فرمول نجات از تله فقر

در سوی مقابل، ترکیه بهعنوان همسایه غربی با صرف هزینههایی به مراتب کمتر از استانداردهای کشورهای توسعهیافته در زمینه افزایش رفاه اجتماعی، توانسته است در سالهای گذشته تصویر فقر در این کشور را تا حدود زیادی بهبود بخشد. بررسی تجربه این کشور در اجرای برنامههای حمایت اجتماعی نشان میدهد که تشکیل یک ساختار اطلاعاتی دقیق و بهروز برای شناسایی جامعه هدف برنامههای حمایتی توانسته است تا حدود زیادی نشتی منابع مالی در کانال توسعه اجتماعی را کاهش دهد. علاوهبر این، ترکیه در دهه طلایی توسعه انسانی اقدام به ادغام تمامی نهادها و سازمانهای فعال در زمینه حمایت اجتماعی در ذیل چارت سازمانی یک وزارتخانه کرد. اقدامی که در نهایت یکپارچهسازی، کاهش هدررفت منابع و حذف موازیکاری در برنامه حمایت اجتماعی این کشور را بر عهده داشت. در گزارشی با بررسی مهمترین ضعفهای نظام حمایت اجتماعی در ایران، راهحل ترکیه را برای عبور از تله فقر بررسی کردهایم.

به عقیده کارشناسان مکانیزم کنونی اجرای برنامههای حمایتی در کشور دارای ضعفها و کمبودهایی است که سبب انحراف برنامههای حمایتی در راستای هدفگذاری شدهاست. شاید بتوان گفت مهمترین ضعف در چتر حمایتی دولت نبود بستر اطلاعاتی مناسب برای شناسایی و تعیین گروه‎ها و اقشار آسیبپذیر است. از سوی دیگر، کارشناسان عقیده دارند که برای جلوگیری از نشت منابع مالی و موازیکاری، لازم است تا برنامههای حمایتی زیر چتر سازمانی یک نهاد یا سازمان مشخص اجرایی شوند. نکته جالب توجه در رابطه با ضعفهای یاد شده این واقعیت است که بسیاری از کشورها طی دهههای گذشته با شناسایی، رفع و تبدیل این نقاط ضعف توانستهاند میزان اصابت سیاستهای حمایتی خود را به گروههای هدف افزایش دهند. ترکیه را میتوان یکی از نمونههای موفق از میان این کشورها دانست. برنامههای حمایتی این کشور طی دهه 2000 توانست علاوه بر گسترش ابعاد توسعه انسانی در این کشور، تله فقر مطلق در این کشور را نیز از بین ببرد. در گزارش پیشرو به بررسی مهمترین محورهای برنامه فقردایی و حمایت اجتماعی در دهه طلایی توسعه انسانی ترکیه پرداخته ایم.

ضعف در ساختار حمایتی

در ابتدای این نوشته نگاهی به ارقام برخی از منابع مالی اختصاص داده شده به برنامههای حمایت اجتماعی در کشور طی سالهای گذشته میاندازیم. کنکاشهای آماری نشان میدهد که سالانه حدود 42 هزار میلیارد تومان صرف پرداخت یارانهنقدی میشود. بر مبنای برآورهای کارشناسانه سالانه حدود 25 هزار میلیاردتومان از منابع کشور نیز به صندوقهای بازنشستگی لشکری و کشوری پرداخته میشود. همچنین با استناد به ارقام ثبت شده در لایحه بودجه پیشنهادی دولت، در سال آینده رقمی معادل 63 هزار میلیارد تومان برای تامین و افزایش رفاه اجتماعی در کشور اختصاص داده خواهد شد؛ یعنی طی سال آتی به ازای هر ایرانی حدود یک میلیون تومان بودجه صرف افزایش رفاه اجتماعی خواهد شد. ایندرحالی است که بر مبنای اطلاعات بانک جهانی سرانه درآمد هر ایرانی در سال حدود 20 میلیون تومان است. این ارقام نشان میدهد که طبق پیشبینی دولت در حدود 4 درصد از تولید ناخالص داخلی کشور تنها با هدف افزایش رفاه عمومی در کشور صرف خواهد شد. بررسی آمار و ارقام مربوط به قوانین بودجه در سالهای اخیر نیز نشان میدهد که مصارف رفاهی بودجه از وزن بیشتری در مقابل سایر ردیفهای تخصیص بودجه برخوردار بوده است. اما این منابع در قالب برنامههای حمایتی تا چه میزان در کاهش ابعاد فقر موفق بودهاست؟

متاسفانه به علت نبود منبع رسمی برای رصد آمارهای مربوط به فقر در کشور امکان بررسی دستاوردهای کمی این برنامههای حمایتی در زمینه فقرزدایی وجود ندارد، اما از منظر کارشناسان، کیفیت اجرای برنامههای حمایتی در کشور بهگونهای است که سطح انتظار از میزان دستیابی به اهداف برنامههای حمایتی را تا حدود زیادی کاهش میدهد. به عقیده کارشناسان وجود برخی کاستیها در زمینه اجرای برنامههای حمایتی یکی از مهمترین موانع دستیابی سیاستهای حمایت اجتماعی به نقاط هدفگذاری شده است. شاید بتوان مهمترین ضعف در برنامههای خرد و کلان رفاهی اجرا شده در کشور را آشفتگی حاصل از نبود یک ساختار اطلاعاتی منسجم و نبود یک چتر سازمانی مشخص و تعریف شده برای اجرای برنامههای حمایتی در کشور دانست. به عقیده کارشناسان در نسخههای نوین حمایتی، مخاطبان برنامههای حمایتی از میان گروهها و اقشار آسیبپذیر شناسایی میشوند و نه تمامی افراد جامعه. بنابراین وجود یک مکانیزم اطلاعاتی برای شناسایی جامعه هدف و صرفهجویی در هدر رفت منابع مالی الزامی غیرقابل چشمپوشی است. حذف حدود 2 میلیون نفر افراد غیرنیازمند و صرفهجویی سالانه حدود 1100 میلیارد تومان از بودجه عمومی کشور در نتیجه تشکیل بانک اطلاعاتی دریافتکنندگان یارانه، نمونهای از اثرگذاری تشکیل چنین ساختاری است.

بررسی تجربه جهانی نیز نشان میدهد که «استفاده صحیح و گسترده از اطلاعات» سنگبنای اجرای یک برنامه حمایتی است. یکی از نکات حائز اهمیت در رابطه با منابع تخصیص داده شده با اهداف حمایتی، بهینهسازی منابع تخصیص یافته است. دستیابی به چنین وضعیت بهینهای تنها با شناسایی و اولویتبندی گروههای هدف امکانپذیر خواهد بود. امری که در نبود یک ساختار اطلاعاتی منسجم عملا شدنی نیست. اگرچه سابقه سیاستگذاری در زمینه کاهش فقر عمومی در کشور به بیش از 7 دهه پیش بازمیگردد. اما به جرات میتوان گفت که ساختار اجرای برنامههای حمایتی در کشور فاقد یک نهاد، سازمان یا کمیته رسمی است که مسوولیت تمام اقدامات انجام گرفته یا آتی در امر فقر را به عهده بگیرد. بهعنوان مثال با وجود نهادهایی چون «کمیته امداد»، «سازمان بهزیستی کشور» و «وزارت کار، رفاه و تامین اجتماعی» که هریک نقش بسیار مهمی در تصمیمگیری و سیاستگذاری دارند، با وجود تجربیات موفق در برخی ابعاد فقرزدایی توسط این دستگاهها، با پدیده «موازی کاری» و «عدم انسجام در سیاستها» مواجه هستیم. قرار گرفتن برنامهای حمایتی در ذیل ساختار نهادهای مختلف علاوه بر تسعیر طراحی بستر اطلاعاتی مناسب، امکان بروز خطا، فساد، موازیکاری و همپوشانی (overlap) منابع مالی را در اشکال مختلف افزایش میدهد. نکته جالب توجه در رابطه با ضعفهای یاد شده این واقعیت است که بسیاری از کشورها طی دهههای گذشته با شناسایی، رفع و تبدیل این نقاط ضعف توانستهاند میزان اصابت سیاستهای حمایتی خود به گروههای هدف را افزایش دهند. ترکیه را میتوان یکی از نمونههای موفق در زمینه اجرای برنامه حمایتی دانست. این گزارش در ادامه به بررسی تجربه این کشور در حذف تله فقر مطلق میپردازد.

نشتیگیری از حمایتهای اجتماعی به روش ترکیه

ترکیه طی دهه گذشته توانست رشد و توسعه اقتصادی سریعی را تجربه کند. افزایش حدود 200 درصدی تولید ناخالص داخلی طی 15 سال نخست قرن 21 این کشور را به یکی از الگوهای توسعه تبدیل کردهاست. بررسی آمارهای «بانک جهانی» نشان میدهد که برنامههای حمایتی ترکیه طی یک دهه گذشته توانستهاست شاخص توسعه انسانی این کشور را از 6/7 واحد به 7/2 واحد برساند. بر مبنای آمارهای ارائه شده از سوی سازمان ملل، طی سالهای 2002 تا 2012 میانگین درآمد شهروندان ترکیه بیش از 40 درصد افزایش یافته است. برنامههای حمایتی دولت ترکیه طی سالهای یاد شده، میانگین طول مدت تحصیل در این کشور را در حدود یک سال افزایش داد. شاخص امید به زندگی این کشور نیز طی سالهای 2002 تا 2012 در حدود 3/5 سال افزایش یافته است.

به این ترتیب ترکیه طی یک دهه گذشته توانسته است با عبور از خط مرزی شاخص توسعه انسانی (رقم 0.7) به جمع کشورهای دارای شاخص توسعه انسانی بالا بپیوندد. به عقیده کارشناسان یکی از دلایل اصلی توفیق ترکیه در گسترش ابعاد توسعه انسانی، نگاه ویژه سیاستگذاران به شناسایی گروههای هدف و بهینهسازی جریان پشتیبانی از اقشار آسیبپذیر بوده است. بررسیها نشان میدهد که نشتیگیری از منابع اختصاص داده شده به برنامه حمایتی در ترکیه،با استفاده از یک سیستم اطلاعاتی یکپارچه محقق شده است. علاوه بر این به منظور کاهش همپوشانی برنامههای حمایتی، پشتیبانی از اقشار آسیبپذیر به یک نهاد خاص سپرده شدهاست. درهمینراستا «معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و امور اجتماعی» در گزارشی به بررسی ابعاد مختلف «برنامههای حمایت اجتماعی در ترکیه» پرداخته است. بر مبنای بررسیهای انجام شده در قالب این گزارش، ترکیه طی سالهای گذشته از یک برنامه جامع اطلاعاتی برای یکپارچهسازی برنامههای حمایتی خود استفاده کرده است. «وزارت خانواده و سیاستگذاری اجتماعی» در ترکیه متولی اجرای این برنامه جامع اطلاعاتی است و تمام نهادهای فعال در زمینه توسعه اجتماعی ضمن حفظ استقلال سازمانی خود، برنامههای خود را تحت هدایت این وزارتخانه هماهنگ میکنند.

وزارت خانواده و سیاستگذاری اجتماعی هر 45 روز نسبت به جمع آوری اطلاعات و بهروز رسانی دادههای مربوط به اطلاعات هویتی، اطلاعات دارایی، وضعیت شغلی، سفرخارجی، اطلاعات تحصیلی و میزان تعهدات در قبال نظام بانکی را برای تمامی شهروندان این کشور اقدام میکند. استفادهکنندگان از خدمات حمایتی علاوه بر فرمهای بانک دادههای الکترونیکی، فرمهای تفصیلی وضعیت اقتصادی خانوار را نیز تکمیل میکنند. این اطلاعات از سوی نهادهای حمایتی مورد بازبینی و راستیآزمایی قرار میگیرد. پس از سنجش واقعی بودن اطلاعات ارائه شده، یارانههای درمان و سایر برنامههای حمایتی متناسب با وضعیت اقتصادی خانوارها تعیین میشود. بر اساس آمار منتشر شده در گزارش معاونت رفاه وزارت تعاون، طی سالهای اخیر در حدود 30 درصد از مردم ترکیه یارانه درمان دریافت کردهاند. همچنین در حدود 15درصد از جمعیت این کشور تحت پوشش برنامههای حمایتی قرار گرفتهاند.

رهایی از تله فقر با تور اجتماعی

بر مبنای گزارش معاونت رفاه وزارت تعاون، اگرچه مخارج کمکهای اجتماعی (در حدود 12 درصد تولید ناخالص داخلی ترکیه) با توجه به استانداردهای اتحادیه اروپا و جهانی پایین باقی ماند، افزایش مخارج تورهای ایمنی اجتماعی (به حدود 1/1 درصد تولید ناخالص داخلی) علاوه بر ریشه کن کردن فقر مطلق در این کشور، نرخ فقر را از 14 درصد به حدود 18 درصد کاهش داده است. تا پیش از استقرار این نظام اطلاعاتی یکپارچه در سال 2011 مخارج کمکهای اجتماعی در بین نهادهای گوناگون پراکنده شده بود. این چندپارگی گروههای آسیبپذیر اجتماعی را مجبور به اتکا به سایر قالبهای حمایت اجتماعی میکرد. به عقیده کارشناسان این سیستم خصوصا در کشورهای دارای پتانسیل فساد اداری باعث تخصیص غیربهینه منابع اختصاص دادهشده به حمایتهای اجتماعی میشود، چراکه از یکسو ممکن است مزایا به سمت فقرا هدفگذاری نشود، از سوی دیگر ممکن است اولویتهای حمایت اجتماعی تحت تاثیر ملاحظات فردی قرار گیرد. دولت ترکیه برای حل این مسائل، بهبود سازوکارهای هدفمندی و کاهش نشتی نظام حمایتی در سال 2011 چارچوب نهادی حمایت اجتماعی را تقویت کرده و تمام برنامههای حمایتی خود را زیر چتر وزارت خانواده و حمایتهای اجتماعی قرار داد.