هزینه اقتصادی تورم مقررات

ارزیابیهای کارشناسی نشان میدهد اولین نکته‎ای که درخصوص آسیب تورم مقررات قابلطرح است، عدم اجرای بسیاری از مفاد قانونی است که در نهایت دور زدن مقررات دستوپاگیر را بهدنبال دارد. ازسوی دیگر، کارآفرینان را مجبور میکند تا به سمت اقتصاد غیررسمی روی آورند. تورم مقرراتی به معنای فربه شدن بیش از حد حجم مقررات، میتواند از میان رفتن ارزش قانون و قانونمداری را نیز سبب شود.

فراتر از تورم مقررات، هزینهای که تعدد مقررات میتواند برای فعالان اقتصادی و کسبوکارها ایجاد کند، از اهمیت بالایی برخوردار است. زیرا پیچیدگی قوانین و مقررات، موجب سردرگمی و افزایش هزینههای مبادله در اتخاذ تصمیمات فعالان حوزه کسبوکار میشود. آسیبی که امروزه گریبانگیر بسیاری از کشورها، حتی کشورهای توسعهیافته شده، آن است که مقررات به جای آنکه در خدمت کسبوکارها و فعالان اقتصادی و تسهیل گردش کار آنان باشند، تبدیل به موانعی پیشروی آنان شده است. زیرا قوانین متعدد، میتواند اثرات سوئی بر روند فعالیتهای اقتصادی برجای بگذارد و موجب قانونگریزی و قانونشکنی به شکلهای مختلف شود؛ چراکه برخی شهروندان، به ویژه فعالان اقتصادی، دور زدن مقررات دستوپاگیر را بهترین و کمهزینهترین روش برای تسهیل کار خود میدانند. دیگر آنکه، موانعی که قوانین و مقررات نامطلوب و بیکیفیت بر سر راه کارآفرینان بخش خصوصی به وجود میآورند، آنها را مجبور میکند به سمت اقتصاد غیررسمی و غیرقانونی روی آورند.

علاوه براینها، تورم مقرراتی به معنای فربه شدن بیش از حد حجم مقررات میتواند سبب از میان رفتن ارزش قانون و قانونمداری شود. از این رو، تلاش دولت برای کاهش بار مقررات نه تنها میتواند اسباب فعالیت کسبوکارها و تسهیل فعالیتهای آنان را فراهم سازد، بلکه میتواند هزینههای دولت را نیز به شدت کاهش دهد. در نهایت تامینکننده منافع همگان، اعم از بخش دولتی و بخشخصوصی است. در این بین برخی از سیاستمداران و کارشناسان، «مقرراتزدایی» را چاره مقابله با نظام مقرراتی دست و پاگیر در ایران، عنوان میکنند. این در حالی است که به گفته تحلیلگران، این نظرات بسیار مبهم و کلی است و باید دو نکته را در نظر گرفت؛ نکته اول اینکه، نه تعداد قوانین و مقررات، بلکه هزینههای مختلف آنها دارای اهمیت است.

به این ترتیب نمیتوان به سادگی تعدد قوانین و مقررات را ملاکی برای ارزیابی «بار مقرراتی» یا دستوپاگیر بودن نظام مقرراتی یک کشور در نظر گرفت. بهطور مثال دو برنامه 5ساله توسعه یا قانون سیاستهای کلی اصل 44، دو قانونی هستند که نمیتوان آنها را در کنار قوانین متعدد اصلاحی و الحاقی، دارای وزن یکسان دانست. از این رو، ضرورت دارد قوانین با توجه به ملاکهایی از جمله حجم، موضوع، نوع و... دستهبندی شوند و سپس هزینه اجرای آنها برای کسبوکار ارزیابی شود. نکته دوم اینکه؛ «با چه معیاری باید قانونی را مازاد دانست؟» تشخیص قوانین یا مقررات مازاد و توصیه به حذف یا لغو آنها نیازمند انجام فرآیندهایی مانند، «ارزیابی تاثیر مقررات» است.

در غیر این صورت توصیههای مطرح شده، هیچگاه اجرایی نخواهد شد. به نظر میرسد، راهکاری که همچنان در ایران، با وجود تاکید بر اهمیت آن، در عمل اجرایی نشده، «تدوین و تنقیح قوانین و مقررات» است که انجام این فرآیند منجر به شکلگیری «قانون جامع» خواهد شد. این حالت موجب میشود قوانین و مقررات پراکنده، گردآوری، موضوعبندی و تنقیح شود و در هر موضوع، یک قانون جامع و پیراسته به تصویب مرجع قانونگذار برسد. همچنین قانونگذار و دیگر نهادهای قانونگذار، پیش از تصویب هر مقرراتی، نسبت آن را با نظام حقوقی موجود مورد توجه قرار میدهند و به این ترتیب از تصویب مقررات تکراری یا متناقض و مقررات جاری اجتناب میشود. در مجموع، اگرچه این تدبیر نمیتواند از قوانین ومقررات موجودی که بعضا دستوپاگیر تلقی میشوند، بکاهد، اما دست کم میتواند، از اضافه شدن بیضابطه مفادی بر حجم قوانین و مقررات جلوگیری کند. «احمد مرکزمالمیری» طی پژوهشی با عنوان «مفهوم مقررات دستوپاگیر و تبیین آن در محیط کسبوکار» که در فصلنامه «مجلس و راهبرد» مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی منتشر شده، به بررسی این موضوع پرداخته است.

ماهیت مقررات دستوپاگیر

در تحلیل پیشرو، در بخش نخست مفهوم مقررات دستوپاگیر با استفاده از ادبیات راجع «مقرراتگذاری» به ویژه در مورد بار مقررات و ضرورت متناسبسازی یا کاهش آن برای کسب و کارها تبیین شده است. در بخش دوم آسیبهای نظام مقرراتی دستوپاگیر به ویژه برای کسبوکارها، مورد بررسی قرار گرفته است. در بخش سوم نیز، دلایل شکلگیری نظام مقرراتی دستوپاگیر بیان شده است. خصایص متعددی برای مقررات دستوپاگیر ذکر شده، از جمله مخل، مزاحم، دستوپاگیر و طاقتفرسا، اما سوال مهم این است که چه مقرراتی را میتوان دستوپاگیر یا مخل یا مزاحم دانست؟ به عبارت دیگر، آیا میتوان ویژگیها یا شاخصهایی را برای مقررات «خوب» یا «تسهیلکننده» برشمرد و آنگاه اگر مقررهای مغایر با آنها بود، آن را واجد وصف «دستوپاگیر بودن» قلمداد کرد؟ یکی از حوزههایی که تشریفات اداری غیرضرور (اغلب در قالب مقررات) بهعنوان مانع و مزاحم ظاهر میشود، حوزه کسبوکار و بهطور کلی امور اقتصادی است؛ به همین دلیل است که در گزارشهای بینالمللی ارزیابی محیط کسبوکار، کیفیت و کمیت مقررات از محورهای اصلی مورد بحث است.

در چنین گزارشهایی، از عبارت «بار مقررات» (یا مقرراتگذاری) برای ارزیابی سهولت یا سختی ایجاد شده به موجب مقررات برای کسبوکارها، استفاده میشود. یکی از تعاریف ارائه شده در مورد «بار مقررات» این است که «زیرمجموعهای از مسائل مقرراتگذاری مداخله و مزاحمت دولت در عملیات کسبوکار»، هزینه مربوط به رعایت الزامات مقرراتی، جمعآوری مالیات و پاسخ به تقاضاهای اطلاعاتی از سوی حکومت را شامل میشود. به عبارتی، مساله بار مقررات، لزوما به وجود مقررات مربوط نمیشود، بلکه به دلیل هزینههای غیرضروری و مخربی است که آن مقررات تحمیل میکنند. همچنین در گزارشی از بانک جهانی، اصطلاح «بار مقررات» به «هزینههای اداری وارده بر شرکتها در مواجهه با مقررات دولتی کسبوکار» اطلاق شده است.

به این ترتیب، از انواع هزینههایی که مقررات برای کسبوکارها ایجاد میکنند، هزینههای اداری بیشتر مورد توجه قرار گرفته است. چنین هزینههایی، هم شامل هزینههای قانونی و معمول، از جمله حقالزحمه، مالیات، بیمهها، صرف زمان بهویژه ازسوی مدیران ارشد است و هم شامل هزینههای غیرقانونی مانند پرداخت رشوه. مقررات اداری محیطی را فراهم میکند که انجام فعالیتهای اقتصادی تسهیل شوند و با تعیین چارچوبهایی که در آن مبادلات تجاری در محیطی رقابتی و کمهزینه انجام میشود، منافعی را برای فعالیتهای کار آفرینان به دنبال دارد.

آنچه گفته شد، کارکرد اصولی مقررات است؛ آسیبی که امروزه گریبانگیر بسیاری از کشورها، حتی کشورهای توسعهیافته شده، آن است که مقررات به جای آنکه در خدمت کسبوکارها و فعالان اقتصادی و تسهیل گردش کار آنان باشد، تبدیل به موانعی پیشروی آنان شده است. چنانکه در یکی از گزارشهای سازمان همکاری اقتصادی و توسعه آمده است: «مقرراتگذاریهای اداری، مانع بروز نوآوری یا باعث ایجاد موانع غیرضروری در مسیر تجارت، سرمایهگذاری و کارآیی اقتصادی شده و حتی تهدیدی بر مشروعیت مقررات هستند». از این رو، هرچه مقرراتگذاریها پیچیدهتر و وابسته به اطلاعات میشوند، بسیاری از هزینههای مبتنی بر آنها نیز به شهروندان و کسبوکارها منتقل میشود. براین اساس میتوان گفت که بین «بار مقررات» و «دستوپاگیر بودن آنها» رابطهای مستقیم وجود دارد؛ چنان که بار مقررات به معنای هزینههای متعدد اجرای آنها، بیش از حد و خارج از توان کسبوکارها باشد، مقررات، مزاحم و دستوپاگیر تلقی خواهند شد. به عبارت دیگر، دستوپاگیر بودن مقررات در مرحله اجرا نمایان خواهند شد. آنچه در دستوپاگیر بودن مقررات محوریت دارد، هزینههای عمدتا اداری مستقیم و غیرمستقیم اجرای مقررات است.

هزینههای اداری مستقیم؛ شامل وقت و هزینهای است که صرف تشریفات و کاغذبازیهای مورد نیاز برای رعایت مقررات میشود. هزینههای غیرمستقیم، زمانی به وجود میآیند که مقررات، بهرهوری و نوآوری فعالیتهای کارآفرینی را کاهش میدهد. بر این اساس، تعداد و پیچیدگی تشریفات اداری و کاغذبازیها، یکی از عمدهترین شکایتهای صاحبان کسبوکار است. اما بهرغم همهگیر بودن این آسیب، برآورد هزینه اجرای مقررات (بار مقررات) و متعاقبا داوری درخصوص دستوپاگیر بودن یا نبودن آنها، بسیار دشوار و نیازمند به کارگیری روشهایی پیچیده است؛ بهویژه آنکه هزینههای اجرای مقررات، نه فقط برای کسبوکارهای بخشخصوصی، بلکه برای دولت نیز چشمگیر است.

برآوردهای صورت گرفته نشان میدهد هزینههای بار اداری، چشمگیر هستند؛ نمونههای زیر از این حیث قابل توجه است: در بررسی سال 1993 ایالاتمتحده آمریکا، نشان داد هزینه تطبیق با مقررات، سالانه برای بخشخصوصی به بهای حداقل 430 میلیارد دلار تمام میشود و به رقمی معادل 9 درصد کل تولید ناخالص ملی بالغ میشود. همچنین بانک جهانی در مطالعهای در سال 2005، چنین نتیجه گرفت که سوئد، انگلستان، نروژ، بلژیک و هلند بین 8 تا 11 درصد کل مخارج دولت را صرف اجرای مقررات کسبوکار میکنند و هزینههای رعایت مقررات اداری که بنگاههای کوچک و متوسط متحمل شدهاند، بهطور متوسط 4 درصد از تولید ناخالص داخلی بخش کسبوکار در کشورهای مورد بررسی بوده است.

براساس مطالعات صورت گرفته، کاهش بار مقررات نه تنها میتواند اسباب فعالیت کسبوکارها و تسهیل فعالیتهای آنان را فراهم سازد، بلکه میتواند هزینههای دولت را نیز به شدت کاهش دهد. در واقع تلاش دولت برای کاهش بار مقررات، تامینکننده منافع همگان، اعم از بخش دولتی و بخشخصوصی است. بهطوری که مجموعه تحقیقات و پژوهشهای سازمان همکاری و توسعه با عنوان «مقرراتگذاری بهتر» عموما منتج به این دستاورد شده که بار مقررات در کسبوکارها افزایش یافته و ضروری است با توسل به سازوکارهایی، بهویژه ارزیابی تاثیرات مقررات، «بار مقررات» را کاهش دهند.

آسیبهای نظام مقرراتی دستوپاگیر

آسیبهای نظام مقرراتی متشکل از قوانین و مقررات متعدد و فراتر از طاقت تابعان، از منظرهای مختلف قابل بررسی است. از جمله پدیدهای که در مطالعات قانونگذاری به «تورم مقررات» (تورم قوانین) یا «تورم مقرراتگذاری» (تورم قانونگذاری) تعبیر میشود، آسیبی است که بسیاری از نظامهای سیاسی را به چارهاندیشی وادار کرده است. تولید مقررات در قالبهای متنوع، ازسوی نهادهای مقرراتگذار صورت میگیرد و نظام حقوقی به نحو روزافزونی فربهتر میشود. چنین نظامهایی، آسیبهای مختلفی را برای نظام حقوقی- سیاسی به دنبال دارند. اولین نکتهای که درخصوص آسیب تورم مقررات قابل طرح است؛ عدم اجرای بسیاری از مفاد قانونی است. «مقررات اقتدارگرایانه» تحمیلی و صوری که زاییده نیازهای شهروندان نباشد، بلکه با انگیزههایی از قبیل سیاسی یا حزبی به تصویب رسیده باشد، برای اجرا با موانع بسیاری مواجهه میشوند.

یکی از پدیدههایی که در چنین نظامهایی بهوفور بهچشم میخورد، قانونگریزی و قانونشکنی به انحای مختلف و با توسل به طرق متنوع است؛ چراکه برخی شهروندان، بهویژه فعالان اقتصادی، دور زدن مقررات دستوپاگیر را بهترین و کمهزینهترین روش برای روان ساختن امور خود میدانند.دیگر آنکه، موانعی که قوانین و مقررات نامطلوب و بیکیفیت بر سر راه کارآفرینان بخشخصوصی بهوجود میآورند، آنها را مجبور میکند تا به سمت اقتصاد غیررسمی و غیرقانونی رویآورند. طبعا نیروی کار و سرمایهدارانی که در بخش غیررسمی فعالیت میکنند، از انواع امکانات و مزایای بخش رسمی محروم خواهند شد؛ اما عدم استفاده از ظرفیت بالقوه این نیروها برای توسعه و رشد کشور، بزرگترین زیانی است که جامعه از این حیث متحمل خواهد شد.

علاوه بر این، تورم مقرراتی به معنای فربه شدن بیش از حد حجم مقررات میتواند سبب از میان رفتن ارزش قانون و قانونمداری شود. در چنین نظامهایی، عمدتا هربار که مصوبهای در زمینهای به تصویب میرسد، به مصوبات قبلی اضافه میشود و شهروندان شاهد پیدایش تعداد زیادی مصوبات هستند که با محتوایی بسیار فنی، وارد جزئیات میشوند؛ این تراکم قوانین و مقررات به استحکام حاکمیت قانون کمک نمیکند، بلکه برعکس موجب قانونستیزی و قانونگریزی میشود. یکی از صریحترین انتقادهای «ژاک شیراک» رئیسجمهوری فرانسه در نخستین پیامش به دو مجلس در 19 مه 1995، از فراوانی قوانین و آییننامهها بود که اشاره کرد: «زیادی قوانین، قانون را میکشد.»به این ترتیب، اگرچه دغدغه قانونگذاران از وضع قوانین مکرر و پرحجم، تسهیل امور با ابزار قانون است، اما نتیجه عملی، در بسیاری از موارد چیزی غیر از آن، یعنی قانونشکنی و قانونگریزی است. برای نمونه، استدلال شده که هر اندازه مقنن، قوانین بیشتری وضع کند، قوانین در نظر شهروندان از قدرت کمتری برخوردار خواهند بود و از سوی دیگر، قانونگذار نیز توانایی کمتری در اجرای آنها دارد.

دلایل شکلگیری نظام مقررات دستوپاگیر

در بخش دیگری از این تحلیل نیز آورده شده،چنانکه قانونگذار و مراجع وضع آییننامهها، بخشنامه و اسناد قانونی نظایر این، در وضع مقررات احتیاط و وسواس لازم را به خرج ندهند، مجبور به اصلاح زودهنگام، یا وضع مقررات دیگری در همان موضوع خواهند شد. مقرراتگذاری غیراصولی، موضوع بسیار گستردهای است که نیازمند توضیح و تبیین اصول مقرراتگذاری و شیوههای نقض آنها است. از جمله اصولی که باید در قانونگذاری موردتوجه قرار گیرند، اصول مربوط به زبان متن قانون است. مراد از اصول مربوط به زبان متن، اصول و قواعد دستوری و همچنین نگارشی است. در واقع میتوان گفت با رعایت این اصول، متن قانون میتواند بهطور موثر به ایفای کارکرد خود بپردازد. اعمال اصل تصویب قانون واضح و شفاف، بهعنوان یکی از اصول قانونگذاری، از طریق اصول و فنون نگارشی امکانپذیر است. به عبارتی زبان قانون در صورتی قابلقبول است که فاقد ایهام و ابهام باشد، همچنین واجد ویژگی دقت معقول بوده و خوانا و ساده نیز باشد. از دیگر دلایلی که به ویژه در کشورهایی نظیر ایران، برای افزایش ناگهانی بار مقررات قابل ذکر است، رویه «قانونگذاری پراکنده» و قانونگذاری بدون ملاحظه است.