواعد و الگوی حاکم بر سازوکارهای ساختار عمرانی کشور را شکل داده است ـ بهشدت تکان خورده است و همچون نظریههایی که در تغییر الگوی صنعتی و اقتصادی جهان از آنها تحت عنوان موج دوم و موج سوم یاد میشود، امواج شکنندهای با اینرسی بسیار بالا بر این ساختار آوار شده است و مقاومت در مقابل تغییرات جز خرد شدن در لابهلای چرخهای پیشرونده تغییرات، نتیجهای در بر نخواهد داشت.

واقعیتهای فوق نشان میدهد تمامی الگوها و مبانی و مدلهای راهنمای ساختار عمرانی کشور هم از جنبه منابع تامین مالی، هم از جنبه فرآیندها و سازوکارهای اجرایی، هم در مبانی مدیریتی و هم در فرآیند تکوین و هم در مرحله پایش آنها دچار تغییرات چشمگیر و عمیق شده است و باید این تغییرات بهخوبی مدیریت شوند. در غیر این صورت تغییرات خود را بر مدیران و سازمانهای متولی طرحهای عمرانی تحمیل خواهد کرد و متاسفانه تجربیات قبلی نشان میدهد در صورت وقوع، بر پیشانی آن علائم خوشبختی دیده نمیشود و نتیجه محتوم آن عقبرفت آشکار توسعه زیربناهای تولیدی، ارتباطی، آموزشی، بهداشتی و رفاهی کشور خواهد بود.