3مسیر ورود دولت به اقتصاد

این در شرایطی است که هزینههای عمومی دولت از سوی حسن روحانی اینگونه عنوان شده بود که از کل حدود 320هزار میلیارد تومان مصارف عمومی دولت، 236هزار میلیارد تومان به هزینههای عمومی، 62 هزار میلیارد تومان به تملک داراییهای سرمایهیی و 22هزار میلیارد تومان به تملکهای داراییهای مالی اختصاص یافته است. در همین حال با اعلام برنامه بودجه سال 96، بار دیگر انگشتهای اتهام به سوی دولت گرفته شد که دولت، دولتی بزرگ با هزینههای گزاف است و عرصه را میخواهد با افزایش درآمدهای مالیاتی بر خصوصیها تنگ کند. این اظهارات حتی از سوی رییس پارلمان بخش خصوصی نیز مطرح شد. با این حال، اتاق تهران گزارشی از تاثیر اندازه دولت بر رشد اقتصادی منتشر کرده است که این گزارش نشان میدهد با وجود اینکه ایران در مقایسه با کشورهای دیگر نسبت هزینه عمومی به تولید ناخالص داخلی کمتری دارد اما همچنان از بزرگ شدن ساختار و نهاد دولتی آسیبپذیر است. در این میان درباره اینکه این موضوع در رشد اقتصادی تا چه اندازه موثر است، باید بررسیهای کارشناسی صورت گیرد. بر همین اساس باید میان رشد اقتصادی در کشورهای توسعه یافته با کمتر توسعه یافته تفاوت قائل شد؛ چرا که تاثیر اندازه دولت بر رشد اقتصادی در کشورهای توسعه یافته، منفی و در کشورهای کمتر توسعه یافته قابل اعتناست. بر اساس دو مطالعه ارائه شده در این گزارش، اندازه دولت به میزان کارآیی آن نیز بستگی دارد؛ زمانی دولت بزرگ تاثیر منفی بر رشد اقتصادی نخواهد داشت که بتواند در تامین زیرساختها و سرمایهگذارییها کارا باشد.

ایران در کمترینهای «نسبت مخارج به GDP»

بر اساس معیارهای جهانی، اندازه دولت با معیار «نسبت هزینههای عمومی به تولید ناخالص داخلی» سنجیده میشود اما در بررسی آمارهای سال 2015، کشور ایران با دارا بودن رقم 17/2درصد، رتبه 9 را از حیث کمترین رقم برای نسبت کل مخارج عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی داراست. در مقایسه با کشورهای دیگر این رقم نشان میدهد که بر خلاف تصور عمومی، میزان مخارج عمومی دولت به عنوان معیاری از اندازه دولت در ایران بزرگ نیست، بلکه کوچک است. چنانچه بر اساس همین گزارش، بالاترین ارقام نسبت هزینههای عمومی به تولید ناخالص داخلی، عمدتا به اقتصادهای پیشرفته اروپایی از جمله فنلاند (حدود 58درصد)، (فرانسه 57درصد) و دانمارک (56درصد) تعلق دارد. این رقم برای کشورهای امریکا و انگلیس نیز به ترتیب برابر با 35 و 40 درصد است. در بین کشورهای در حال توسعه نیز در ترکیه در سال 2015، معادل 38درصد GDP، هزینه عمومی توسط دولت انجام شده است که بیش از دوبرابر رقم ایران است. در مقایسه مناطق اقتصادی، نسبت مخارج عمومی دولت به GDP در ایران از میانگین کشورهای اتحادیه اروپا 47درصد، اقتصادهای پیشرفته 39درصد، اقتصادی نوظهور و توسعه 31/4درصد، امریکایلاتین 35درصد و حتی میانگین خاورمیانه و شمال آفریقا 35.5درصد کمتر است.

ارزیابی هزینه دخالت در اقتصاد

با این حال که رقم نسبت هزینههای عمومی به تولید ناخالص داخلی ایران در مقایسه با کشورهای دیگر کمتر است اما در یک طبقهبندی کلی سه مسیر متمایز را میتوان برای تاثیر فعالیتهای دولت بر رشد اقتصادی ترسیم کرد. مسیر اول بر تاثیر فعالیتهای دولت بر رشد اقتصادی از طریق سازوکارهای بودجهیی تاکید دارد. فعالیتهای بودجهیی شامل جمعآوری درآمد و انجام هزینه است. مطالعات نظری و تجربی نشان میدهد که چگونگی تامین درآمدها بر رشد اقتصادی تاثیر میگذارد. تامین درآمد از طریق مالیات موجب کاهش پسانداز بخش خصوصی شده و از این طریق روند سرمایهگذاری را کند کرده و موجب کاهش رشد اقتصادی میشود. حال آنکه فروش ذخایر زیرزمینی و طبیعی تحت مالکیت دولت، تنها دارایی فیزیکی را به دارایی مالی تبدیل میکند و از این طریق و مستقل از نحوه هزینه کردن، انتظار تاثیر مثبت یا منفی بر رشد ندارد.

مسیر دیگر تاثیر فعالیتهای دولت بر رشد اقتصادی، میزان مالکیت دولت بر واحدهای تولیدی و زیربنایی و مجموعه تصدیهای اقتصادی دولت است. چگونگی تاثیر تصدیهای دولت بر رشد اقتصادی را میتوان در قالب دو توضیح متفاوت ارائه کرد. بخش اول اشاره به تفاوت نسبی کارآیی دولت در اداره واحدهای تولیدی در مقایسه با بخش خصوصی است. در واقع در این رویکرد هزینه فرصت فعالیتهای اقتصادی دولت مورد توجه است. در بخش دوم آثار جانبی مالکیتهای دولتی بر چگونگی فعالیت بنگاهداری خصوصی در نظر گرفته میشود. از این نظر ارائه کالاهای معین از طریق دولت (که معمولا در ساختاری انحصاری صورت میگیرد) دارای آثار منفی بر سرمایهگذاری بخش خصوصی برای تولید همان نوع کالاهاست. لذا انتظار میرود تصدیهای اقتصادی دولت براساس سازوکار ذکر شده بر رشد اقتصادی اثر منفی بگذارد.  سومین کانال تاثیر فعالیت دولت بر رشد اقتصادی، دخالتهای غیربودجهیی دولت در اقتصاد است. این نوع از دخالتها در کشورهای در حال توسعه و به وی‍ژه در کشورهای متکی به صادرات منابع طبیعی، بخش قابل توجهی از مشغله سیاستگذاران را تشکیل میدهد. تعیین قیمت کالاها و خدمات در سطح خرد و نیز تعیین متغیرهای اقتصادی مانند نرخ ارز و نرخ بهره برخلاف منطق اقتصادی و سطح کلان از این زمرهاند. شاید آنچه موجب شده تا دولت در اقتصاد ایران بزرگ تصور شود، مالکیت گسترده دولت بر واحدهای تولیدی و زیربنایی و دخالتهای غیربودجهیی دولت در سطح خرد و کلان است.

ماندگاری آثار مثبت و منفی دولت بزرگ

از سوی دیگر براساس مطالعات در مورد آثار اندازه دولت بر رشد اقتصادی، از اواخر دهه 1970 تا حدود زیادی این اجماع حاصل شده که دولت بزرگ «مخل رشد» است. بعد از بروز بحرانهای مالی در جهان حتی کشورهایی که از حیث مالی وضعیت مطلوبی داشتند نظیر آلمان و انگلیس، اجرای برنامههای ریاضت را با هدف تحریک رشد از طریق کاهش مخارج و تغییر ترکیب هزینههای دولت پذیرفتند. بنابراین تحقیقات جدید نشان میدهد که داستان دولتها به این سادگی نیست. استدلال در مورد تاثیر مثبت دولت بزرگ بر ارائه شواهدی مانند پتانسیل توسعه زیرساخت توسط دولت در خلق اشتغال یا لزوم دخالت دولت در زمان مواجهه با شکست بازار (مانند نجات بانکها در زمان بروز بحران بزرگ مالی) استوار است. در مقابل آثار منفی دولت بزرگ در مواردی مانند افزایش مالیاتهای اختلالزا و ناکارآیی دولتی عنوان میشود.

در عین حال باید درحین عمومی کردن آثار اندازه دولت بر رشد، احتیاط کرد و بهتر است بین اثر اندازه دولت بزرگ در کشورهای توسعه یافته و کمتر توسعه یافته تمایز قائل شد. این ادعا که اندازه دولت بر رشد اقتصادی تاثیر میگذارد از پشتیبان کمی برخوردار است. این تحقیق نشان میدهد که تاثیر اندازه دولت بر رشد اقتصادی در کشورهای توسعه یافته، منفی و در کشورهای کمتر توسعه یافته قابل اعتناست

فرضیه قبلی بر این اساس است که دولت کوچک میتواند رشد اقتصادی را از طریق تامین حداقل سرمایهگذاری و رشد، حاکمیت قانون و حمایت از حقوق معنویی تامین کند. اما وقتی اقتصادی ثروتمندتر میشود، اندازه دولت صرف نظر از سطح کارآیی تمایل به بزرگ شدن دارد به نحوی که با افزایش اندازه دولت رشد اقتصادی کاهش مییابد. قانون «واگنر» نیز این فرضیه را ارائه میکند که وقتی کشوری صنعتی و ثروتمندتر شد، سهم مخارج دولتی در آن افزایش مییابد. اما با توجه به اینکه فقط برخی مخارج دولت برای پویایی و عملکرد یک اقتصاد لازم است، هزینهکرد بیشتر از یک سطح مشخص دولت، موجب بیشی گرفتن هزینهها از منافع بزرگ شدن دولت خواهد شد. تحقیقات بیشتر میتواند در این زمینه کمک کند که دولت بزرگ باید چگونه باشد و کدامیک از اجزای دولت در زمان مواجه شدن با محدودیتهای سخت بودجهیی یا مخارج اضافی دولت باید حذف شود.

تفاوت کشورها در سطح و توزیع درآمدها

از سوی دیگر براساس همین گزارش، مطالعاتی با عنوان اثر اندازه و ترکیب مخارج دولت و نابرابری توسط «فورنیر» و «خان ژوهانسون» از بخش مطالعات اقتصادی سازمان OECD انجام شده است. بر اساس این گزارش، دولتهای کشورهای عضو سازمان OECD بهطور میانگین رقمی حدود 40 درصد GDPرا در زمینه تامین کالاهای خدمات و انتقالات عمومی هزینه میکنند. مطالعات متعددی در رابطه با یافتن رابطه بین اندازه دولت و رشد اقتصادی انجام شده ولی موارد کمی در خصوص تاثیر ترکیب هزینههای دولت بر رشد بلندمدت و نابرابری صورت گرفته است. ترکیب هزینهها و نحوه طراحی آن میتواند پیامدهای گوناگونی را بر رشد و توزیع درآمدها داشته باشد. این مقاله با بررسی تفاوتهای کشورها از لحاظ اندازه و ترکیب هزینههای عمومی تفاوت قابل ملاحظه در سطح و توزیع درآمدها را توضیح میدهد.  در این مطالعه شواهدی بر آثار اندازه و ترکیب مخارج دولت بر رشد بلندمدت و بهبود نابرابری ارائه شده است. اندازه دولت طبق تعریف مربوط با نسبت هزینههای عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی سنجیده شده و با استفاده از یک مدل همگرایی پایه اثر بلندمدت سرمایه انسانی و کل سرمایهگذاری بر پتانسیل تولید برای تعدادی از کشورهای OECD مورد بررسی قرار گرفته است. از نتایج مطالعه فوق این است که دولتهای خیلی بزرگ اثر منفی بر پتانسیل رشد میگذارند مگر در حالتی که عملکرد دولت از کارآیی بالایی برخوردار باشد.

اثر معکوس اندازه دولت بر پتانسیل GDP با اثر بخشی دولت کاهش مییابد. در کشورهایی مانند فنلاند، دانمارک، سوئد و نروژ که دولتها کارآیی بهتری از حیث هزینه کردن دارند و این مساله نشاندهنده آن است که هزینهکرد کارآمد این دولتها بر GDP آثار مثبت داشته است. نتیجه مطالعه نشان میدهد که برخی مخارج دولت از جمله سرمایهگذاری عمومی و آموزش، پتانسیل رشد را تقویت میکند در حالی که سایر مخارج مانند مقرریهای بازنشستگی و یارانههای عمومی باعث تضعیف پتانسیل رشد میشوند.  در این مطالعه آثار مخارج عمومی دولت بر نابرابری نیز مورد بررسی قرار گرفته است. افزایش اندازه دولت از طریق بهبود منافع خانوار یا یارانهها باعث کاهش نابرابری میشود. اصلاحاتی که باعث ارتقای کارآمدی دولتها میشود و اصلاحاتی در بخش آموزش با هدف تکمیل آموزشهای ثانویه نیز ممکن است نابرابری درآمدی را کاهش دهد. بررسی توام رشد و آثار توزیعی نشان می‎دهد که اکثر اصلاحات میتواند منجر به کسب منافع قابل توجه در بخش رشد اقتصادی و همچنین منتفع کردن اقشار فقیر شود و توجه به نوع و کیفیت انجام اصلاحات در به حداکثر رسانی منافع و کاهش هزینههای آن اثر بسزایی خواهد داشت.