تصویر دولت رفاه‌ساز

رویکردی که به گواه تجربه جهانی جز مصادره رفاه بلندمدت به نفع رفاه زودگذر نتیجهای به همراه نخواهد داشت. در سوی دیگر این گستره سیاستگذاران با بازتعریف نقش دولت و بدون استفاده از پسوند رفاه، کیفیت زندگی شهروندان خود را از طریق برنامه توسعه ارتقا میدهند. نتایج متضاد این دو رویکرد در شاخصهای رفاهی کشورهای ایتالیا و سنگاپور نمایان است. در میانه دهه 1960 ایتالیاییها که تحتتاثیر روند پرشتاب دو دهه پیشین در قله پیشرفت قرار داشتند، با فراموش کردن ریشههای رونق، با بازتعریف نقش دولت بخش بزرگی از دستاوردهای رفاهی خود را به باد دادند. در نقطه مقابل سیاستگذاران سنگاپوری که کشور خود را در ابتدای مسیر توسعه میدیدند با تنظیم نقش دولت، بازکردن درهای خود به روی اقتصاد جهانی و اتخاذ افق دیدی بلندمدت، در کمتر از چهار دهه توانستند سنگاپور را از کشوری محروم و فقیر به هفتمین کشور از نظر سرانه درآمد تبدیل کنند. درواقع دولتی که داعیه رفاه نداشت با اقداماتش از طریق مداخله کمتر و بهبود فضای کسبوکار «رفاهساز» شد.

بررسی تجربه جهانی راوی وجود دو رویکرد عمده در برخورد دولتها با مقوله «رفاه اجتماعی» است. دولتها با اطلاق صفت «دولت رفاه» به خود و با بازتعریف نقش دولت سعی میکنند در کوتاهمدت بسترساز افزایش رفاه شهروندان خود باشند. رویکردی که اگرچه در کوتاهمدت، آثار ظاهرا خوشایندی در پی دارد، اما تجربه جهانی ثابت کرده است که نتیجه اخذ و تداوم چنین رویهای، چیزی جز ورشکستگی دولت و مصادره رفاه بلندمدت شهروندان به نفع رفاه زودگذر نیست. اما در سوی دیگر برخی از دولتها، با تنظیم نقش خود در اقتصاد، برنامههای اجرایی خود را بر مبنای دستیابی تدریجی به رفاه و توسعه تنظیم میکنند. تجربه جهانی نشان میدهد نتیجه اتخاذ چنین رویکردی توانسته است حتی کشورهایی که در ابتدای مسیر توسعه قرار داشتهاند را در یک دوره زمانی نهچندان طولانی به الگویی برای توسعه بدل کند. تجربه کشورهای ایتالیا و سنگاپور در چهار دهه گذشته گواه روشنی از نتایج متضاد اتخاذ این دو رویکرد است.

پایان روند رو به رشد در اقتصاد ایتالیا، همزمان با آغاز اوجگیری اقتصاد سنگاپور بود. ایتالیا پس از پشت سر گذاشتن دو دهه روند پرشتاب در رشد اقتصادی و توسعه، با بازتعریف اشتباه از نقش دولت با قرار گرفتن در سراشیبی سقوط، تمام دستاوردهای پیشین خود را به باد داد. اما در سوی دیگر همان دلایلی که چند دهه پیش ایتالیا را وارد دوران «معجزه اقتصادی» کرده بود، سنگاپور را در مسیری قرار داد که در کمتر از چهار دهه از یکی از فقیرترین کشورهای آسیایی به یکی از توسعه یافتهترین و ثروتمندترین کشورهای جهان تبدیل شود.

از رویای ایتالیایی تا سراب دولت رفاه

ورق زدن افت و خیز اقتصاد ایتالیا در هفت دهه گذشته بیانگر دو رویکرد کاملا متفاوت، در رابطه با نحوه دخالت دولت در اقتصاد است. طی سالهای 1946 تا 1965، اقتصاد کشور چکمه (جغرافیای ایتالیا شبیه چکمه است) بهطور متوسط سالانه 7/ 7 درصد رشد میکرد. به این ترتیب در کمتر از دو دهه آنچه در اصطلاح «معجزه اقتصادی» خوانده میشد، ایتالیا را به جامعهای مدرن و پویا بدل کرد. برآیند اثر این معجزه اقتصادی بر صنعت ایتالیا، شکلگیری شرکتهای بزرگی بود که میتوانستند در بسیاری از حوزهها با رقبای پر سابقه خود رقابت کنند. در فاصله 1955 تا 1965 تحولات صنعتی با شتاب بیشتری حرکت کرد. براساس آمارهای ثبت شده در پایان این دهه و در مقایسه با سال 1955 برخی کشورها با رشدهای صنعتی دو رقمی به پیش رفتند.آمارها نشان میدهد در پایان سال 1965 و در مقایسه با 10 سال قبل از این تاریخ، رشد صنعتی آلمانغربی معادل۷۰ درصد بوده است.

در پایان این دهه رشد صنعتی فرانسه به ۵۸ درصد رسید و ایالاتمتحده نیز با ۴۶ درصد رشد در این بخش روبهرو بود، اما ایتالیا با ثبت رشد بیش از 100 درصد در پایان این دهه نسبت به ابتدای آن، به سرعت در حال سبقتگیری از رقبای صنعتی خود بود. این رشد پرشتاب باعث شد که در سالهای 1955 تا 1965، بیش از 10 میلیون نفر از ساکنان فقیر مناطق جنوبی ایتالیا به شهروندان مرفه ایتالیایی تبدیل شدند. اما نسخه جادویی مورد استفاده از سوی سیاستگذاران ایتالیایی در این دوران چه بود؟ «دموکراتیزیا کریستیانا»، سناتور وقت مجلس ایتالیا در پاسخ به این سوال گفتهاست: «ما وضعیت را درک کردیم و بلافاصله دریافتیم که نمیتوانیم جامعه ایتالیا را به هیچ سمتی برانیم. خود مردم از سیاستهای ما قدرتمندتر و حتی هوشمندتر هستند. هیچ کاری نکردن از هر اقدام دولتی، انتخاب بهتری به نظر میرسید»

گفته سناتور اینگونه اجرایی شد؛در سالهای پس از جنگجهانی دوم گروهی از اقتصاددانان و سیاستگذاران بازار محور، راس هرم اجرایی ایتالیا را در دست گرفتند. اولین اقدام این گروه لغو قوانین حکومت پیشین ایتالیا در زمینه تجارت و بسترسازی برای اجرای سیاستهای دموکراتیک و بازار آزاد بود. ایتالیا در آن زمان کشور فقیری بود که سیاستهای توزیعی و حضور پرقدرت شرکتهای دولتی در بدنه اقتصاد آن، اذهان عمومی را نسبت به تغییرات بزرگ بدبین کرده بود. اما دولت جدید ایتالیا، برخلاف دولت فاشیستی پیشین، با اتخاذ سیاستهای پولی و مالی مناسب، نهتنها تورم را مهار کرد، بلکه توانست در یک روند تدریجی مخارج دولت ایتالیا را بیش از 10 واحد درصد کاهش دهد و به سطح 30 درصد تولید ناخالص داخلی ایتالیا برساند. این در حالی بود که بخش عمده مخارج دولت جدید ایتالیا سرمایهگذاری روی طرحهای بزرگ صنعتی بود. سیاستمداران وقت ایتالیا در حالی توانستند سطح دخالت دولت در اقتصاد و سطح مخارج دولت را کاهش دهند که بیشتر کشورهای اروپایی روندی کاملا مخالف با روند طی شده در بازه زمانی یاد شده، بهخصوص پس از سال 1950 طی کرده بودند.

اضمحلال سیاست در عین بهبود نسبی

تجارب تحولات اقتصادی در بسیاری از کشورها نشان داده اگر از اصول تحول پاسداری نشود جریانهای انحرافی میتوانند روند را معکوس کنند. ایتالیا نیز از این چرخه مستثنی نبود. دوران معجزه اقتصادی اگر به دو دهه تقسیم شود سه سال آخر آن مقارن با حکومت چپها در ایتالیا بود. بهبود روند و افزایش قدرت اقتصادی موجب شدتا از یکسو حساسیت داعیهداران سیاستگذاری در ایتالیا نسبت به انضباط بودجهای کاهش پیدا کند و از سوی دیگر سیاستهای توزیعی و رفاهی در میان شهروندان ایتالیایی طرفدار پیدا کند. به عقیده چند تن از کارشناسان اگر مردم فراموش کنند چه چیزی باعث رونق شده است، عواقب خطرناکی در انتظارشان خواهد بود.

در چنین شرایطی، در سال 1962 «سوسیالیستا ایتالیانو» نخستین دولت چپ میانه در ایتالیا را بهوجود آورد. یکی از وعدههای انتخاباتی ایتالیانو احداث و واگذاری مسکن دولتی در ایتالیا بود، وعدهای که البته با فشار پارلمان ایتالیا لغو شد، اما ایتالیانو این اجازه را پیدا کرد هزینههای دولت ایتالیا را از طریق انتشار اوراق خزانه پوشش دهد. چراغ سبزی که باعث شد دولت جدید ایتالیا مخارج خود را با هدف ارتقای رفاه شهروندان ایتالیایی افزایش دهد، این در حالی بود که چند دولت قبلی در ایتالیا خود را مقید کرده بودند تا هزینههایشان را صرفا از طریق درآمد حاصل از مالیات پوشش دهند، سیاستی که نتیجه آن افزایش نیافتن کسری بودجه دولت ایتالیا برای سالهای متمادی بود، اما استراتژی جدید سیاستگذاران چپ ایتالیایی این روند را تغییر داد و کسری بودجه در میانه دهه هفتاد را به حدود 8 درصد تولید ناخالص داخلی ایتالیا رساند.

در سال 1969، سیاست اصطلاحا رفاهی دیگری در دستور کار دولت ایتالیا قرار گرفت. سیاستی که اگرچه در کوتاهمدت باعث افزایش سطح رضایت شهروندان ایتالیایی شد، اما «نزدیکبینی» سیاستگذاران ایتالیایی باعث شد تا این سیاست جدید، به یکی از حلنشدنیترین مسائل ایتالیا بدل شود. این تغییر شامل سیاستهای سهلانگارانه و دستودلبازانه در زمینه «حقوق بازنشستگی» بود. بر مبنای قانون جدید حق مستمری بازنشستگان، نه براساس پسانداز دوره خدمت بلکه براساس آخرین حقوق دریافتی تعیین شد. علاوهبر این شرایط بازنشستگی و از کارافتادگی پیش از موعد برای شهروندان ایتالیایی تسهیل شد. قالب هرم سنی جمعیت ایتالیا باعث شده بود تا هزینه اضافه شده بر دوش دولت تا حدود زیادی از سوی کارگران جوان (که بخش عمده جمعیت ایتالیا را تشکیل میدادند) پرداخت میشد، اما با پیر شدن این جمعیت از یکسو و کاهش جمعیت جوان ایتالیا از سوی دیگر، دولت مجبور بود هزینه بیشتری را پرداخت کند؛ در حالی که منابع کمتری در اختیار دولت قرار میگرفت. به این ترتیب بحران بازنشستگی به یکی از مهمترین چالشهای اقتصادی ایتالیا در دو دهه آخر قرن پیشین تبدیل شد.

در کنار این دو سیاست در سال 1970، قوانین حمایت از کارگران در ایتالیا به تصویب رسید. این قانون کارفرمایان را ملزم به ارائه مستندات مبنیبر عادلانه بودن هرنوع اخراج یا تعدیل نیروی کار میکرد. به این ترتیب این قانون از یکسو استخدام کارگران را سختتر میکرد و از سوی دیگر هزینه اخراج کارگران را بیشتر میکرد، عاملی که باعث افزایش استخدام غیرقانونی از یکسو و کاهش پویای در کارگاههای تولیدی ایتالیا شد. افزون بر این در دهه 1970 مجموعهای از قوانین در ایتالیا به تصویب رسید که خروجی آن یک نظام درمانی ملی بود که تمام هزینههای آن از محل درآمدهای مالیاتی تامین میشد، به این ترتیب بار مالی مصرفکنندگان خدمات درمانی (که دیگر انگیزهای برای کاهش هزینهها نداشتند) بر دوش دولت ایتالیا قرار گرفت.

تاثیر منفی این سیاستها، اگرچه در کوتاهمدت پشت نقاب افزایش ظاهری رفاه اجتماعی، ایجاد اشتغال مصنوعی از سوی دولت و رشد سالانه 5/ 3 درصدی ایتالیا در دهه 1980 پنهان ماند، اما تغییرات هرم جمعیتی، کاهش بهرهوری، کاهش انعطاف بازار کار، افزایش هزینه استخدام در بخش خصوصی و شتاب افزایش هزینههای دولت ایتالیا، تمام دستاوردهای اقتصادی در دو دهه منتهی به سال 1965 را بر باد داد. به این ترتیب هزینههای دولتی از 7/ 32 درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۹۷۰ به 3/ 56 درصد در سال ۱۹۹۳ افزایش یافت، بدهیهای دولتی نیز که در سالهای دهه ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ حدود ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی تثبیت شده بود، در سال ۱۹۹۴ به رقم سرسامآور 121 درصد رسید.

برنامه، پنجره امید سنگاپور

همزمان با رسیدن ایتالیا به قله اقتصادی چند دهه اخیر خود، کوچکترین کشور جنوب شرقی آسیا، در وضعیتی غیرقابل قیاس با ایتالیا مسیر پیشرفت خود را آغاز کرد. حکومت جمهوری دموکرات یک سنگاپور با تلاشهای «لی کوآن یو» مشهور به پدر سنگاپور، با استقلال از مالزی در سال 1965 تشکیل شد. پس از استقلال سطح فقر و بیکاری در این کشور کم جمعیت(5/ 5 میلون نفر در 2015) و 718 کیلومتر مربعی بسیار بالا بود. 70 درصد از خانوارهای سنگاپور در شرایط سخت متراکم جمعیت زندگی میکردند و یک سوم جمعیت در مناطق فقیر حاشیه شهرها ساکن بودند. منابع طبیعی ناچیز و همچنین دسترسی محدود به آبهای شیرین از دیگر شرایطی بودند که از دید جهانیان پنجره امید توسعه را برای این «دولت-شهر» بسته نگه میداشت.

سیاستگذاران وقت سنگاپور در نخستین گام افزایش درجه آزادی اقتصادی و تسهیل مراودات اقتصادی با سایر کشورهای دنیا را در دستور کار قرار دادند. ازآنجاکه اکثریت جمعیت سنگاپور را قومیت چینی، مالایی و هندی تشکیل میداد، «لی» و دولت سنگاپور بهعنوان اولین اقدام جدی در زمینه توسعه، زبان انگلیسی را بهعنوان زبان رسمی این کشور برگزیدند. از نتایج این اقدام علاوهبر افزایش یکپارچگی ملی، امکان ایجاد ارتباط بین شهروندان سنگاپوری بود.

در سال ۱۹۵۹ یعنی آغاز دوره دگردیسی اقتصاد سنگاپور، سرانه تولید ناخالص داخلی سنگاپور ۴۰۰ دلار بود. در سال ۱۹۹۰ این رقم تحت تاثیر سه دهه بهبود تدریجی درآمد به بیش از ۱۲ هزار دلار در سال رسیده بود. بر مبنای آمار منتشرشده از سوی بانک جهانی، در سال ۲۰۱۵ سرانه درآمد تولید ناخالص داخلی سنگاپور بیش از ۷۰ هزار دلار، یعنی ۲۵ درصد بیش از کشوری مانند آلمان بوده است. این در حالی است که در آغاز مسیر توسعه میانگین درآمد هر شهروند سنگاپوری کمتر از 10 درصد میانگین درآمد هر شهروند آلمانی بوده است. نرخ بیکاری 25 درصدی در سال بعد از استقلال نیز با گذشت بیش از چهار دهه روند کاهشی مستمر، به 2 درصد در سال 2015 کاهش یافت.

پسانداز جایگزین مصرف

دومین اقدام توسعهای سیاستگذاران سنگاپوری، وضع مالیاتهای اندک بود. این کار عمدتا با هدف جذب شرکتهای خارجی برای سرمایهگذاری در این کشور و سرازیر شدن سرمایهگذاری خارجی به این کشور انجام پذیرفت. در نتیجه این اقدام کمپانیهای تولید تجهیزات الکترونیک، شروع به تاسیس کارخانههای خود در این کشور کردند و سنگاپور در دهههای 1970 و 1980 میلادی به قطب اصلی صادرات لوازم برقی تبدیل شد.

سومین تغییر بزرگ در سنگاپور سیاستهای ضد فساد اقتصادی بود که بهعنوان یکی از مهمترین ابزار موفقیت اقتصادی سنگاپور ایفای نقش کرد. این کشور از نظر داخلی، با موفقیت دولت کارآمدی را تشکیل داد که به خوبی توانست سیاستهای اقتصادی و اجتماعی مدنظرش را پیاده کند. این سیاستهای ضدفساد همچنین سبب ایجاد اعتمادسازی دولت در بین سرمایهگذاران خارجی و درنتیجه تشدید سرمایهگذاری آنها در سنگاپور شد. حامیان این دسته از سیاستها، دهها سال در راس قدرت باقی ماند، این تداوم به ثبات سیاسی و دوام دولت و افزایش تمایل سرمایهگذاران خارجی برای ورود به «سوئیس آسیا» شد.

تشویق به پسانداز و سرمایهگذاری ازسوی دولت اقدام مهم دیگر سیاستگذاران وقت سنگاپور برای نیل به توسعه بود. طبق قوانین این کشور، ٣٦ درصد درآمد افراد جوان در صندوقى ذخیره مىشود تا بعدها بهعنوان منبعى براى پرداخت هزینههاى بیمه سلامت، مسکن و بیکارى باشد. نرخ پسانداز نسبت به تولید ناخالص داخلی چیزی تقریبا ۵۰ درصد است؛ درحالیکه این نرخ در کشوری مانند ژاپن ۱۹ درصد و در ایالاتمتحده نزدیک به ۱۱ درصد است. عدهای از کارشناسان، انگیزه سیاستگذاران سنگاپوری در کاهش نابرابری اقتصادى را از مهمترین عامل در توسعه سنگاپور شمردهاند. نظام مالیاتی و راهاندازی «صندوق آینده نگر» تاثیر چشمگیری در توزیع عادلانه درآمد و به تبع آن جهش اقتصادی سنگاپور داشتهاند. نابرابرى اقتصادى منتهى به نابرابرى در توزیع قدرت مىشود و جامعهاى که در آن توزیع ثروت عادلانه تر است، شهروندان قدرت بیشترى داشته و رانتخوارى که یکى از بازدارندههاى توسعه اقتصادى است، رواج کمترى دارد. افزون بر این میتوان گفت یکى از مهمترین عوامل دخیل در توسعه اقتصادى سنگاپور طى چهل سال اخیر نظام آموزش همگانى و کارآمد این کشور است. دسترسى همگانى به آموزش علاوهبر تلاش براى ایجاد جامعهاى برابر (ایجاد فرصتهاى یکسان براى قشر جوان)، بهعنوان مولد نیروى کار متخصص در یک جامعه عمل میکند. طى چهل سال اخیر، نظام آموزشى سنگاپور از سطحى معادل سایر کشورهاى در حال توسعه به سطح کشورهاى توسعه یافته ارتقا پیدا کردهاست.

کمتر کشوری در دنیا طی تنها ۵۰ سال تغییرى پانزده برابری در درآمد سرانه (در مقایسه با حدود سه برابر در ایالتمتحده و انگلیس) داشته است. امید به زندگی در سنگاپور نزدیک به ۸۲ سال است که این رقم ۳ سال بیشتر از آمریکا و کانادا است. نرخ مرگومیر در این کشور کمتر از میانگین این نرخ در کشورهای آمریکایی شمالی و اروپا است. به علاوه، شاخصهای آموزشی نیز در این کشور کوچک قابلمقایسه با کشورهای بزرگ صنعتی است. امروزه سنگاپور از لحاظ آزادی اقتصادی در بین پنج کشور اول دنیا قرار دارد، شفافیت اقتصادی در این کشور در سطح بسیار بالایی است. بر مبنای شاخصهای تجارت جهانی، سنگاپور چهاردهمین صادرکننده بزرگ و پانزدهمین واردکننده بزرگ در میان کشورهای دنیا است. همچنین این کشور کوچک با بهرهگیری از بنادر توسعهیافته خود بالاترین نرخ تجارت خارجی نسبت به تولید ناخالص داخلی در دنیا را دارد؛ بهنحویکه این نسبت در حال حاضر ۳۹۰ درصد (در مقایسه با ۳۱ درصد در ایالاتمتحده ) است.