تجربه جهانی استقلال سکاندار پولی

براساس این گزارش که از سوی مرکز تحقیقات و بررسیهای اقتصادی اتاق ایران تهیه شده، استقلال اندک سیاستگذار پولی، تعداد معدود کارشناسان خبره در ترکیب شورای پول و اعتبار بهعنوان نهاد تصمیمساز و کمبود سرمایه نهادهای تصمیمساز در اقتصادهای نوظهور سه نقد عنوان شده از سوی بخشخصوصی است.

سیاست پولی، مجموعه اقداماتی از سوی بانک مرکزی است که عمدهترین هدف آن دستیابی به ثبات قیمتها و افزایش اشتغال است. معمولا برای اجرای این سیاستها، روشها و ابزارهای متعددی به کار میرود که سه روش عملیات بازار باز، نرخ تنزیل مجدد و نسبت سپرده قانونی از متداولترین آنها است.

در اجرای سیاست پولی علاوه بر ابزار مناسب، چگونگی ساختار نهاد تصمیمگیرنده نیز از اهمیت بالایی برخوردار است. بررسی نهادهای سیاستگذار پولی که معمولا جزئی از ارکان بانکهای مرکزی هستند در اقتصادهای مختلف جهان نشان میدهد که با گذشت زمان، این نهادها به سمت استقلال بیشتر از دولت پیش رفتهاند. برای تعیین میزان استقلال آنها، دو معیار استقلال در انتخاب اهداف و استقلال در انتخاب ابزار سیاست پولی مورد استفاده قرار میگیرد. بررسی کشورهایی مانند انگلستان، سوئد، نروژ و ژاپن نشان میدهد که در این کشورها، سیاستگذار پولی میتواند در انتخاب نوع و نحوه اجرای سیاست، مستقلانه عمل کند.

بررسی اقتصادهای در حال گذار (کشورهایی که از برنامهریزی مرکزی و مالکیت عمومی به اقتصادهای مبتنی بر بازار و مالکیت دارایی خصوصی انتقال پیدا کردهاند) حاکی از آن است که فرآیند انتقال برای بسیاری از این کشورها بهخصوص در حوزه بانکی و اقتصادی، سنگین و زیانبار بوده است. در نتیجه، در این کشورها یا بانکهای مرکزی جدیدی تاسیس شدهاند یا به بانکهای مرکزی موجود درجهای از استقلال اعطا شده است. در کشورهای در حال توسعه نیز سطح پایین سرمایه و ناتوانی در ایجاد منابع درآمدی کافی، از جمله موانع استقلال بانک مرکزی بوده است. در حال حاضر، بسیاری از این کشورها، به منظور اطمینان از استقلال بانک مرکزی خود، شروع به افزایش دورهای سرمایه این بانکها کردهاند.

بررسی ساختار شورای پول و اعتبار بهعنوان نهاد سیاستگذار پولی در ایران نشان میدهد که این نهاد در کشورمان نسبت به کشورهای توسعهیافته و صاحب تجربه در زمینه بانکداری از استقلال کمتری برخوردار است. بهعلاوه بهنظر میرسد تعداد کارشناسان خبره در ترکیب شورای پول و اعتبار (بهعنوان نهاد تصمیمساز سیاست پولی) نسبت به کشورهای پیشرفته اندک است. از سوی دیگر نهاد تصمیمساز درخصوص سیاستهای پولی در کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای نوظهور بهدلیل کمبود سرمایه از استقلال کافی برخوردار نیستند. در این رابطه برخی از کشورها از طریق افزایش تدریجی سرمایه بانکهای مرکزی خود سعی در حل این مشکل داشتهاند.

یکی از مواردی که لازم است در زمینه ساختار نهادهای سیاستگذار پولی مورد توجه قرار گیرد، تاثیر سیاستهای اتخاذشده بر بخشهای غیردولتی اقتصاد است. در واقع هدف از تاکید براستقلال بانک مرکزی آن است که اگر این نهاد به تامینکننده منابع دولت تبدیل شود باعث افزایش پول پرقدرت و دامن زدن به تورم خواهد شد؛ بنابراین در وضعیت عدم استقلال، بانک مرکزی قادر به ایفای وظیفه اصلی خود یعنی حفظ ارزش پول ملی و انجام سیاستهای پولی متناسب با شرایط توسعهای اقتصاد نخواهد بود. مطالعه اقتصادهای در حال توسعه نشان میدهد افزایش استقلال بانک مرکزی به همراه سیاستهای پولی باثبات بستر لازم برای دستیابی به رشد اقتصادی باثبات را فراهم میآورد.

در این زمینه برای کاهش آسیبهای ناشی از این موضوع، برخی از کشورها تلاش کردهاند تا استقلال بانک مرکزی خود را افزایش دهند و توانستهاند تا حدی مشکل را برطرف سازند. از سوی دیگر برخی اقتصادهای نوظهور نیز مانند کره جنوبی و سنگاپور به بخشخصوصی اجازه دادهاند تا در نهاد سیاستگذار پولی دارای نماینده باشند و از این طریق آسیبهای ناشی از تصمیمات سیاستگذاران را کاهش دهند. بنابراین در ایران نیز میتوان به این سمت و سو پیش رفت.

برای بررسی نهادهای سیاستگذار پولی، بررسی ساختار بانکهای مرکزی در کشورهای مختلف ضروری بهنظر میرسد؛ چراکه اصولا سیاستهای پولی در چارچوب بانکهای مرکزی تعیین میشوند.

بانک مرکزی انگلستان در سال 1694 تاسیس شد. ایجاد این نهاد عمدتا به دو دلیل بود؛ نخست آنکه در پایان قرن هفدهم منابع دولت برای تامینمالی مخارجش بسیار محدود بود؛ بنابراین دولت به بانکی احتیاج داشت تا در مواقع نیاز به دولت وام دهد. دلیل دوم آنکه انگلستان در آستانه تحول گسترده در تجارت قرار داشت و باید از سوی یک بانک ملی منابع مالی را جمعآوری میکرد و به تجارت تخصیص میداد. در طی قرن هجدهم کارهای بیشتری به این بانک واگذار شد.

به این ترتیب چاپ اسکناس، مدیریت حسابهای دولت و عمل بهعنوان بانک بانکداران به وظایفش افزوده شد. در قرن نوزدهم مسوولیت ثبات پولی و مالی را برعهده گرفت. همچنین بانک انگلستان طی چند بحران در میانه قرن نوزدهم وظیفه اعطای وام بهعنوان آخرین راهکار را انجام داد. در قرن بیستم بهتدریج از کسبوکار تجاری فاصله گرفت و وظایفش به بانکهای مرکزی شباهت یافت. پس از تصویب قانون 1946، دولت قدرت مقرراتگذاری را از بانک انگلستان به خودش منتقل کرد. به این ترتیب تصمیمات مربوط به سیاست پولی از سوی خزانهداری اتخاذ میشد. بهدنبال حرکت جهانی بهسوی استقلال سیاستهای پولی از دولت این روند انتقال قدرت جهت معکوس به خود گرفت.

ساختار فعلی بانک انگلستان براساس قانون 1998 و اصلاحات بعدی آن در سال 2016 است که بزرگترین تحول آن ایجاد کمیته سیاست پولی بود. کمیته سیاست پولی مسوول تنظیم و تعیین قواعد سیاست پولی است. هدف اصلی این کمیته ایجاد ثبات قیمتی برای حمایت از سیاستهای رشد اقتصادی و کاهش بیکاری است. این نهاد یکی از ارکان بانک مرکزی انگلستان است. در ایالاتمتحده آمریکا قبل از قرن بیستم، خصوصیت اصلی سیاست آمریکایی، ترس از قدرت مرکزی بود. به این ترتیب بهدلیل مخالفت عمومی با وجود بانک مرکزی، دو تجربه نخست بانکداری مرکزی که وظیفه نظارتی بر عهده داشتند از بین رفت. در قرن نوزدهم بهدلیل فقدان بدنه نظارتی در سطح ملی، بحران بانکی شدت یافت و در سال 1907 به بحران عمومی تبدیل شد. در این سال بسیاری از بانکها ورشکسته شدند و زیان گستردهای به سپردهگذاران وارد شد که به موجب آن افکار عمومی قانع شد که وجود بانک مرکزی برای جلوگیری از چنین بحرانهایی در آینده ضروری است.

اما همچنان نفرت عمومی نسبت به بانکها و ایجاد قدرت مرکزی وجود داشت که باعث مخالفتهای شدید نسبت به ایجاد بانکی نظیر بانک مرکزی انگلستان شد. در سال 1913 توافقی صورت گرفت که باعث تصویب قانون و ایجاد سیستم فدرال رزرو شد. نویسندگان این قانون خواستار توزیع قدرت بین مناطق مختلف، میان دولت و بخشخصوصی، میان بانکدارها و صاحبان کسبوکار و مردم بودند. به موجب این قانون، هیاتمدیره سیستم فدرال رزرو و کمیته بازار باز فدرال ایجاد شد. همچنین ایالتمتحده به 12 منطقه جغرافیایی تقسیم شد و در هر یک از این مناطق یک بانک اصلی فدرال و شعبههای آن تشیکل شد. در حال حاضر در بین بانکهای مذکور، بانک نیویورک با در اختیار داشتن حدود یک چهارم داراییها، مهمترین بانک محسوب میشود.

در بالای هرم مدیریتی سیستم فدرال، یک هیات حاکمه هفت نفره وجود دارد که اعضای آن از میان روسای بانکهای فدرال توسط رئیسجمهور و تایید سنا انتخاب میشود برای محدود کردن قدرت کنترل رئیسجمهور و فشارهای سیاسی، دوره خدمت اعضا 14 ساله است. هیات حاکمه فعالانه تصمیمات سیاست پولی را اتخاذ میکند. از سال 1999 نیز بانک مرکزی اروپایی مسوول اجرای سیاست پولی در منطقه یورو است. ایجاد منطقه یورو و یک نهاد فراملیتی جدید – بانک مرکزی اروپایی – گام بسیار مهمی در راستای فرآیند طولانی و پیچیده همگرایی اروپایی بود. سایر کشورها برای پیوستن به منطقه یورو باید معیار همگرایی را تامین کنند؛ مانند کشورهایی که پیش از این به منطقه یورو پیوستهاند. این معیار مجموعهای از پیششرطهای قانونی و اقتصادی است که سبب میشود کشورها با موفقیت به اتحادیه پولی و اقتصادی محلق شوند. سیستم اروپایی بانکهای مرکزی از بانک مرکزی اروپایی و بانکهای مرکزی ملی تمام اعضای اتحادیه اروپا تشکیل شده است. همچنین سیستم یورو از بانک مرکزی اروپایی و بانکهای مرکزی ملی کشورهای حاضر در منطقه یورو تشکیل یافته.

تا زمانی که تعدادی از اعضای اتحادیه اروپا، خارج از منطقه یورو هستند. سیستم یورو و سیستم اروپایی بانکهای مرکزی همزمان وجود دارند، ساختار سازمانی سیستم یورو مشابه ساختار فدرال رزرو است. این سیستم از سه قسمت اصلی تشکیل شده است که عبارتند از بانکهای مرکزی ملی که مشابه بانکهای فدرال رزرو هستند؛ هیاتمدیره که با هیات حاکمه فدرال قابلمقایسه است و شورای حکمرانی که عملا به اتخاذ سیاستهای پولی میپردازد و شبیه کمیته بازار باز فدرال است. مسوولیت اصلی شورای حکمرانی، تعیین قواعد سیاست پولی برای منطقه یورو است. تصمیمات این شورا در زمینه سیاست پولی عبارت است از برگزاری نشست اهداف پولی عمومی در منطقه یورو، اعطای مجوز به بانکهای مرکزی ملی در مورد انتشار اسکناس، تغییرات نرخهای بهره و نظارت بر مدیریت مناسب ذخایر خارجی. همچنین شورای مذکور مسوول ارائه دستورالعملهایی به بانکهای مرکزی ملی برای اجرای تصمیمات بالا است.

هیاتمدیره شامل یک رئیس، یک نایبرئیس و چهار عضو دیگر است که تمامی آنها توسط شورای اروپا منصوب میشوند. کار عمده این هیات، اجرای سیاست پولی در منطقه یورو، هماهنگ با دستورالعملها و تصمیمات اتخاذشده در شورای حکمرانی است. همچنین هیاتمدیره، مسوولیت مدیریت روزانه بانک مرکزی اروپایی را نیز بر عهده دارد.

بانک مرکزی سوئد (ریکس بانک) که در سال 1668 تاسیس شد، قدیمیترین بانک مرکزی جهان است. ساختار این بانک به این صورت است که ابتدا نمایندگان مجلس از بین خودشان، اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی را تعیین میکنند؛ سپس این مجتمع اعضای هیاتمدیره 6 نفره بانک را انتخاب میکند. دوره خدمت اعضای هیاتمدیره بین 5 تا 6 سال است که برحسب وظایف آنها تعیین میشود. تا سال 1999 استقلال سیاسی سیاست پولی در سوئد، پایین بود. در این سال تغییر در ساختار حاکمیتی بانک مرکزی باعث ایجاد استقلال رسمی این بانک از دولت شد. از آن زمان به بعد، هیاتمدیره مسوولیت کامل سیاست پولی را برعهده دارد و دولت دستورالعمل یا توصیهای در مسائل مرتبط با سیاست پولی ارائه نمیکند. با این حال، بانک باید قبل از اجرای تصمیمات مهم سیاستهای پولی، دولت را مطلع کند. همچنین این بانک از درجه بالایی از استقلال در تعیین اهداف سیاست پولی برخوردار است و تورم پایین و باثبات را بهعنوان هدف اولیه سیاستهای پولی تعریف کرده است. بانک مرکزی نروژ در سال 1816 تشکیل شد. در نروژ نیز مسوولیت اجرای سیاست پولی بر عهده بانک مرکزی نروژ است که ازسوی پادشاه و با تایید مجلس منصوب شدهاند.

براساس قانون بانک مرکزی نروژ وزیر مالیه در مواردی که از اهمیت خاصی برخوردار است، حق ایجاد و استفاده از ابزارهای سیاست پولی را از بانک مرکزی میگیرد؛ بنابراین بهنظر میرسد استقلال بانک مرکزی نروژ از فدرال رزرو و بانک مرکزی اروپایی کمتر است. با این وجود تاکنون دولت از حق دخالت خود در تصمیمات بانک مرکزی استفاده نکرده است. درنتیجه کنترل حقیقی سیاستهای پولی در دست بانک مرکزی است. درجه استقلال در اهداف سیاست پولی این بانک مانند بانک مرکزی انگلستان است. به این معنا که دولت هدف سیاستی را براساس ثبات قیمتها و اهداف اولیه سیاست پولی تصریح شده در قانون پادشاهی 2001 تبیین میکند.

در ژاپن تا چند سال قبل، بانک مرکزی رسما از دولت مستقل نبود و قدرت نهایی به وزارت مالیه تعلق داشت. قانون بانک مرکزی ژاپن هدف از سیاست پولی را دستیابی به ثبات قیمتی تعیین کرد و به این منظور به لحاظ اهداف و ابزارهای سیاست پولی، استقلال بیشتری به بانک مرکزی اعطا کرد. قبل از این قانون، دولت دو عضو صاحب رای در هیات سیاستگذار پولی داشت. یک نماینده از وزارت مالیه و یک نماینده از آژانس برنامهریزی اقتصادی. در حال حاضر دولت میتواند دو نماینده از نهادهای مذکور به جلسات هیات سیاستی بفرستد، ولی این نمایندگان دیگر دارای حق رای نیستند. با این وجود آنها میتوانند تقاضای تاخیر در اجرای سیاست پولی را ارائه کنند. بهعلاوه وزارت مالیه اجازه سرکشی بر قسمت زیادی از عملیات بانک مرکزی را از دست داده است و دیگر نمیتواند مقامات عالیرتبه بانک را برکنار کند. به هر حال وزارت مالیه همچنان کنترل قسمتی از بودجه غیرمرتبط با سیاست پولی بانک را در اختیار دارد که ممکن است استقلال آن را تا حدی کاهش دهد.

اقتصادهای در حال انتقال

همزمان با انتقال این کشورها از برنامهریزی مرکزی و مالکیت عمومی به اقتصادهای مبتنیبر بازار و مالکیت دارایی خصوصی، تعدادی از نهادهای آنها تغییر کردند و بعضی نهادها کاملا جدید تاسیس شدند. تا قبل از 1990 اغلب کشورهای در حال انتقال یک بانک دولتی داشتند که هم نقش بانک تجاری و هم نقش بانک مرکزی را داشت و در عین حال تعداد کمی از آنها یک بانک مرکزی جداگانه داشتند که به سایر بانکهای دولتی نظارت میکرد. در دهه 1990، اقتصاد این کشورها فروپاشید، در شرایطی که بنگاههای ناکارآی دولتی آنها حجم بزرگی از بدهی معوق به بخش بانکی داشت.

بهعلاوه با معرفی ناگهانی بازار در این کشورها، فشار تورم بهدلیل آزادسازی قیمتها افزایش یافت، تراز پرداختها دچار کسری گسترده شد و ارزش پول آنها در برابر سایر ارزشها بهشدت کاهش پیدا کرد. بنابراین تاسیس بانکهای مرکزی جدید، الزامی بهنظر میرسید که از طریق تجزیه بانکهای واحد به یک بانک مرکزی و یک بانک تجاری یا اعطای درجهای از استقلال به بانکهای موجود امکانپذیر بود. برای این منظور نیاز بود که بانکها به لحاظ ابزاری و اهداف مستقل شوند. با افزایش الزام قانون در کشورهای در حال انتقال بهتدریج بانکهای مرکزی آنها مستقل شدند و تورم تا حدود زیادی کنترل شد.

میان این کشورها، مستقلترین بانک مرکزی به جمهوری چک، بلغارستان و مجارستان تعلق دارد که در مهار تورم موفق عمل کردهاند. بانک خلق چین، تنها بانک چین بود که هر دو وظیفه بانکداری تجاری و بانک مرکزی را برعهده داشت. در سال 1980 شورای حکومت چین، فعالیتهای بانکداری تجاری را به چهار بانک دولتی تقسیم کرد. در سال 1985 بانک خلق چین رسما فعالیت خود را بهعنوان بانک مرکزی آغاز کرد که دفتر اصلی آن در پکن بود و 9 دفتر دیگر در مناطق مختلف کشور داشت. از آن زمان بهمنظور کنترل بانکداری و اجرای سیاست پولی توسط این بانک، بهتدریج اصلاحاتی انجام شد. با این وجود بانک خلق باید تصمیمات خود را قبل از اجرا با در نظر گرفتن سیاست پولی، حجم عرضه پول، نرخ بهره و نرخ ارز به شورای حکومت اعلام کند؛ بنابراین این مقدار از دخالت شورای حکومت در سیاستهای پولی باعث کاهش استقلال بانک خلق نسبت به اغلب کشورهای صنعتی شده است. هدف رسمی سیاستهای پولی این بانک، ثبات ارزش پول ملی و در نهایت ارتقای رشد اقتصادی است.

کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای نوظهور

این کشورها 80 درصد جمعیت جهان را تشکیل میدهند؛ درحالیکه کمتر از 20 درصد تولیدات جهانی به آنها تعلق دارد. از سوی دیگر اقتصادهای نوظهور آن دسته از کشورهایی هستند که برای دستیابی به عملکرد بهتر اقتصاد و کارآیی بیشتر در بازار سرمایه و بازارهای جهانی شروع به اصلاحات اقتصادی کردهاند. این کشورها مستعد جذب مقدار زیادی سرمایه خارجی برای بخشهای خدماتی و صنعتی خود هستند. بسیاری از این کشورها بهتازگی شروع به استفاده از بانک مرکزی کردهاند. میزان استقلال بانکهای آنها بستگی زیادی به توسعه بخش مالی و نهادهای سیاسی دارد. یکی از موانع عدم استقلال این بانکها، سطح پایین سرمایهگذاری و ناتوانی در ایجاد منابع درآمدی است.

بسیاری از اقتصادهای در حال توسعه و نوظهور، بهمنظور اطمینان از استقلال بانک مرکزی خود، شروع به افزایش دورهای سرمایه این بانکها کردهاند. استقلال بانکهای مرکزی به معنای بیتوجهی به اهداف اقتصاد کلان کشور نیست. برعکس در بسیاری از موارد و بهخصوص در بحرانها، بانکهای مرکزی هماهنگ با سیاستهای مالی دولت عمل کردهاند در میان مستقلترین بانکهای مرکزی در این کشورها میتوان رزرو بانک آفریقا و بانک مرکزی مصر را نام برد که تا حدود زیادی از فشارهای سیاسی مستقل هستند. در مالزی، کمیته سیاست پولی بانک مرکزی (نگارا بانک) مسوول تعیین نرخ بهره سیاستی شبانه است.

این نرخ نیز بر نرخ بهره پایه اثر گذاشته و آن را مشخص میکند. بانک مرکزی کره جنوبی با هدف کمک به توسعه اقتصاد ملی از طریق ایجاد ثبات در قیمتها تاسیس شد. در راس بانک مرکزی کره جنوبی، هیات سیاست پولی قرار دارد که وظیفه اصلی آن تدوین سیاستهای پولی و اعتباری است. ابزار سیاست پولی این بانک عمدتا عملیات بازار باز است که از طریق خرید و فروش اوراق بهادار در بازار انجام میپذیرد و به این ترتیب بر حجم پول در گردش و نرخهای بهره اثر میگذارد. سنگاپور دارای اقتصادی باز و کوچک است که سیاستهای پولی آن با هدف ثبات قیمتها در میانمدت (بهعنوان عنصر اصلی رشد اقتصادی پایدار) در مدیریت نرخ ارز تمرکز یافته است. نرخ بهره نیز در اقتصاد بهصورت درونزا تعیین شده و موضوع سیاستهای پولی بانک مرکزی نیست.

مقام پولی سنگاپور بهصورت مستقل عمل میکند و رئیس هیاتمدیره آن با پیشنهاد اعضای کابینه از سوی رئیسجمهوری تعیین و منصوب میشود. مقام پولی تصمیمات را به دولت ابلاغ میکند و از طریق وزارتخانه اقتصاد و سیاستهای اجتماعی به کابینه پاسخگو است. در حال حاضر در میان اعضای مقام پولی سنگاپور، رئیس هیاتمدیره یک شرکت خصوصی بزرگ هم وجود دارد که نشاندهنده تاثیرگذاری بخشخصوصی در سیاستگذاری پولی این کشور است.