نگاهی به وضعیت مبارزه با پولشویی در جهان و ایران

مبارزه با پولشویی در بعضی کشورها قانون مدون دارد. در برخی کشورها مجموعه مقرراتی برای مبارزه با پولشویی تدوین شده و در برخی کشورها نیز صرفا توصیهها و رهنمودهایی برای مبارزه با پولشویی ارائه شده است.

پدیده پولشویی و هر اقدامی که موجب قانونی جلوه دادن پولهای حاصل از فعالیتهای نامشروع یا غیرقانونی است، اطلاق میشود که دارای آثار زیانبار اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی است.

پولشویی به اعتبار مجموعه سیستم مالی آسیب میزند و موجب خروج مشتریان و سرمایهگذاران سالم از این بازارها می شود و یا اینکه انگیزه ورود مشتریان و فعالان جدید را از بین میبرد. از آنجا که منابع مالی پولشویی از طریق اعمال قانونی به دست میآید در صورتی که فرآیند و چرخه آن موفقیتآمیز باشد، علاوه بر تحمیل ریسکهای جدید به بازار مالی ریسک و نااطمینانی موجود در بازار مالی و کل بخشهای اقتصادی را تشدید خواهد کرد؛ بنابراین لازم است که دولت یک نظام جامع مقرراتگذاری و نظارت بر بازارهای مالی ایجاد کند که از طریق آن بتواند از وقوع جرایم اقتصادی و به طور خاص پدیده پولشویی جلوگیری کند یا با آنها مقابله کند. نهادهای مالی نیز با نهادهای مربوطه برای مقرراتگذاری و نظارت موثر همکاری جدی داشته باشند.

برای پیشگیری و مبارزه با پولشویی، باید نظام مقرراتگذاری و نظارت به صورتی طراحی شود که نسبت به فرآیندهای شناسایی مشتری ثبت اطلاعات، گزارش نقل و انتقالات مشکوک توسط نهادهای مالی و تلاشهای آنها برای جلوگیری از استفاده مجرمان از مجراهای مالی اطمینان حاصل شود.

معاونت اقتصادی وزارت اقتصاد و دارایی درباره نظارت بر گردش وجوه (ضد پولشویی) پژوهشی انجام داده است که در متن آن در تعریف پولشویی و مراحل انجام آن آمده است: پولشویی عبارت است از هر نوع عمل یا اقدام به عمل برای مخفی کردن یا تغییر ظاهر هویت عواید نامشروع یا غیرقانونی به طوری که وانمود شود از منابع قانونی یا مشروع حاصل شده است. به عبارت دیگر پولشویی روی دیگر سکه اقدامات بزهکارانهای است که منشاء آن قاچاق مواد مخدر، ساخت، تهیه و فروش مشروبات الکلی، قاچاق کالا و ارز، رانتخواری، آدمربایی، اخاذی، اختلال و ارتشاع و ... است که طی فرآیندی با هدف تغییر ظاهر عواید حاصل از اقدامات و فعالیتهای غیرقانونی و فرار از پیگردهای قانونی و پنهان نگه داشتن منشاء پول یا دارایی از آن به عنوان پولی پاک، قانونی و مشروع استفاده کرده و وارد چرخه اقتصادی میکند. به این ترتیب پولشویی یک جرم نیست و در عقبه آن مجموعهای از جرایم نهفته است.

اولین مرحله پولشویی جایگذاری نام دارد یعنی سپردن پول نقد در بستر مالی از طریق بانکها یا دیگر موسسات مالی در کشورهایی که نظارت چندانی روی سپردهها صورت نمیپذیرد. هدف این مرحله قطع هرگونه ارتباط مستقیم بین وجوه و جرمی است که از طریق آن حاصل است. عواید فعالیتهای مجرمانه تزریق شده به شبکه مالی رسمی با هدف تبدیل عواید از حالت نقدی به ابزارها و داراییهای مالی یا برای سپردهگذاری در موسسات مالی خارجی به بیرون از مرزها منتقل میشود یا برای خرید کالاهای لوکس و گرانقیمت به کار میرود. معمولاً جایگذاری عواید حاصل از جرم با تقسیم وجوه نقدی کلان به مبالغ کوچک صورت میگیرد. مجرمان این روش را در اغلب کشورها مورد استفاده قرار میدهند (حتی اگر شخص معینی برای گزارشدهی معاملات نقدی وجود نداشته باشد).

مرحله دوم پنهان کردن منشأ سرمایه یا لایهگذاری است. یعنی قطع ارتباط میان سرمایه و منبع آن تا نتوان در حسابرسیها و نظارتهای آتی به سرمنشأ آن پی برد. این کار از طریق ایجاد لایههای پیچیدهای از معاملات با هدف مبهم ساختن فرآیند حسابرسی و مجهول گذاشتن هویت طرفهای اصلی معامله و ناممکن بودن ردگیری منشاء عواید مزبور صورت میگیرد.

سومین مرحله اقدام یا یکپارچه سازی یعنی ورود سرمایه تطهیر شده به اقتصاد رسمی با پوشش قانونی. به عبارت دیگر بازگرداندن مجدد وجوه به مجرم به صورتی که نحوه اکتساب و محل جغرافیایی آن، قابل ردیابی نباشد. فرآیند پولشویی ممکن است به صورت جداگانه و متمایل یا به صورت همزمان اتفاق افتد.

اقدامات پیشگیری و مبارزه با پولشویی

پولشویی از طریق نهادهای مالی، نهادهای تجاری خاص به افراد مشخص صورت میگیرد که با کنترل آنها امکان پولشویی میسر نخواهند بود. چنانچه کنترل نهادهای مالی در دست مجرمین قرار گیرد یا آنها افرادی را در میان مدیران ارشد نهادهای مالی داشته باشند، جلوگیری و یا کشف پولشویی بسیار مشکل میشود. همچنین اگر برخی نهادهای غیرمالی با موقعیت ویژه در امر پولشویی دخیل باشند، مقابله با پولشویی سخت خواهد بود. الزامات مربوط به مجوزدهی و فعالیت میتواند از مشارکت نهادها و افراد مذکور در امر پولشویی جلوگیری کنند.

الزامات مربوط به نهادهای مالی

نهادهای مالی شامل بانکها، شرکتهای بیمه و بورس و اوراق بهادار تحت شمول نظامهای نظارت جامع قرار دارند. اصول و استانداردهای مربوط به این نهادها توسط نهادهای مقرراتگذاری بینالمللی شامل کمیته بال، اتحادیه بینالمللی ناظران بیمه و سازمان بینالمللی کمیسیونهای اوراق بهادار تدوین شده است. این مقررات الزاماتی را برای موارد زیر در نظر گرفتهاند:

مجوزدهی و اجازه انجام فعالیت، ارزیابی رؤسا و مدیران ارشد از نظر سلامت، تخصص و تجارب حرفهای، ممنوعیت مشارکت رؤسا و مدیران دارای سوابق مجرمانه و یا سوابق نظارتی نامناسب، ممنوعیت تملک و یا کنترل نهادهای مالی توسط افراد دارای سابقه مجرمانه الزاماتی هستند که باید هم باید در مورد نظارت احتیاطی و هم برای مبارزه با پولشویی مدنظر قرار بگیرند. باید قدرت این نهادها و اشخاص در وادار کردن دیگران به توضیح دادهها و اطلاعات مورد نیاز برای تشخیص صلاحیت نیز تحت نظارت قرار داشته باشد. غیر از نهادها و اشخاص فوقالذکر نهادها و اشخاص دیگری (از قبیل صرافیها) وجود دارند که به طور معمول در کانون توجه نظارت بر نهادهای مالی قرار ندارند. در این مورد باید دو الزام مجوزدار بودن و یا ثبت شدن این موسسات و تحت نظارت و پایش قرار گرفتن آنها حتما مورد نظر قرار بگیرد.

در مورد نهادها و مشاغل غیرمالی این الزام وجود دارد که سیستمهای موثر و حساس به خطر برای پایش و تضمین سلامت فعالیت این موسسات مورد نیاز است. نظارت میتواند توسط نهاد دولتی و یا توسط یک سازمان خودتنظیم صورت گیرد.

مدلهای نظارتی مبارزه با پولشویی

نظارت بر مبارزه با پولشویی ارتباط نزدیکی با نظارت مالی دارد با این حال محدود به قوانین مالی و نهادها نیست. نظارت در مبارزه با پولشویی طیف وسیعی از موسسات و اشخاص از نهادهای بزرگ مالی تا فروشندگان طلا و جواهر را شامل میشود و لذا نهادهای مختلفی با آن مرتبط هستند علاوه بر این در نظارت با پولشویی مرزی بین نظارت احتیاطی و هدایت کسب و کار وجود ندارد. نظارت بر مبارزه با پولشویی نوعی نظارت بر سلامت عملکرد است و هدف آن تضمین سلامت فعالیتهای اقتصادی است.

مبارزه پولشویی نیز مانند نظارت مالی ساختار نظارتی یکسانی ندارد. تصمیم در مورد مدل ساختار نظارتی به شرایط کشور، نظام بانکی، قدرتهای نهادهای موجود و اولویتهای مبارزه با پولشویی بستگی دارد. به طور کلی سه ساختار نظارتی توسط ناظر احتیاطی، واحد اطلاعات مالی یا نهاد دیگر، نظارت مشترک توسط واحد اطلاعات مالی و ناظر احتیاطی سه ساختار نظارتی مبارزه با پولشویی هستند.

نظارت بر مبارزه با پولشویی توسط ناظر احتیاطی حائز برخی نقاط قوت است. ابتدا اینکه در زمینه نظارتی از دانش و مهارت بالایی برای ارزیابی ریسکها، سیاستها و فرآیندهای مدیریت ریسک برخوردارند. دیگر اینکه پایش خطرات پولشویی مشابه سایر ریسکهایی است که ناظران احتیاطی انجام میدهند و همچنین ناظران اطلاعات مربوط به نحوه انتقال وجوه در نهادهای مالی را در اختیار دارند و ناظران در خصوص تفاوت راه های انتقال وجوه توسط بانکهای کوچک و بانکهای بزرگ و بینالمللی آگاهی دارند که به آنها در نظارت بر نقل و انتقال بینالمللی وجوه کمک میکند. لازمه این روش نظارت وجود تفاهم بین همه فعالیتها و موسسات قانونی است. ایراد اصلی نظارت بر پولشویی توسط ناظر احتیاطی این است که ممکن است ناظر احتیاطی به دلیل تمرکز بر نظارت احتیاطی مبارزه با پولشویی را مانند دولت در اولویت قرار بدهد و یا اینکه منابع کافی برای نظارت بر پولشویی نداشته باشد.

یک مدل نظارت بر پولشویی این است که یک واحد اطلاعات مالی و یا نهاد دیگر دولتی مسئولیت آن را به عهده بگیرد. در چنین حالتی واحد اطلاعات مالی به عنوان مسئول نهایی نظارت بر مبارزه با پولشویی اجازه دسترسی به همه اطلاعات مربوط به نقل و انتقال وجوه را خواهد داشت. این شیوه مزایای مختلفی دارد اول آنکه وظیفه اصلی آن جمعآوری و تحویل اطلاعات است و در موضوعات مربوط به مبارزه با پولشویی تخصص خواهد داشت. دوم اینکه مسئولیت واحد اطلاعات مالی صرفاً مبارزه با پولشویی و چند مسئولیت ندارد که بخواهد یکی را بر دیگری ترجیح دهد. همچنین واحد اطلاعات مالی به گزارشهای نقل و انتقالات مشکوک و موارد مرتبط به آنها دسترسی مستقیم دارد و این شیوه معایبی هم دارد. مثلا اینکه ممکن است واحد اطلاعات مالی با توجه به دسترسی وسیع به اطلاعات بانکی وارد موضوعات مربوط به حوزه نظارت بانکی هم بشود و از توجه به موارد مالی غیربانکی غافل شود.

مدل سوم نظارت بر مبارزه با پولشویی این است که واحد اطلاعات مالی و ناظر احتیاطی به صورت مشترک مسئولیت آن را بر عهده داشته باشند. این مدل یک مزیت بالقوه دارد و از آنجا که استفاده دو نهاد از نیروها، اطلاعات، تجارب و سایر منابع یکدیگر تسهیل میشوند این امر باید در نهایت منجر به افزایش کیفیت کلی نظارت بر مبارزه با پولشویی شود. با این حال استفاده از مدل مشترک هم مشکلاتی دارد. اینکه محدودیتهای اختیارات و مسئولیتهای هر یک از ناظران ممکن است به روشنی مشخص نشود و برای انجام وظایف نظارتی نیاز به هماهنگی وجود دارد. همچنین باید مکانیزمی برای حل اختلافات در نظر گرفته شود. امکان شکلگیری خلاء نظارتی هم وجود دارد چرا که ممکن است هر یک از نهادها برخی وظایف را به دیگری واگذار کند.

مبارزه با وجوه در سطح بینالمللی

سازمان ملل متحد اولین سازمان بینالمللی بود که اقدامات ویژهای را برای مبارزه با پولشویی در سطح جهانی انجام داد. شورای امنیت سازمان ملل متحد در موارد خاص در خصوص همه کشورها این اختیار را دارد که از طریق قطعنامه شورای امنیت به جز توجه به اقداماتی که در سطح یک کشور برای مبارزه با پولشویی صورت میگیرد آنها را ملزم به اجرای مبارزه به پولشویی کند.

سازمان ملل متحد به دلیل گسترش نگرانیها در خصوص قاچاق بینالمللی مواد مخدر و ورود حجم زیادی از پولهای مرتبط با آن به سیستم بانکی از طریق برنامه کنترل مواد مخدر سازمان ملل توافقنامهای را برای مبارزه با قاچاق مواد مخدر و پولشویی تدارک دید که در نتیجه آن در سال ۱۹۸۸ سازمان ملل، کنوانسیون مبارزه با قاچاق مواد مخدر و داروهای روانگردان که به کنوانسیون وین معروف است به تصویب رساند. این موافقتنامه مقررات اولیهای را برای مبارزه با تجارت مواد مخدر و قوانین مرتبط به آن وصل کرده است. این کنوانسیون بر موضوع قاچاق مواد مخدر به عنوان یکی از عوامل اصلی پولشویی تمرکز دارد. سازمان ملل متحد به منظور توسعه کلان تلاش برای مبارزه با جرایم سازمان یافته بینالمللی در سال ۲۰۰۰ میلادی کنوانسیون بینالمللی علیه جرایم سازمان یافته فراملی را تصویب کرد.

این کنوانسیون مقررات گستردهای را در خصوص مبارزه با جرایم سازمانیافته شامل میشود و از کشورهای عضو میخواهد که برای اجرای مقررات مذکور در قالب قوانین داخلی این کنوانسیون را تصویب کند. موارد مهم این کنوانسیون در ارتباط با پولشویی شامل جرمانگاری پولشویی، ایجاد نظام نظارتی برای پایش و کشف موارد پولشویی، مجوز قانونی برای همکاری و مبادله اطلاعات بین نهادهای دولتی، نظارتی، قانونگذاری و سایر نهادهای مرتبط در سطح داخلی و بینالمللی و گسترش همکاریهای بینالمللی است.

برنامه جهانی مبارزه با پولشویی سازمان ملل متحد درون دفتر مواد مخدر و جرایم سازمان ملل مستقر است. این برنامه یک پروژه تحقیقاتی و همکاری است که هدف آن افزایش اقدامات بینالمللی برای مبارزه با پولشویی است. تحقیقها و کمکها در قالب ارائه کمکهای فنی، آموزش و توصیه است که بنا به درخواست کشورهای عضو صورت میگیرد.

گروه ویژه اقدام مالی (SATF)

گروه ویژه اقدام مالی به عنوان یک نهاد قانونگذاری و ناظر بینالمللی برای مبارزه با پولشویی و تروریسم در سال ۱۹۹۰ میلادی پیشنویسی را تهیه کرد که در سال ۱۹۹۶ مورد بازنگری قرار گرفت. این گروه ۴۰ توصیه برای مبارزه با پولشویی و تروریسم ارائه کرد که به طور مفصل و جامع برنامه کاری مبارزه با تروریسم را بیان میکند. توصیههای گروه ویژه اقدام مالی، استانداردهای بینالمللی برنامههای مبارزه با پولشویی محسوب میشوند و گزارشهای بینالمللی در خصوص وضعیت کشورها در مبارزه با پولشویی نیز بر اساس این استانداردها تهیه میشوند.

کمیته نظارت بانکی بال

کمیته نظارت بانکی بال در سال ۱۹۷۴ توسط روسای بانک کشورهای گروه ۱۰ تاسیس شد. کمیته بال در سال ۱۹۸۸ بیانیه پیشگیری از استفاده از سیستم بانکی برای پولشویی را منتشر کرد. این بیانیه فرآیندهای اساسی را معین میکند که مدیریت بانکها باید اتخاذ کنند تا اطمینان حاصل شود از سیستم بانکی برای پولشویی در سطح داخلی و بینالمللی استفاده نمیشود.

همچنین اتحادیه بینالمللی ناظران بیمه که در سال ۱۹۹۴ میلادی تاسیس شد سازمانی مرکب از ناظران بیمهای در بیش از ۱۰۰ کشور. این اتحادیه در ژانویه سال ۲۰۰۲ کتاب راهنمایی را برای ناظران و شرکتهای بیمه به منظور مبارزه با پولشویی منتشر کرد که به طور مفصل موضوع پولشویی از طریق صنعت بیمه را مورد بررسی قرار داده است.

سازمان بینالمللی کمیسیونهای اوراق بهادار همانند نهادهای بینالمللی مرتبط با نظارت بانکی و بیمهای مقرراتی را برای مبارزه با پولشویی تحت عنوان قطعنامه پولشویی وضع کرده و به کشورهای عضو پیشنهاد داده که این مقررات را در قوانین داخلی خود لحاظ کنند. شناسایی مشتری، ثبت اطلاعات، گزارش موارد مشکوک به مقام ناظر، احراز صلاحیت مدیران و ... از جمله مواردی است که در این قطعنامه آمده است.

پولشویی در کشورهای منتخب

دولت انگلستان برای پوشش کاستیهای موجود در ساختار نظارتی مبارزه با پولشویی در سال ۲۰۱۳ میلادی آژانس ملی جرم را تاسیس کرد تا از طریق فعالیتهای مربوط به مبارزه با جرایم سازمانیافته را مدیریت کند. این کشور گامهای لازم برای اصلاح نظام گزارشدهی فعالیتهای مشکوک به منظور بالا بردن کیفیت گزارشدهی فعالیتهای مشکوک به پولشویی برداشته است. نهادهای مسئول در مبارزه با پولشویی چهارچوب نظارتی مبارزه با پولشویی را مورد بازنگری قرار دادهاند تا استانداردهای جدید را بر آن اعمال کنند.

پولشویی در ایران

در ایران «قانون مبارزه با پولشویی» در سال ۱۳۸۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. قانون مبارزه با پولشویی مشتمل بر ۱۲ ماده میباشد. طبق قانون مذکور شورای عالی مبارزه با پولشویی بالاترین مرجع نظارتی برای مبارزه با پولشویی است که ریاست آن با وزیر اقتصاد و وزرای بازرگانی، اطلاعات، کشور و رئیس بانک مرکزی سایر اعضای آن هستند. وظایف شورای عالی مبارزه با پولشویی عبارت است از جمعآوری و کسب اخبار و اطلاعات مرتبط و تجزیه و تحلیل و طبقهبندی فنی و تخصصی آنها در مواردی که قرینهای بر تخلف طبق مقررات وجود دارد، تهیه و پیشنهاد آییننامههای لازم در خصوص اجرای قانون به هیات وزیران، هماهنگ کردن دستگاههای ذیربط و پیگیری اجرای کامل قانون در کشور، ارزیابی گزارشهای دریافتی و ارسال به قوه قضاییه در مواردی که به احتمال قوی صحت دارد و یا محتمل آن از اهمیت برخوردار است، تبادل تجارب و اطلاعات با سازمانهای مشابه در سایر کشورها.

قانون گذار در قانون مبارزه با پولشویی یک نهاد جمعآوری، تحلیل و بررسی اخبار به نام شورای عالی مبارزه با پولشویی تشکیل داده که وظایف آن وفق قانون بیان شده است. یکی از آنها نظارت و جمعآوری اخبار و بررسی آن است که در امر پیشگیری از وقوع جرم پولشویی هم فعالیت دارد با این وجود کمیتههایی هم در بانکها و موسسات مالی برای این منظور فعالیت میکنند. دبیرخانه شورای عالی مبارزه با پولشویی در وزارت امور اقتصاد و دارایی مستقر است که وظایف و اختیارات آن طبق ماده ۴ قانون مبارزه با پولشویی عبارتند از: هماهنگسازی دستگاههای مربوط در گردآوری، پردازش و تحلیل اخبار، اسناد و مدارک، اطلاعات و گزارشهای دریافتی، تهیه سامانههای اطلاعاتی هوشمند، شناسایی معاملات مشکوک و با هدف مقابله با جرم و پولشویی.

بر اساس ماده ۳۸ آییننامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی مرکز اطلاعات مالی به عنوان واحدی متمرکز و مستقل تشکیل شده که مسئولیت دریافت، تجزیه و تحلیل و ارجاع گزارشهای معاملات مشکوک به مراجع ذیربط را بر عهده دارد.