چهار تجربه مبارزه با فساد

این پژوهش با بررسی تجارب کشورهای ایالات متحده، کره جنوبی، فرانسه و همچنین اتحادیه اروپا، معتقد است که ریشه فساد در بخش حاکمیت، بهعنوان تعارضی میان وظایف دولتی و منافع خصوصی ماموران دولتی تعریف شده است که وظایف آنها را بهصورت ناصحیحی تحتتاثیر قرار میدهد. مطابق این یافتهها، در بیشتر کشورها تعارض منافع به جای اینکه ناشی از صفات و روحیات افراد باشد ناشی از کارکرد بد دستگاهها و عدم شفافیت در رویهها است. مطابق بررسی مرکزپژوهشهای مجلس ایجاد مرامنامه کارکنان و مقامات دولتی، ثبت و افشای داراییهای شخصی مقامات ارشد دولتی، محدودیتهای پسا اشتغالی برای مقامات دولتی فاسد و سیستم واگذاری مدیریت سهام به کارگزار ناشناس میتواند به پایان حیرانی دستگاهها و افراد در تعارض منافع کمک کند.

تجربه ایالات متحده، پس ازرسواییهای بزرگ

براساس یافتههای این پژوهش، ایالات متحده پیش از دهه 60 میلادی، با مساله تعارض منافع در قالب قوانین و فرآیندهای کیفری برخورد میکرد و زمانی که رسوایی و فساد خاصی صورت میگرفت قوانین جدیدی برای برخورد با آن تصویب میشد. در اوایل دهه 1960 و پس از انتخاب کندی بهعنوان رئیسجمهور این کشور، قوانین جزایی مرتبط با تعارض منافع بازنگری شد و در فصل مشخصی از قوانین جزایی آورده شد. همچنین دولت کندی مرامنامههایی را برای قوه مجریه برای مدیریت تعارض منافع تهیه کرد. این رویکرد مبتنی بر این برداشت بود که تعارض منافع میتواند اعتماد مردم به حکومت را سلب کند. به همین دلیل رویکرد پیشگیرانه نسبت به رویکرد کیفری بیشتر موردتوجه قرار گرفت.

پس از ترور کندی، تغییراتی در قوانین بخش دولتی ایجاد شد که در نهایت به دلیل مشکلاتی که در پیادهسازی این قواعد بین دستگاهها وجود داشت چندان موفقیتآمیز نبود. «رسوایی واترگیت» و «قتل عام شنبه شب» وقایعی بودند که انگیزه لازم برای نمایندگان دوره 95 کنگره برای تصویب قانونی با نام «اصول اخلاقی در دولت» را فراهم کردند. این قانون جنبههای مختلفی از «استخدام در دولت فدرال» را تحتتاثیر قرار داده است. قانون «اصول اخلاقی در دولت» افشای عمومی و اجباری سابقه استخدامی و مالی مقامات دولتی و بستگان نزدیکشان را بنا نهاد. همچنین برای فعالیتهای لابیگری مقامات دولتی در دورهای پس از ترک شغل دولت محدودیت ایجاد کرد. علاوه براین قانون «دفتر وکیل مستقل ایالات متحده» را راهاندازی کرد که وظیفه آن بازجویی از مقامات دولتی بود. در سال 1989 بوش اصلاحاتی در قانون انجام داد که به موجب آن 14 اصل مبنایی برای خدمات دولتی در نظر گرفته شد.

این دستور اجرایی، اداره اصول اخلاقی دولت را مکلف کرد تا استاندارد واحد، مشخص و جامعی را طراحی کند تا ضمن هدفمند بودن و معقول بودن، قابلیت اجرا نیز داشته باشند. این استانداردها پس از بازبینی توسط همه دستگاههای اجرایی و دریافت نظرهای اشخاص ذینفع در سال 1992 بهعنوان مقررات نهایی تصویب شد و این قواعد بیش از 10 سال است که در حال اجرا است. در قانون اصول اخلاقی دولت مقررات افشای مالی برای پرسنل دولت آورده شده است. همچنین جریمههایی برای عدم انجام وظایف مندرج در قانون نیز لحاظ شده است. همچنین، بر اساس این قانون اداره اصول اخلاقی دولت راهاندازی شد. رئیس این اداره به پیشنهاد رئیسجمهور و به تاکید کنگره برای یک دوره پنج ساله تعیین میشود. به دلیل همپوشانی بین دورهها و نحوه تعیین رئیس، این نهاد استقلال عمل زیادی از دولت دارد. یکی از ابزارهای مورد استفاده این اداره برای جلوگیری از تعارض منافع، افشای منافع مالی هم بهصورت محرمانه و هم بهصورت عمومی است.

تجربه کرهجنوبی در مدیریت تعارض منافع

بررسیها نشان میدهد تغییر پارادایم در سیاستهای ضد فساد کره جنوبی از اواخر دهه 90 میلادی آغاز شده است. در اواخر دهه 90 کرهایها به این اتفاق نظر رسیدند که دستیابی به توسعه پایدار بدون حل مسائل فساد ناممکن خواهد بود. این اجماع، نقطه عطفی در سیاستهای ضد فساد این کشور ایجاد کرد. رها کردن «سیاستهای سخت» مبتنی بر کشف و تنبیه پس از رخداد فساد و استفاده از «سیاستهای نرم» با هدف از بین بردن پیشدستانه احتمال وقوع فساد، امری ضروری تلقی شد. به این منظور کمیسیون مستقل مبارزه علیه فساد کرهجنوبی برای پیادهسازی سیاستها و اقدامات جدید در سال 2002 تاسیس شد.

این کمیسیون با همکاری دفتر دادستانی، پلیس و هیات حسابرسی و بازرسی، سیستم ضدفساد نوین را طراحی و اقدامات متعددی برای ارتقای شفافیت و سلامت در بخش دولتی کرهجنوبی و جامعه کره بهطور کل پیادهسازی کرد. پارادایم جدید سیاستهای ضد فساد که ازسوی این کمیسیون به کار برده میشود شامل محورهای کلیدی مانند: تغییر سیاست مبارزه با فساد از تنبیه به پیشگیری، بهبود نهادی در حوزههای مستعد فساد، مدیریت اجرایی پاسخگو و شفاف، اصول اخلاقی تقویت شده در خدمات بخش عمومی و مدیریت شرکتی و نظام یکپارچه حمایت و حفاظت از افشاگران است.

در کرهجنوبی برای اجرای سیاستهای ضد فساد ابزارهای مختلفی استفاده شده است. از جمله این ابزارها، مرامنامه کارکنان و مقامات دولتی، ثبت و افشای داراییهای شخصی مقامات ارشد دولتی، محدودیتهای پسااشتغالی برای مقامات دولتی فاسد و سیستم واگذاری مدیریت سهام به کارگزار ناشناس بوده است. در میان این ابزارها، مرامنامه و محدودیتهای پسا اشتغالی برای مقامات دولتی فاسد بر اساس «قانون ضد فساد» اجرا میشود. در حالی که سیستم واگذاری مدیریت سهام به کارگزاران ناشناس (سیستم تراست کور) و ثبت داراییهای شخصی و محدودیتهای اشتغال مقامات ارشد دولتی در «قانون اصول اخلاق خدمات دولتی» قید شده است.

براساس این قانون همه ماموران دولتی موظف به پیروی از مرامنامه مقامات دولتی هستند. این مرامنامه از منظر حقوقی بهعنوان یک حکم ریاست جمهوری الزامآور است. این مرامنامه راهنمای رفتاری ماموران دولتی را در موقعیتهایی که به احتمال زیاد دارای تعارض منافع هستند، بیان میکند. بهطور مثال هنگامی یک مقام دولتی به زیردست خود دستوراتی میدهد که ممکن است مانع از عملکرد درست آنها به وظایفشان باشد، براساس بند «مقابله با مواضع خاص تعارض منافع»، مامور زیردست باید با بیان دلیل به مقام بالادستی از انجام دستورات سرباز زند. یا بر اساس بند «ممنوعیت اعطا و دریافت منافع غیرعادلانه»، یک مقام دولتی نباید از موقعیت دولتی خود برای سود رساندن به خود یا یک عده افراد خاص استفاده کند. علاوه بر این مقامات ارشد دولتی کره که دارای رتبه 4 یا بالاتر باشند موظف به ثبت دارایی و درآمدهایشان در پایان سال هستند.

فرمهای پر شده توسط«کمیته اصول اخلاقی خدمات دولتی» بررسی میشود. مقامات سیاسی اجرایی مانند رئیسجمهور و سایر مقامات دارای رتبه یک نیز باید دارایی و درآمدهایشان را در روزنامه رسمی دولت افشا کنند. سیستم ثبت و افشای داراییها که بیش از 25 سال است اجرایی شده نقش اساسی در جلوگیری از فساد در بخش خدمات دولتی کره جنوبی ایفا کرده است.

علاوه بر سیستم ثبت و افشای داراییها، از سال 2006 برخی از مقامات دولتی موظف به واگذاری سهام به وکیل ناشناس هستند. طبق این سیستم، مقامات دولتی دارای رتبه 4 یا بالاتر که در وزارت اقتصاد یا سایر دستگاههای مالی و اقتصادی دولت مشغول به کار هستند و همچنین دارای سهامی به ارزش حداقل 30 هزار دلار هستند، موظف به فروش سهام یا قرار دادن آن در حسابهایی هستند که به وسیله افراد ناشناس مدیریت میشوند. از دیگر موارد قانون «اصول اخلاقی خدمات دولتی»، محدودیتهای پسااشتغالی است که برای ماموران دولتی در نظر گرفته شده است. طبق این قانون، مامور دولتی دارای رتبه 4 یا بالاتر پس از ترک شغل دولتی به مدت دو سال از استخدام در شرکتهای خصوصی انتفاعی که با حوزه خدماتی شغل دولتی آن مامور در ارتباط باشند، محروم خواهد شد. به علاوه در قانون ضد فساد قید شده است که اگر مقام دولتی به خاطر دست داشتن در فساد از کار برکنار شده باشد، با محدودیت 5ساله برای استخدام در سازمانهای دولتی و همچنین شرکتهای خصوصی مرتبط با حوزه شغلیاش قبل از برکناری، مواجه خواهد شد.

برخورد مساله تعارض منافع در اتحادیه اروپا

در عمل، نظامهای تعارض منافع در اعضای اتحادیه اروپا با استانداردهای بینالمللی متفاوت بوده و حتی در داخل یک دولت نیز ممکن است متفاوت باشد. در حال حاضر استاندارهای مشترک بین اعضای اتحادیه در زمینه تعارض منافع متشکل از دو محور اصلی است. محور اول، مجموعهای از قواعد، کدها، استانداردها و اصول است. در بیشتر موارد این ابزارها تعدادی از ممنوعیتها، محدودیتها و الزامها را شامل میشوند. در اینجا تفاوت عمده میان کشورها در تعداد این ممنوعیتها، محدودیتها و الزامهاست. ممنوعیتها روی رفتارها، ناسازگاریها یا اشتغالها در صدد هستند تا از بروز موقعیتهایی که به احتمال زیاد موجب ایجاد تعارض منافع میشوند، جلوگیری کنند. در سالهای اخیر تعداد این قواعد بهصورت چشمگیری افزایش داشته و سختگیرانهتر شده است.

سختگیرانهترین نظام پیشگیری از تعارض منافع در لتونی مورد استفاده قرار گرفته است. در این کشور تمامی گروههای تعارض منافع مشاهده شده و در همه نهادها مقرراتگذاری شدهاند. در مقابل هم دانمارک، سوئد و اتریش کمترین میزان مقرراتگذاری در این حوزه را دارا هستند. نکته قابلتوجه این است که کم بودن سطح مقررات لزوما به افزایش فساد منتهی نمیشود. بهعنوان مثال کشورهای شمال اروپا استانداردها و قواعد کمتری نسبت به سایر اعضا دارند و با وجود این سطح کمتری از فساد و ارتشا را تجربه کردهاند.

محور دوم شامل سیاستهای اعلام و ثبت منافع است. در این مورد، تفاوتها در میزان الزامات شفافیتی، سطح جزئیات و الزامات گزارشدهی و همچنین نظارت بر این الزامات است. اعلام دارایی و درآمدها، ابزار نظارت بر تعارض منافع بالقوه و بالفعل را فراهم میآورد. در اروپای شرقی و مرکزی، انگیزه الحاق به اتحادیه اروپا تصویب قوانین ضدفساد را تسریع کرده است. هر یک از دو رویکرد «اعمال محدودیت» و «اعلام منافع» بهعنوان راهکاری برای مقابله با تعارض منافع مورد استفاده قرار میگیرد درنتیجه نیازمند ظرفیت قابل توجهی برای حسابرسی و بررسی فرمهای اعلام شده و همچنین تاسیس نظام تنبیه معتبری است که اجرای مجازاتها را بهصورت کارا پیادهسازی کند.

تاریخچه مبارزه با تعارض منافع در فرانسه

پیشگیری از مساله تعارض منافع در فرانسه از سابقه طولانی برخوردار است. از قدیمیترین منابعی که در تاریخ قانونگذاری فرانسه میتوان نام برد، دستور سال 1254 از سوی سنت لوییس و پس از آن دستور چارلز ششم در سال 1388 است که از اصول روم باستان پیروی میکنند. بر اساس این دستورها فرمانداران از اینکه در مناطق تحتحکومتشان دارایی قرض بگیرند و یا دارایی بهدست بیاورند منع شده بودند و در صورت تخلف، قراردادها لغو و داراییهای این فرماندهان مصادره میشد. پس از آن قوانین مختلفی طی سالهای 1919 تا 1984 به تصویب رسید که هدف قانونگذاران این بود که فرد شاغل در کارهای دولتی در موقعیتی قرار نگیرد که به خاطر علایق شخصی خود در نظارت و دقت نسبت به یک شرکت کوتاهی کند به نحوی که این کار به منافع عمومی یا منافع سایر شرکتها صدمه وارد کند. در سالهای 1960 و 1967، قوانینی بهمنظور پیشگیری مساله تعارض منافع مرتبط با درب گردان یا همان اشتغال پسادولتی، در فرانسه به تصویب رسید.

بر اساس این قوانین، کمیسیونها مواردی که افراد، شغل دولتی را به منظور فعالیت در بخش خصوصی ترک میکنند، به اطلاع نخستوزیر میرسانند. در سالهای پس از جنگ جهانی دوم دولت نقش مهمی در بازسازی فرانسه بازی کرد و اغلب مسوولان دولتی به فعالیتهای اقتصادی مشغول شدند. در همین سالها سیاستهای عدم تمرکزگرایی نیز اجرایی شدند و اختیار مستقل زیادی به منتخبان محلی داده شد که تحت نظارت حکومت مرکزی قرار نداشتند. به علت شرایط خاص به وجود آمده، از سالهای 1990 برنامه جلوگیری از تعارض منافع بهصورت گستردهای در دستور کار دولت فرانسه قرار گرفت. برای کارکنان بخش عمومی قوانین نوسازی شد و ضمانتهای اجرایی شدیدتر و نهادهای جدید پیشبینی شد تا بهصورت پیشگیرانه اقدام کنند. در حال حاضر آگاهی فزایندهای در مورد اهمیت مساله پیشگیری از تعارض منافع در تمام فرانسه به وجود آمده است.

نگاه وارونه در شناسایی فساد

تجربههای جهانی در مبارزه با فساد مالی و اقتصاد حاکی از آن است که بخش عمدهای از تمرکز معطوف به نظارت دستگاهها به شیوه پایین به بالا بوده است، حال آنکه در ایران شیوه نظارت عمدتا از بالا به پایین طراحی میشود. مطابق تجربههای جهانی مسیر کشف فساد باید به شکل حمایت از گزارشدهندگان تخلف باشد، به نحوی که «بستر لازم» و «انگیزه» گزارشدهندگان برای افشای فساد تقویت شود. این تجربه در نشست ماهانه دیدهبان عدالت و شفافیت به اشتراک گذشته شد و از بستری بومی تحتعنوان سامانه سوتزنی (گرا) رونمایی شد تا از طریق آن تخلفات دولتی به دستگاههای ناظر گزارش شود.

احسان پرنیان، طراح این سامانه، استقبال از این طرح را نیازمند توجه به انگیزهها دانست و افزود: معمولا در دنیا رقمی معادل دوبرابر اصل خسارت در فساد برای شخص متخلف جریمه در نظر گرفته میشود. از این میزان یکسوم آن که معادل اصل خسارت است بهعنوان پاداش به گزارشدهنده فساد تعلق میگیرد و دوبرابر اصل خسارت که در واقع جریمه شخص متخلف است به خزانه واریز میشود.

پرنیان با اشاره به نتایج اجرای قوانین مبارزه با فساد در کشورها گفت: 43 درصد از مفاسد مالی در جهان از طریق گزارشهای مردمی بهدست آمده و بیش از 25 درصد از مفاسد، توسط گزارشهای کارمندان سازمان درگیر فساد کشف شده است. در حالی که سهم گزارشهای نهادهای بالادستی تنها 3 درصد بوده است، متاسفانه در داخل کشور تمام تمرکز بر گزارش نهادهای بالادستی استوار شده است. در روزهای آینده، «دنیای اقتصاد» گزارش مشروحی را پیرامون این نشست منتشر خواهد کرد.