موانع پنهان رشد عادلانه

سیاستهای اقتصادی و اصلاحات در چه صورت میتوانند به موفقیت ختم شوند؟ چگونه میتوان به یک رشد اقتصادی عادلانه دست یافت تا هم درآمدهای ملی افزایش یابند و هم آحاد جامعه به تناسب بتوانند از این افزایش درآمدها منتفع شوند؟ بانک جهانی در پاسخ به این پرسشها یک نکته جدید مطرح میکند. به باور این بانک در مسیر اصلاحات علاوه بر انتخاب راهحل باید به موانع پنهان پیش رو نیز توجه شود. موانع ذهنی تصمیمگیران و مقاومت گروههای ذینفع از جمله چالشهای نامرئی در پیشبرد اصلاحات اقتصادی است. بانک جهانی در گزارشی جدید، بهبود رویکردها برای کنار زدن این موانع پنهان و حرکت به سمت توسعه عادلانه و بهبود وضعیت مردم را ضروری میداند. به باور این بانک، اصلاحات موفق فقط به معنای «بهترین اقدام» نیست، بلکه به معنای تطبیق و آمادهسازی نهادها به ترتیبی است که بتوانند به نحوی موثرتر و بر پایه مختصات و مقتضیات داخلی کشورها شکل بگیرند و مشکلات خاصی را که بر سر راه توسعه برای همه شهروندان قرار دارند، مورد هدف قرار دهند.

گزارش توسعه جهانی 2017 از سوی بانک جهانی منتشر شد. این گزارش با موضوع حکمرانی و قانون در واقع گزارشی است در حوزه سیاستگذاریها که هر ساله منتشر میشود. در گزارش امسال از کشورهای در حال توسعه و نهادهای توسعه بینالمللی خواسته شده است تا رویکرد خود در زمینه حکمرانی را مورد بازبینی قرار دهند. این گزارش، بازبینی آنها در حکمرانی را کلیدی برای غلبه بر چالشهای مرتبط با امنیت، رشد اقتصادی و مساوات دانسته است. گزارش امسال بانک جهانی نشان میدهد چگونه توزیع نابرابر قدرت در یک جامعه موجب اخلال در اثرگذاری سیاستها میشود.

بهعنوان مثال بیتقارنی قدرت توضیح میدهد که چرا قوانین و نهادهای ضد فساد اغلب در کاهش فساد شکست میخورند و چرا تمرکززدایی همیشه نمیتواند بهبوددهنده خدمات شهری باشد. یا چرا سیاستهای مالی به دقت تدوین شده ممکن است نتوانند نوسانات مالی را کاهش دهند و منجر به پساندازهای درازمدت شوند. در گزارش جدید «حکمرانی و قانون» بانک جهانی همچنین آمده است که وقتی سیاستها و راهکارهای فنی قادر به دستیابی به نتایج مطلوب نیستند اغلب، نهادها مورد سرزنش قرار میگیرند. در حالی که بنا به یافتههای این بررسی، کشورها و اهداکنندگان کمک به آنها، باید به تفکرات خود وسعت بخشند تا بتوانند حکمرانی را چنان بهبود بخشند که سیاستهای اتخاذ شده به موفقیت منجر شوند. این گزارش با دفاع از حکمرانی بهتر، آن را فرآیندی دانسته است که طی آن گروههای وابسته به دولت و گروههای غیردولتی در طراحی و اجرای سیاستها با یکدیگر در تعامل و در چارچوب مجموعهای از مقررات رسمی و غیررسمی که از سوی قدرت شکل گرفتهاند، کار میکنند.

جیم یونگ کیم، رئیس گروه بانک جهانی میگوید: «همزمان با افزایش تقاضا برای ارائه خدمات موثر، زیرساختهای خوب و نهادهای عادل، این موضوع حیاتی است که دولتها تا حد ممکن از منابع نادر و کمیاب بهصورت بهینه و با شفافیت استفاده کنند.»

وی افزود: «این به معنای استفاده از تخصص بخش خصوصی، همکاری نزدیک با جامعه مدنی و دوبرابر کردن تلاشها در مبارزه علیه فساد است. بدون حکمرانی بهتر، اهداف ما همچون ریشهکنی فقر مطلق و افزایش کامیابی مشترک میسر نخواهد بود.»در گزارش امسال نمونههایی از برخی کشورها مورد بررسی قرار گرفتهاند از جمله شکلگیری دولت در سومالی، اقدامات ضد فساد در نیجریه، چالشهای رشد اقتصادی در چین و زاغهنشینی و تبعیض در شهرهای هندوستان. در این بررسی سه عامل موفقیت در سیاستهای موثر شناسایی شدند: پایبندی به تعهد، هماهنگی و همکاری. برای آنکه این سه عملکرد منتج به حکمرانی بهتر شوند نهادها باید موارد زیر را در دستور کار خود قرار دهند:

حمایت از پایبندی به سیاستها در مواجهه با تغییر شرایط: بهعنوان مثال در مواقعی که تصمیمسازان به جای پسانداز درآمدهای زیاد برای آینده، آنها را خرج کنند یا وقتی دولتمردان در نبود اهرمهای اجرایی، توافقات استقرار صلح را انکار کنند، حمایت از پایبندی به سیاستهای تعیین شده، میتواند کمککننده باشد.

تسهیل هماهنگی: نهادها باید چنان در راستای هماهنگی گام بردارند تا انتظارات همگانی و اقدامات دستهجمعی جامعه را تغییر دهند. در بسیاری از شرایط چالشهایی در بخشهای مختلف مشاهده میشود، از بخش مالی گرفته تا خوشههای صنعتی و برنامهریزی شهری. بهعنوان مثال ثبات مالی بر پایه باورهای مردم در زمینه قابل اطمینان بودن شرایط استوار است. کافی است تصور کنید در شرایط سخت، مردم به جای آنکه بهطور منطقی پول خود را در بانکها بگذارند، ممکن است اگر فکر کنند سایرین هم همین کار را انجام میدهند برای بستن حسابهای سپرده خود به بانکها هجوم ببرند. در چنین وضعیتی در نهایت بانکها نقدینگی خود را از دست خواهند داد و ورشکسته خواهند شد.

تشویق به همکاری: سیاستهای موثر کمک میکنند همکاری افزایش یابد. این سیاستها با محدودسازی رفتارهای فرصتطلبانهای همچون فرار مالیاتی از طریق مکانیزمهای معتبر پاداشدهی یا جریمه، این کار را انجام میدهند. افراد ممکن است انگیزههایی برای رفتارهای فرصتطلبانه داشته باشند و بهعنوان مثال فرار از مالیات نمیتواند آنها را از بهرهمندی از خدمات دولتی که دیگران بودجهاش را تامین میکنند، محروم کند.

پائول رومر، اقتصاددان ارشد بانک جهانی میگوید: «مقامات دولتها در خلأ کار نمیکنند. تصمیمات آنها منعکسکننده قدرت چانهزنی شهروندانی است که به یکدیگر نیرنگ میزنند تا منافع رقابتی خود را به پیش ببرند. بنابراین، این گزارش باب بحث بسیار مهمی را برای دولتها، کشورهایشان و مردم میگشاید: چگونه میتوانیم اطمینان حاصل کنیم که یک جامعه در مسیر پیشرفت قرار دارد. ما باید با یک فرآیند پیچیده سیاسی در هر کشور مواجه شویم که در آن قدرت میتواند بر نتیجه آن فرآیند اثرگذار باشد و ما این پرسش را مطرح کردهایم که چگونه میتوان اطمینان حاصل کرد آن فرآیند به پیشرفت همه افراد منجر خواهد شد.»بنا به یافتههای این گزارش، توزیع نابرابر قدرت میتواند منجر به مستثنی شدن گروه یا افرادی از دریافت پاداشها و منافع سیاستها شود. با وجود این، ایجاد یک تغییر معنادار در این وضعیت ممکن است و آن در صورتی است که شهروندان از طریق ائتلافهایی مشارکت کنند و با یکدیگر در تعامل باشند تا انگیزههای تصمیمسازان را چنان تغییر دهند تا آنان توافق کنند که قدرت خودشان محدود شود. از سوی دیگر جامعه بینالملل نیز از طریق نفوذ غیرمستقیم خود قدرت نسبی اصلاحطلبان داخلی را تغییر دهد.

این گزارش بر پایه دو سال تحقیق و مشاوره گسترده در بسیاری از کشورها اصولی را بهعنوان راهنمای اصلاحات و تغییر دینامیک حکمرانی برای توسعه عادلانه ارائه کرده است. این گزارش دریافته که معمولا ارائه و اجرای سیاستهای خوب دشوار است چون گروههای خاصی در جامعه که از شرایط فعلی منتفع میشوند، ممکن است آنقدر قدرتمند باشند که در برابر اصلاحات مورد نیاز برای برهم زنی موازنه سیاسی مقاومت کنند. دبی وتزل، مدیر ارشد بخش «اقدامات حکمرانی جهانی» بانک جهانی میگوید: «همانطور که در این گزارش آمده، اصلاحات موفق فقط به معنای «بهترین اقدام» نیستند بلکه به معنای تطبیق و آمادهسازی نهادها به ترتیبی است که بتوانند بهطور موثرتر بر پایه پویاییهای داخلی شکل گیرند و مشکلات خاصی را که بر سر راه توسعه برای همه شهروندان قرار دارند، مورد هدف قرار دهند.»

وضعیت ایران در برخی از شاخصها

از زمان جنگ جهانی دوم، کمکهای خارجی به یکی از ابزارهای مهم کشورهای پردرآمد برای ایجاد امنیت، رشد و برابری درآمدی در کشورهای کمدرآمد تبدیل شده است. کمکهایی که علاوه بر داشتن ابعاد مالی، در زمینههایی همچون انتقال دانش و تجربه نیز حضوری فعال داشتهاند. در این راستا، در بخشی از گزارش بانک جهانی، آمارهای مربوط به کمکهای دریافتی کشورهای در حال توسعه آورده شده است. بر این اساس، کشورها به دو گروه کمککننده و گیرنده کمک تقسیم شدهاند که در میان آنها ایران در گروه کشورهای دریافتکننده کمک گنجانده شده است. درکنار این تقسیمبندی، دستهبندی دیگری نیز برای کشورهای دریافتکننده کمک ارائه شده که این کشورها را به سه گروه کمدرآمد، کمتر از درآمد متوسط و بیشتر از درآمد متوسط دستهبندی میکند که بر اساس آن ایران در گروه کشورهایی که درآمدی بالاتر از درآمد متوسط دارند، قرار گرفته است. بر این اساس، ایران در میان حدود 31 کشور دریافتکننده کمکی که درآمدی بالاتر از متوسط دارند، در رتبه 30 ایستاده است. شاخص کمکهای دریافتی که بر مبنای درصدی از تولید ناخالص ملی و درصدی از درآمدهای دولت است، برای ایران مقداری تقریبا صفر دارد. در مقام مقایسه، افغانستان با سهم 105 درصدی کمکهای دریافتیاش از درآمدهای دولت، جزو سه کشور نخست گیرنده کمکهای بینالمللی است.

وضعیت کارآمدی دولت در پایبندی به تعهداتش

بخش دیگری از این گزارش، اثراتی که ناکارآمدی دولت میتواند بر اندازه «اقتصاد سایه» کشورها داشته باشد مورد بررسی قرار داده است. «اقتصاد سایه» به بخشی از تولیدات و خدمات قانونی بازار گفته میشود که بنا به دلایلی از چشم مقامات ناظر دولتی دور نگه داشته میشوند، دلایلی همچون: 1) خودداری از پرداخت انواع مالیات نظیر مالیات بر درآمد و مالیات بر ارزش افزوده 2) خودداری از پرداخت سهم امنیت اجتماعی 3) خودداری از عمل به برخی قوانین بازار نیروی کار همچون قانون حداقل دستمزد و 4) خودداری از انجام برخی از فرآیندهای اداری همچون پرکردن پرسشنامههای آماری. بر این اساس، پایندی پایین دولت به تعهداتی همچون ارائه خدمات عمومی باکیفیت و حمایت از حقوق شهروندی، یکی از ویژگیهای اصلی کشورهای کمدرآمد و یا با نابرابری درآمدی بالا است.

زمانی که دولتها در عمل به تعهدات خود همچون ارائه خدمات عمومی باکیفیت موفق نیستند، افراد جامعه نیز تمایل کمتری در عمل به تعهدات خود در قبال دولت (همچون پرداخت مالیات) نشان میدهند. در این راستا، برای اینکه دولتها بتوانند سیاستهای ایجاد عدالت اقتصادی-اجتماعی خود را عملی سازند نیاز به نظام بروکراسی کارآمد دارند، چرا که نظام بروکراسی مناسب، یکی از کلیدیترین ویژگی دولتها برای دستیابی به توسعه است. در گزارش بانک جهانی، نموداری تحت عنوان «دولتهایی که پایبندی پایینی به تعهدات خود دارند، در معرض نافرمانی بیشتر نهادهای اقتصادی (اقتصاد سایه بزرگتر) قرار دارند» ارائه شده است. بر این اساس، ایران با داشتن شاخص پایبندی به تعهدات حدود منفی 5/ 1 واحدی (شاخصی که بین 2 تا منفی 2 تعریف شده است)، و «اقتصاد سایه» حدود 35 درصدی، با وضعیت مطلوب فاصله زیادی دارد.