سه عامل شکست مقررات‌زدایی

طرح کاهش بار مقررات در حالی از سال 92 در ایران کلید خورده که ارزیابیها حاکی از آن است که سرعت اجرای این طرح در کشور حلزونی است. فعالان کسبوکار همواره از انباشتگی مقررات بهعنوان مانع توسعه اقتصادی کشور یاد میکنند. بر این اساس اتاق بازرگانی ایران در یک گزارش پژوهشی، دلیل ماندگاری مزاحمان کسبوکار را شناسایی کرده است.

چرا ایران کارنامه موفقی در حذف مقررات زائد ندارد؟ اولین تجربه اصلاحات مقرراتی در دنیا در پس رکودهای اقتصادی و در قالب مقرراتزدایی شکل گرفت؛ چراکه دولتها به این نتیجه رسیده بودند که تورم مقررات، مانعی برای توسعه کارآفرینی و رشد اقتصادی است. در پی شکلگیری روند فزاینده جهانی شدن، لزوم حرکت به سوی اقتصاد بازار بر کشورها آشکار شد و آنها را بر آن داشت تا با استفاده از یکسری سیاستهای طرف عرضه اقتصاد، رقابتپذیری اقتصاد خود را حفظ و ارتقا بخشیده و به این ترتیب در جامعه بینالمللی حضور خود را تثبیت کنند. در ادامه و با مشاهده موارد شکست بازار، مقررات بهعنوان ابزاری برای حمایت از عملکرد اقتصاد بازار شناخته شد و مجموعهای از هنجارها برای تدوین مقررات خوب در کشورها تعریف شد. به این ترتیب، مقرراتزدایی از دهههای 80 و 90 جای خود را به اصلاحات مقرراتی در سالهای پایانی دهه 90 و قرن 21 داد.

براساس گزارش منتشر شده از سوی اتاق بازرگانی ایران در اینباره، برای انجام اصلاحات مقرراتی، حضور سه مولفه در هر کشور ضروری است که در کشور ما در این سه مولفه ضعف وجود دارد. نخست؛ استراتژیهای اقتصادی که اصلاحات مقرراتی در راستای تحقق آنها پیگیری و اجرا شوند. دوم؛ مجموعهای از نهادها تحت عنوان نهادهای نظارت بر اصلاحات که وظیفه نظارت، هماهنگی، به چالش کشیدن مقررات و ارائه مشاوره به واحدهای مقرراتگذار را برعهده گیرند و بهبود کیفیت مقررات را تضمین کنند و سوم؛ ابزارهای مقرراتی که به واسطه استفاده از آنها، کیفیت مقررات کشورها بهبود یابد. در ایران اهمیت موضوع مقرراتزدایی از سال 92 مورد توجه مقامات مسوول قرار گرفت و در اینباره دست به اقداماتی زده شد که میتوان گفت آغازگر حذف مقررات زائد بود. البته روند حذف مقررات در ایران کند است و از اینرو هنوز نتوانسته رضایت صاحبان کسبوکار را جلب کند.

در ایران تاکنون رویکرد یکپارچهای برای اصلاح نظام متورم مقررات کشور اتخاذ نشده و از این منظر نهادی که مسوولیت امور مربوط به بهبود مقررات را بر عهده گیرد، وجود ندارد. در واقع، تلاشهای ناظر بر اصلاح مقررات در ایران معطوف به شناسایی و پیشنهاد اصلاح و حذف قوانین مخل تولید و سرمایهگذاری و تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار است. پیشنهادها و رهنمودهای هیچیک از دو نهاد شورای گفتوگو و هیات مقرراتزدایی در حالحاضر از ضمانت اجرایی لازم برخوردار نیست. علاوه بر این، هیچ استراتژی اقتصادی که بر پایه آن اصلاحات مقرراتی بنا نهاده شوند نیز در کشور وجود ندارد. بار مقررات دولتی، عدم حمایت کافی از حقوق مالکیت، تعدد طبقات تعرفه، بالا بودن سطوح تعرفه، رواج موانع تجاری غیرتعرفهای، نبود پنجرههای واحد فیزیکی یا مجازی برای صدور انواع مجوزهای مربوط به کسبوکار، نبود پنجره واحد تجاری و با رویهای گمرکی، بیانگر برخی از مهمترین ابعاد ضعف در نظام مقررات کشور هستند. بهدنبال وجود تورم و ابهام در مقررات کشور، وجود فساد در دستگاههای دولتی ایران نیز بهعنوان یکی از مشکلات محیط کسبوکار در کشور، از سوی فعالان اقتصادی احصا شده است.

محیط مقرراتی ایران

موضوع اصلاحات مقرراتی در ایران تاکنون تنها از دو منظر مورد توجه قرار گرفته است: 1- شناسایی و پیشنهاد اصلاح یا حذف قوانین مخل تولید و سرمایهگذاری در قالب مواد 75 و 76 قانون برنامه پنجم توسعه و 2- مقرراتزدایی در حوزه مجوزهای کسبوکار و در قالب مواد 62 و 70 قانون برنامه پنجم توسعه و اخیرا تحت قانون «اصلاح مواد یک، 6 و 7 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی.»

پیشنهاد اصلاح قوانین مخل تولید و سرمایهگذاری به واسطه قانونی برنامه پنجم توسعه، بر عهده شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی گذاشته شده که دبیرخانه آن در اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران مستقر است. بهرغم تاسیس این شورا در دوره دولت دهم، بهدلیل عدم شرکت مستمر مقامات دولت وقت در جلسات آن و عدم تعهد مقامات به اجرای پیشنهادهای مطروحه، در این دوره عملکرد شورا چندان قابلتوجه نبود. در دولت یازدهم اما تفاوت چشمگیری در رویکرد دولت نسبت به این شورا ایجاد شده است، با این حال شاید یکی از اشکالات عمده این نحوه مدیریت اصلاحات این است که شورای یادشده از جنبه مشورتی برخوردار بوده و دستورات آن برای دولت و سازمانهای دولتی لازمالاجرا نیستند. بیشک، درگیر شدن کل بدنه دولت در موضوع بهبود کیفیت قوانین از طریق تاسیس نهادهای نظارتی لازم، مشابه تجربه سایر کشورهای دنیا در جدی گرفتن و اجرای سیاستهای اصلاح مقررات، بسیار موثر خواهد بود. در این بین، استفاده از نظرات مشورتی شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی، بهعنوان کمیتهای مستقل موجب به چالش کشیدن اقدامات اصلاحی دولت و کمک به دستگاههای مربوطه برای قرار گرفتن در مسیر درست خواهد شد.

حوزه دومی که اصلاحات مقرراتی در ایران از آن منظر مورد توجه قرار گرفته، حذف مجوزهای غیرضرور و تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار است. تاکنون در قالب مواد 62 و 70 قانون برنامه پنجم توسعه، تلاشهایی در این زمینه انجام شده که هیچ کدام به نتیجه نرسیدند. اخیرا و در پی اصلاح مواد یک، 6 و 7 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی، هیات مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوز تشکیل شده است. به موجب این ماده و در پی ایجاد شفافیت برای فعالان اقتصادی، بنا شده است هیات مذکور، ضمن شناسایی انواع مجوزهای کسبوکار و اطلاعرسانی درخصوص نحوه اخذ و تمدید آنها در پایگاه اطلاعرسانی مجوزهای کسبوکار، موضوعات حذف مجوزهای غیرضرور و تسهیل صدور مجوز را نیز بهطور اکید در دستور کار خود قرار دهد.

تاکنون این هیات چندبار تشکیل جلسه داده و بهدنبال شناسایی نقاط ضعف قانونی و برطرف کردن آنها از طریق ارائه پیشنویس اصلاحی قانونی است. بهعنوان مثال، در قانون کنونی، تضمینی برای لازمالاجرا بودن نظرات اصلاحی هیات مذکور درخصوص اصلاح مجوزها ازسوی دستگاهها و اصناف متولی صدور مجوز وجود ندارد، ضمن اینکه سازوکار درستی برای تعیین نحوه تغییر در شرایط صدور مجوز دیده نشده است. براساس آییننامه کنونی این هیات، پیشنهادهای اصلاحی درخصوص حذف یا اصلاح یک مجوز، باید در راستای به حداقل رساندن زمان و هزینه صدور مجوز و براساس پیشنهاد دستگاه متولی صدور و نیز بررسیهای حقوقی و نهایی در دبیرخانه هیات مذکور، تهیه شوند. این در حالی است که اولا بسیاری از دستگاههای صادرکننده مجوز از ظرفیت کارشناسی موردنیاز برای تهیه پیشنهاد به منظور اصلاح مقررات مربوط به حوزه عمل خود برخوردار نیستند. دوم اینکه، صرف وجود پیشزمینه قانونی برای صدور یک مجوز، منطق مناسبی برای ابقای مجوز موردنظر نیست. در این راستا، روش مورد استفاده در همه کشورها تهیه گزارش ارزیابی اثر مقررات است که بهواسطه آن اثبات میشود، منافع مقرر شده مورد نظر از هزینههایی که به جامعه تحمیل میشود بیشتر است.

در مجموع، تاکنون اقدامات منسجم و متمرکزی در راستای اصلاحات مقرراتی کشور انجام نشده است. نکته جالب اینکه همین تلاشهای انجام شده نیز بر پایه یک استراتژی واحد ملی صورت نگرفتهاند. شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی با منطق جلوگیری از اختلال برای تولید و سرمایهگذاری، پیشنهادهایی ارائه میدهد و هیات مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوز باید براساس به حداقل رساندن زمان و هزینه صدور مجوز آن هم براساس معیاری کیفی (تشخیص اینکه چه زمان یا هزینهای حداقلی است میتواند با تعابیر و تفاسیر متفاوتی صورت گیرد) پیشنهادهای اصلاحی خود را به دستگاه متولی صدور مجوز، ارائه دهد. بنابراین از این منظر که تا به حال تلاش متمرکزی در راستای بهبود کیفیت مقررات در کشور انجام نشده طبیعتا هیچ استراتژی ملی که اصلاحات مقرراتی بهعنوان بخشی از آن تنظیم و ارائه شوند نیز تاکنون تدوین نشده است. گزارشهای داخلی و بینالمللی حکایت از آن دارند که محیط مقرراتی ایران به هیچ وجه متناسب با نیازهای فزاینده دنیای امروزی مبنی بر تسهیل فعالیتهای اقتصادی، تشویق رقابت، سرمایهگذاری و تجارت، اصلاح نشده است.

هماکنون در دنیا تسهیل صدور انواع مجوزهای کسبوکار دربرگیرنده مجوزهای ناظر بر کل چرخه حیات بنگاههای اقتصادی نظیر شروع کسبوکار، پرداخت مالیات، تجارت کالاها و خدمات تولیدشده و انحلال بنگاهها از طریق ایجاد انواع پنجرههای واحد فیزیکی یا مجازی، پیگیری و اجرا میشود. در ایران هنوز این بحث، حتی در زمینه ثبت شرکت نیز اجرایی نشده و از این منظر، ایران در زمینه بار مقررات دولتی از میان 144 کشور دنیا رتبه 125 را به خود اختصاص داده است. در این زمینه، فاصله زیادی با کشورهای منطقه که براساس اهداف سند چشمانداز بیست ساله باید از آنها پیشی بگیریم، داریم. رتبه کشورهای امارات متحده عربی، عربستان و ترکیه در این زمینه به ترتیب 3، 45 و 71 است.

تورم مقرراتی و پیچیدگی مقررات علاوه بر رویگردانی کارآفرینان از فعالیت رسمی در اقتصاد، بهدلیل ممکن کردن تعابیر و تفاسیر متفاوت از مقررات، زمینههای بروز فساد در دستگاههای دولتی را ایجاد میکند. از این منظر، میزان رواج پرداخت رشوه و اخذ تصمیمات جانبدارانه از سوی مقامات دولتی، بهعنوان مصادیق فساد در دولت، منعکسکننده شفافیت و کیفیت مقررات در یک کشور هستند. از سوی دیگر وجود فساد در بدنه دولت بستر اجرای اصلاحات مقرراتی را نامناسب میسازد. مقایسه وضعیت ایران با کشورهای جهان و حتی منطقه در زمینه فساد دستگاههای دولتی براساس مطالعه مجمع جهانی اقتصاد حاکی از وجود نارسایی در این حوزه است. ضعف در نظام قوانین و مقررات کشور به حدی است که از میان 16 مانع کسبوکار سه عامل عدم دسترسی به منابع تامین مالی، عدم ثبات در سیاستها و بوروکراسی ناکارآمد اداری که همگی ابعادی از نظام مقرراتی کشور را منعکس میکنند، بهعنوان یکی از 5 مشکل اصلی محیط کسبوکار در ایران توسط فعالان اقتصادی ارزیابی شدهاند.

توصیههای سیاستی

توصیههای سیاستی برای اصلاح کیفیت مقررات کشور در دو سطح، قابل ارائه هستند. سطح اول، توصیههایی برای تنظیم و تدوین سیاست مقرراتی کشور است. در سطح دوم نیز به منظور ارائه یک برنامه عملیاتی، توصیههایی در راستای تسهیل کسبوکار و تجارت، ارائه میشود. در سطح اول، آنچه بیش از همه اهمیت مییابد، تدوین یک استراتژی اقتصادی ملی است که اصلاحات مقرراتی، یکی از اجزای آن را تشکیل میدهند.

در درجه بعد، تلاش برای ایجاد حمایت از اصلاحات مقرراتی، در بالاترین سطوح نظام جمهوری اسلامی قرار دارد که از اهمیت بالایی برخوردار است. به عبارت دیگر ایجاد یک حکم دائمی برای بهبود مستمر در قوانین و مقررات کشور، صرف نظر از تغییر دولتها و چرخههای رونق و رکود اقتصادی توسط بالاترین مقام حکومت بسیار بااهمیت است. همچنین مناسب است در این حکم، نهاد متولی اصلاحات مقرراتی نیز تعیین شده یا به موجب آن تاسیس شود. این نهاد با توجه به توصیه سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه، باید در جایگاهی نزدیک به هسته اجرایی دولت قرار گیرد. در درجه بعد، باید تمام ابعاد اصلاحات مقررات، نظیر بازنگری در انبوه قوانین و مقررات کشور، سادهسازی مقررات، حذف مقررات زائد، کاهش بار مقررات، بهبود در کیفیت مقررات و استفاده از روشهای جایگزین برای تحقق اهداف سیاستگذاری، در دستور کار نهاد مربوطه قرار گیرد. نهاد ناظر بر اصلاحات مقرراتی ابتدا باید ظرفیت کارشناسی لازم برای بهبود کیفیت مقررات را در خود ایجاد کنند، سپس ایجاد ظرفیت کارشناسی، دانش و مهارت مورد نیاز برای مدیریت مقررات در وزارتخانه و واحدهای دولتی متولی مقررات، باید در دستور کار نهاد نظارت بر اصلاح مقررات قرار گیرد.

استفاده از انوع ابزارهای مقرراتی، نظیر ارزیابی اثر مقررات، بسط دولت الکترونیک در زمینه خدمات عمومی ارائهشونده توسط دولت و بهکارگیری انواع ابزارهای مرتبط با کاهش بار مقررات دولت، از دیگر مواردی است که باید بهطور اکید مورد توجه قرار گیرند و برنامهریزیهای لازم برای طراحی و تدارک عوامل نرمافزاری و سختافزاری مورد نیاز برای اجرای این ابزارها انجام گیرد.

در فرآیند اصلاح مقررات، بهرهگیری از تمام نظرات ذینفعان از طریق راهاندازی وبسایتهای الکترونیکی و دریافت نظرات فعالان اقتصادی درخصوص میزان کارآیی و اثربخشی مقررات موجود و نیز احصای مقررات نیازمند حذف و تعدیل، نظیر آنچه دولت انگلستان انجام میدهد باید در دستور کار نهاد ناظر بر اصلاحات مقرراتی قرار گیرد. با توجه به تورم مقرراتی کشور، قطعا بازنگری در قوانین و مقررات، از اولویتهای کاری نهاد نظارتی خواهد بود. در این زمینه بهرهگیری از ظرفیت کارشناسی و تجربیات دبیرخانه ماده 76 قانون برنامه پنجم و دبیرخانه شورای گفتوگوی دولت و بخشخصوصی، میتواند کمک شایانی به فرآیند بازنگری در مجموعه قوانین و مقررات کشور کند.

در زمینه استفاده از ابزار ارزیابی اثر مقررات، میتوان مانند بسیاری از کشورهای دنیا شروطی را قرار داد. به این معنا که چنانچه مقرره پیشنهادی از اثر قابلتوجهی بر اقتصادی کشور برخوردار بود آنگاه دستگاه پیشنهاددهنده مقرره موردنظر، موظف به تهیه گزارش ارزیابی اثر و ارسال آن برای نهاد نظارت بر اصلاحات باشد. موضوع مهم دیگر، طراحی و تاسیس وبسایتی است که کلیه قوانین و مقررات کشور را احصا و نگهداری کند و تمامی فعالان اقتصادی از طریق مراجعه به آن، بتوانند از مقرراتی که باید از آنها تبعیت کنند، مطلع شوند. هماکنون و به واسطه تلاش برای راهاندازی پایگاه اطلاعرسانی مجوزهای کسبوکار حرکت مفیدی در این زمینه آغاز شده که لازم است به همه قوانین و مقررات کشور بسط داده شود.

در سطح بعدی، مقرراتی که اصلاحات آنها در بهبود محیط کسبوکار و تسهیل تجارت از اولویت برخوردار است باید احصا شده و به نحو شایسته و براساس ادبیات جهانی و بهترین تجربیات کشورها تصحیح شوند. در زمینه بهبود محیط کسبوکار، اصلاح قوانین ناظر بر حمایت از حقوق مالکیت و تضمین الزامآور بودن مقررات در درجه نخست اهمیت قرار میگیرد، چه در غیر این صورت، انگیزهای برای حضور بخش خصوصی در اقتصاد وجود نخواهد داشت.

اندازهگیری و هدفگذاری درخصوص کاهش بار مقررات دولتی در کلیه زمینهها نظیر اخذ مجوزها، پرداخت مالیات، شروع و انحلال کسبوکار نیز بسیار مهم و حیاتی است. در زمینه تسهیل تجارت، ابتدا موضوع یکسانسازی نرخ ارز باید در دستور کار اصلاحات مقرراتی قرار گیرد. مرحله بعد، حرکت به سوی حذف هرچه بیشتر موانع تجاری غیرتعرفهای و اصلاح نظام تعرفهای از طریق کاهش طبقات تعرفه منطبق بر الزامات الحاق به سازمان تجارت جهانی تجارت، از اهمیت برخوردار است. استقرار پنجره واحد تجاری نیز از طریق کاهش زمان مورد نیاز برای تکمیل و ارسال مدارک و اسناد مورد نیاز برای صادرات و واردات، بار مقررات تجارت خارجی را به طرز موثری کاهش خواهد داد.

شناسایی شرکای عمده تجاری جهانی و منطقهای ایران و انعقاد تفاهمنامههای دوجانبه با آنها هم قطعا در تسهیل تجاری ایران بسیار موثر خواهد بود. از این رو برخی از مقررات دست و پا گیر برای توسعه تجارت با ترکیه و هند نیز عبارتند از:1- حذف سیاهه خرید (پروفرما) از لیست اسناد مورد نیاز برای واردات و مبنا قرار دادن قیمت ذکر شده در بیمهنامه حمل، از سوی گمرک. 2- حذف ثبت سفارش از اسناد مورد نیاز برای واردات بهدلیل زمانبر و هزینهبر بودن و اشکالاتی که دارد. 3- حذف بارنامه از میان اسناد مورد نیاز برای صادرات. 4- حذف گواهی استاندارد اجباری از اسناد مورد نیاز برای واردات و صادرات و جایگزینی آن با پیادهسازی نظام بازرسی مبتنی بر ریسک از سوی سازمان بررسیکننده. 5-حذف الزام حضور فیزیکی نماینده وزارت جهاد کشاورزی در کشتارگاه کشور صادرکننده برای واردات گوشت پرندگان به منظور تایید ذبح شرعی و جایگزینی آن با ارائه استانداردهای جهانی مورد تایید وزارت جهاد کشاورزی، نظیر مارک حلال.