حلقه مفقوده اصلاح نظام بانکی از نگاه تجربه جهانی

حجم بالای داراییهای منجمد بانکی، حضور پررنگ موسسات غیرمجاز، ورشکستگی موسسات بزرگی همچون میزان و ثامنالحجج و عدم کاهش غیردستوری نرخ سود بانکی با وجود کاهش نرخ تورم همگی نشانههایی از عدم کارکرد مناسب نظام بانکی و لزوم اصلاح ریشهیی آن هستند.

ریشهیابی معضلات نظام بانکی و یافتن راهحل مناسب به این جهت مهم است که بانکها به عنوان اصلیترین بخش نظام تامین مالی در اقتصاد، اگر بتوانند بهصورت بهینه و کارا منابع مالی را تخصیص دهند، تاثیر قابلتوجهی بر رشد و توسعه اقتصادی و کاهش هزینه تامین مالی شرکتها خواهند داشت. این موضوع بهخصوص در کشورهای درحالتوسعه مانند ایران بسیار بااهمیت است، زیرا در مقایسه با اقتصادهای توسعهیافته، نظام بانکی بخش بزرگتری از نظام تامین مالی کشورهای درحالتوسعه را شکل میدهد.

برای کارکرد درست نظام بانکی در تخصیص بهینه سرمایه در اقتصاد، لازم است منافع کلیه ذینفعان این صنعت شامل سپردهگذاران، مدیران و سهامداران، و وامگیرندگان با یکدیگر همراستا باشد؛ اگر مدیران نظام بانکی به دلیل وجود یک نظام حاکمیت شرکتی کارا، مشوقها و انگیزههای مناسبی داشته باشند، طبعا اعطای تسهیلات بهگونهیی انجام میشود که پروژههای پربازدهتر در اقتصاد تامین مالی شوند و بهعبارتدیگر، تخصیص بهینه سرمایه توسط بانکها بهتر انجام میشود. برعکس اگر به دلیل وجود نظام انگیزشی و حاکمیت شرکتی نادرست، انگیزههای مدیران و سهامداران نظام بانکی همراستا با منافع سپردهگذاران و وامگیرندگان قرار نگیرد، قطعا پیامدهای جدی برای تخصیص کارای سرمایه و رشد اقتصادی خواهد داشت. سرمایهگذاری در پروژههای پرریسک و با بازده کوتاهمدت که میتواند منجر به ورشکستگی بانک و زیان سپردهگذاران شود یکی از پیامدهای نبود نظام مناسب حاکمیت شرکتی در بانکهاست که مثالهای آن را بهدفعات در سالهای اخیر دیدهایم.

اما طراحی نظام حاکمیت شرکتی مطلوب برای صنعت بانکداری، به دلایل زیر بهمراتب پیچیدهتر از سایر صنایع است:

1. پیچیدگی و ابهام بیشتر این صنعت به دلیل جنس فعالیتهای آن

2. امکان تغییر سریع ترکیب داراییها در مقایسه با سایر صنایع

3. قوانین و مقررات نظارتی گسترده در مقایسه با سایر صنایع

4. نسبت اهرمی بسیار بالا.

بررسیها نشان میدهد که عدم تقارن اطلاعاتی میان مدیران بانکها و ذینفعان بیرونی بیش از سایر صنایع است، زیرا از یکطرف، تشخیص کیفیت داراییهای بانکی (که همان تسهیلات اعطاشده است) بهراحتی برای سایرین ممکن نیست و از سوی دیگر، بانکها بسیار سریعتر از سایر صنایع میتوانند ترکیب داراییهای خود را تغییر دهند، زیرا این داراییها عمدتا ماهیت فیزیکی نداشته و به سرعت و سهولت بیشتری قابل مبادله هستند. به عنوانمثال، یک شرکت خودروسازی ممکن است برای تغییر خطوط تولید خود، نیازمند چند سال زمان باشد، حالآنکه یک بانک میتواند در مدت بسیار کوتاهی با خریدوفروش داراییهای مالی، سبد داراییهای خود را بهکلی تغییر دهد.

عدم شفافیت و پیچیدگی صنعت بانکداری در مقایسه با سایر صنایع، طراحی مکانیسمهای انگیزشی مناسب برای مدیران و کارکنان در راستای منافع ذینفعان را بسیار دشوار میکند. زیرا پیچیدگی و ابهام موجود در صنعت بانکداری مانع از ارزیابی درست و دقیق عملکرد و خروجی شده و بنابراین، تدوین قراردادها و مکانیسمهای تشویقی مبتنی بر عملکرد، دشوار است.

به عنوانمثال اگر مکانیسمهای انگیزشی مدیران شرکت صرفا مبتنی بر سودآوری یا نرخ بازده سالانه باشد، با توجه به پیچیده بودن ماهیت فعالیتهای بانکی، این مدیران میتوانند به سرعت منابع بانک را به سمت پروژههای با ریسک بالا اما ظاهرا پربازده سوق دهند اما در بلندمدت ریسکهای جبرانناپذیری به بانک و نظام مالی کشور تحمیل کنند. هجوم سرمایه بانکها در سالهای اخیر به سمت بازار مسکن بهمنظور کسب سود بیشتر، و قفل شدن و زیان قابلتوجه نظام بانکی در دوره رکود بعد از آن بهخوبی گویای این واقعیت است که نظامهای انگیزشی مناسبی برای مدیران بانکها طراحی نشده است.  بهعلاوه پیچیدگی و عدم شفافیت ذاتی نظام بانکی به مدیران این امکان را میدهد که علاوه بر سپردهگذاران، نهادهای نظارتی و دولتی را نیز دور بزنند. به عنوانمثال مطالعات مختلفی در کشورهای مختلف انجام شده که نشان میدهد بخش بزرگی از وامهای اعطا شده در این کشورها بر اساس ارتباطات میان مجموعههای بزرگ اقتصادی یا خانوادههای مالک کسبوکارهای بزرگ با بانکها یا مدیران آن صورت میگیرد. به عنوان نمونه، مطالعات انجامشده در مکزیک نشان میدهد حدود یکپنجم کل وامهای اعطا شده در این کشور مبتنی بر ارتباطات غیررسمی و نه ضوابط بانکی بوده است و این وامها علاوه بر داشتن نرخ بهره بسیار کمتر، احتمال بازپرداخت بسیار پایینتری دارند.

همینطور مطالعات دیگری در کشور روسیه نشان میدهد که 71درصد وامها به مدیران خود بانکها و وابستگان آنها پرداخت میشده که بخش بزرگی از آن هیچگاه بازپرداخت نمیشود. بهعلاوه تخمین زده میشود که وامدهی بر اساس روابط غیررسمی و نادرست نظام بانکی، سالانه بین 0.3درصد تا 1.9 درصد به تولید ناخالص داخلی پاکستان ضربه میزند.

یکی دیگر از پیامدهای عدم شفافیت، ناممکن شدن اعمال حاکمیت شرکتی از طریق رقابت در بازار محصول یا در بازار تملک شرکتی است. توضیح اینکه، از یکسو رقابت در بازار محصول مدیران شرکتها را وادار به حداکثر کردن منافع سهامداران کرده و امکان اتلاف منابع را از آنها میگیرد.

از سوی دیگر اگر بازار تملک شرکتی فعال باشد، مدیران شرکتها همواره در معرض خطر از دست دادن موقعیت خود در صورت داشتن عملکرد بد هستند و بنابراین بالا بودن احتمال تملک توسط شرکتها یا سرمایهگذاران دیگر به عنوان یک عامل انضباطی بر رفتار مدیران تاثیرگذار است. اما اولا رقابت در بازار محصول در صنعت بانکی به دلیل روابط بلندمدت مشتریان با بانکها چندان رایج نیست و شرکتها بهراحتی از یک بانک به سمت بانک دیگر نمیروند. ثانیا، قوانین و مقررات موجود در صنعت بانکداری امکان خرید و تملک یا ادغام بانکها را بسیار دشوارتر و زمانبرتر از سایر صنایع میکند بنابراین تهدید خرید و تملک توسط سایرین چندان قابلتوجه نیست. بهعلاوه، هرچه عدم تقارن اطلاعاتی میان مدیران و سایرین بالاتر باشد تمایل سرمایهگذاران بیرونی به خرید و تملک (به دلیل عدم شناخت از ماهیت شرکت) کمتر است.

نکته دیگر اینکه عدم شفافیت جزییات فعالیت بانکها و نیز امکان تغییر سریع ترکیب داراییها به دلیل ماهیت غیرفیزیکی آنها به مدیران امکان پنهان کردن مشکلات بانکها را میدهد. به عنوانمثال در صورت عدم امکان بازپرداخت وام توسط یک مشتری، بانک میتواند وام جدیدی به وی پرداخت کند و بدهی وی را استمهال کند. بدینترتیب کیفیت داراییهای بانک بهسادگی قابل ارزیابی و شناسایی نخواهد بود و به همین دلیل در بسیاری از موارد، ورشکستگی بانکها بهصورت یک شوک پیشبینینشده رخ میدهد و بسیاری از سرمایهگذاران و سپردهگذاران تا پیش از وقوع آن از وضعیت نامطلوب بانک بیاطلاع میمانند.

از منظر تاثیر قوانین و مقررات بانکی نیز، در اکثر کشورها قوانین سختگیرانهیی برای مالکیت بانکها وجود دارد که مانع تمرکز مالکیت میشود. یکی از مهمترین مکانیسمهای اعمال حاکمیت شرکتی، وجود مالکیت متمرکز است که به سهامداران عمده امکان نظارت بر رفتار و تصمیمات مدیران شرکت را میدهد. بنابراین برخلاف سایر صنایع، در صنعت بانکداری تمرکز مالکیت نمیتواند به عنوان یک ابزار قوی حاکمیت شرکتی عمل کند. در بررسی 107 کشور جهان نشان داده شده است در 41کشور، داشتن مالکیت بیش از 50درصد و در 37کشور مالکیت بیش از 25درصد در یک بانک ممنوع است.

یکی دیگر از جنبههای قوانین و مداخلات دولت که حاکمیت شرکتی در بانکها را مختل میکند، تضمین آشکار یا ضمنی سپردههاست. در اکثر کشورهای جهان ازجمله ایران، دولتها با تاسیس صندوقهای تضمین سپرده، بازپرداخت سپردههای سپردهگذاران را (تا سقف خاصی) تضمین میکنند. این موضوع باعث میشود سپردهگذاران انگیزه خود برای پایش رفتار بانک و اعمال حاکمیت شرکتی را از دست بدهند زیرا حتی در صورت ورشکستگی بانک، زیانی متوجه آنها نخواهد بود.

یکی دیگر از موانع اصلاح حاکمیت شرکتی، بهخصوص در کشور ما، وجود مالکیت دولتی است. مالکیت دولتی در بانکها مشکل حادی در حاکمیت شرکتی آنها ایجاد میکند زیرا هدف از قوانین و مقررات، که اجرای درست حاکمیت شرکتی است با مالکیت در تعارض است. بهعبارتدیگر دولت در نقش مالک و دولت در نقش نهاد ناظر قانونی دچار تضاد منافع است و بنابراین مشکل جدی در حاکمیت شرکتی بانکها ایجاد میکند. بهعلاوه در مورد بانکهای دولتی، سپردهگذاران و سایر تامینکنندگان اعتبار به دلیل اطمینان از حمایت دولت، انگیزه بسیار کمتری برای نظارت و پایش بانک در مقایسه با بانکهای خصوصی دارند.

نکته دیگر اینکه معمولا دولتهایی که مالک بانکها هستند با محدود کردن رقابت و ممانعت از ورود بازیگران جدید به صنعت تلاش میکنند کنترل خود بر نظام مالی را حفظ کنند. این امر مانع اعمال حاکمیت شرکتی از طریق رقابت در بازار محصول و نیز بازار ادغام و تملک شرکتها میشود. این موضوع بهخصوص در کشورهای درحالتوسعه حادتر است و آمارها نشان میدهد درحالی که در کشورهای توسعهیافته، تنها 5درصد از درخواستهای مجوز تاسیس بانک توسط بانک مرکزی رد میشوند، این رقم در کشورهای درحالتوسعه 45درصد است. متاسفانه در کشور ما نیز یکی از ابزارهای مورداستفاده توسط بانک مرکزی، محدود کردن ورود بازیگران جدید به صنعت بانکی بوده است که از یکسو اخذ مجوز را محدود به نهادهای دارای وابستگی سیاسی کرده و از سوی دیگر، بخش بزرگی از فعالیتهای بانکی را از بخش نظارتشده و رسمی، به سوی موسسات غیرمجاز و خارج از حیطه نظارت سوق داده است.

با عنایت به ملاحظات فوق، مجموعهیی از راهکارها و توصیههای سیاستی را بهمنظور اصلاح حاکمیت شرکتی در نظام بانکی کشورمان میتوان ارائه داد:

1. الزام بانکها به افشای بیشتر اطلاعات: شفافیت هرچه بیشتر بانکها باعث کاهش عدم تقارن اطلاعاتی میان مدیران و ذینفعان بیرونی شده و نظارت آنها بر رفتار بانکها اثر مهمی در اصلاح انگیزه و رفتار بانکها خواهد داشت. در نظامهای مالی توسعهیافته، گزارشهای سالانه بانکهای بزرگ حاوی صدها صفحه اطلاعات در مورد جزییات فعالیت و عملکرد آنهاست. بهعلاوه در برخی نظامهای مالی ازجمله امریکا کلیه بانکها حتی اگر سهام آنها در بورس نباشد، موظف به پر کردن فرمهای افشای اطلاعات مالی و انتشار آن از طریق نهادهای نظارتی هستند.

2. کاهش مالکیت دولت: برای از بین بردن اختلالات ناشی از مالکیت دولتی در نظام بانکی لازم است مالکیت دولت در بانکها کاهش یابد. طبیعتا مالکیت نهادهای شبهدولتی که از نظر انگیزهها و رفتارها مشابه دولت هستند نیز جزو مالکیت دولتی به حساب میآید و عملا واگذاری به این نهادها کمکی به بهبود ساختار بانکها نمیکند. بهعلاوه، در بسیاری از موارد، اگرچه دولت سهامدار عمده بانک نبوده و مثلا مالکیت آن به یک عضو هیاتمدیره محدود شده است، اعمالنفوذ در تصمیمات کلیدی بانک (از طریق تسهیلات تکلیفی و غیره) همان اثر مالکیت کامل دولتی را دارد. به زبان ساده باید مالکیت بانک در اختیار سهامدارانی باشد که به دنبال حداکثر کردن سود اقتصادی هستند.

3. تغییر برنامههای تضمین سپرده از وضعیت تضمین بیقیدوشرط کنونی: لازم است صندوق تضمین سپرده با ارائه فرمولی، هزینهیی متناسب با میزان پرخطر بودن بانک جهت تضمین سپردههای وی تعیین کند. بهعلاوه محدودسازی سقف تضمین سپرده باعث میشود، سپردهگذاران بزرگ، انگیزه نظارت بر رفتار بانک را پیدا کنند.

4. فراهم کردن امکان ورود بانکها و سرمایهگذاران خارجی: ورود بانکهای خارجی از یکسو دسترسی بنگاهها، ازجمله بنگاههای کوچک و متوسط به منابع مالی را تسهیل میکند و از سوی دیگر بررسیها نشان میدهد بانکهای خارجی انگیزه بیشتری برای رقابت با بانکهای دولتی دارند و لذا اثر بیشتری در افزایش رقابت و بهبود ساختار حاکمیت شرکتی بانکها خواهند داشت.

5. تدوین دستورالعمل حاکمیت شرکتی بانکها: با توجه به ویژگیهای خاص صنعت بانکی که ذکر شد، لازم است دستورالعمل مستقلی برای حاکمیت شرکتی بانکها تدوین شود. اخیرا نهادهای نظارتی خبر از ابلاغ قریبالوقوع چنین دستورالعملی دادهاند که باید آن را به فال نیک گرفت.

6. تدوین دستورالعمل حقوق و پاداش برای مدیران بانکی: پس از بحران مالی 2008، یکی از موارد موردتوجه در قانون داد-فرنک تعیین سیاستهای مربوط به ساختار حقوق و مزایای مدیران بانکی با هدف کنترل رفتار پرخطر آنها و تامین منافع بلندمدت تمام ذینفعان بوده است. اخیرا نیز تدوین قوانینی برای بازپسگرفتن بخشی از حقوق پرداختشده در صورت عملکرد نامناسب بانکها مورد توجه قرارگرفته که هدف آن تغییر نگاه مدیران از سودآوری کوتاهمدت به تامین منافع بلندمدت اقتصادی برای بانک است. پیشنهاد میشود تدوین چنین سیاستهایی در دستور کار قرار گیرد تا مدیران بانکها و موسسات مالی، منافع بلندمدت کلیه ذینفعان را مبنای تصمیمگیری خود قرار دهند.

در مجموع به نظر میرسد اصلاح ساختار حاکمیت شرکتی بانکها، یکی از گامهای ضروری برای اصلاح نظام بانکی و اجتناب از وقوع بحرانهای مشابه بحران کنونی در ساختار تامین مالی کشورمان است.