رشد کاغذی بودجه عمرانی

٤٢ هزار میلیارد تومان منابعی که در سالهای گذشته هیچگاه از محدوده ٢٦ هزار میلیارد تومان فراتر نرفته بود؛ در کارنامه دولت میدرخشد. اما جزییات تخصیص این منابع نشان میدهد که بالغ بر ٢٤ هزار میلیارد تومان از این عدد افتخار آمیز اوراقی است که دولت به پیمانکاران اعطا کرده است. اوراقی که تا مرحله نقد شدن فاصله دارد.

در کنار کسری بودجه ٦١ هزار میلیارد تومان دولت در سال گذشته و هزینههایی که هر سال رشد فزایندهای را تجربه میکند؛ تخصیص منابع به بخش عمرانی همواره با تنگدستی انجام میشد و دیوار کوتاه بخش عمرانی سبب میشد از آنچه برای توسعه کشور پیشبینی شده بود؛ کسر شود و به سایر بخشها اعطا شود.

جهش در سال ١٣٩٥

عملکرد چند سال گذشته را مرور میکنیم. در سال ١٣٩١ عملکرد بودجه عمرانی کشور ٢٠ هزار میلیارد تومان بوده در سال ١٣٩٢، ٣/١٦ هزار میلیارد تومان، ١٣٩٣، ٢٥ هزار میلیارد تومان، سال ١٣٩٤، ٩/٢٥ هزار میلیارد تومان و در سال ١٣٩٥، ١٦ هزار میلیارد تومان نقد و ٢٤ هزار میلیارد تومان اوراق بهادار به این بخش تعلق گرفته است. در حقیقت عملکرد چشمگیری که دولت از خود در بخش عمرانی طی سال گذشته برجای گذاشته؛ عملکردی کاغذی است نه نقدی.

بودجه عمرانی در واقع یک ظرفیتسازی برای اقتصاد کشور است و زیرساخت توسعه و عمران کشور شمرده میشود. این اعتبارات زمینه و ظرفهایی را ایجاد میکند که به واسطه آن رشد در کشور اتفاق میافتد. حال در مقابل اعدادی که هیچگاه در این سالها به ٣٠ هزار میلیارد تومان اعتبار نقدی نرسیده است؛ سالی ٤٣ هزار میلیارد تومان یارانه به تمام مردم کشور پرداخت میکنیم.

صرف هزینههای گزاف مانند پرداخت یارانه نقدی در حالی صورت میگیرد که بر اساس آخرین آمارهای برآورد شده، تعداد ١٤٢٢ طرح عمرانی ملی و ٢٤٩٥ طرح عمرانی استانی نیمهتمام و در مجموع ٣٩١٧ طرح عمرانی ملی و استانی نیمهتمام روی دست دولت مانده که برای اتمام آنها بودجه قابل توجهی نیاز است که دست کم اعتبارات تخصیص نیافته در بودجه ٤٠٠ هزار میلیارد تومان برآورد میشود.

٥/٦  هزار پروژه نیمهتمام

تعداد پروژههای عمرانی ظرف ١٥ سال گذشته آن هم آن دسته از پروژههایی که برای اجرا ضرورت داشتهاند شش هزار و ٢٠١ عنوان میشود. اما از این تعداد تنها ٥٣٨ پروژه به اتمام رسیده است. از این رو میتوان آمار پروژههای نیمه تمام را پنج هزار و ٦٦٣ پروژه تخمین زد. آنچه به عنوان علت عدم تکمیل پروژهها نام برده میشود؛ بسیار زیاد است اما یکی از مهمترین علتهای این عقبماندگی را شاید بتوان مقاومت در واگذاری طرحها به بخش خصوصی دانست. در حالی که هر سال دولت با کسری تراز عملیاتی بالایی در بودجه مواجه است؛ عدم تمایل دستگاهها به واگذاری طرحها، عمران کشور را خوابانده است. این در شرایطی است که بر اساس اصل ٤٤ قانون اساسی، قانون برنامه پنجم توسعه، قوانین بودجه سنواتی ٨٦ تا ٩٤، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون رفع موانع تولید و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت قرار بر واگذاری پروژههای عمرانی به بخش خصوصی بوده است.

بررسی خصوصیسازی پروژههای عمرانی طی سالهای ١٣٨٦ تا ١٣٩٤ نشان میدهد به غیر از سال ٨٩ که ٨٥٥ میلیارد تومان از این طرحها واگذار شده در دیگر سالها واگذاری پروژههای عمرانی صفر اعلام شده است. میزان واگذاری پروژههای عمرانی بین سالهای ١٣٨٩ تا ١٣٩٤ که در بودجههای سالانه مصوب شده است به ترتیب: ٣٢٥٠، ١٧٥٠، ٠، ١٠٠٠، ١٠٠٠، و ١٠٠٠ میلیارد تومان بوده است. اما از مجموع این مصوبات که بالغ بر ٨٠٠٠ میلیارد تومان میشود تنها ٨٥٥ میلیارد تومان واگذاری صورت گرفته که ٦/١٠ درصد طرحهای مصوب بوده است.

مهیا نشدن روشهای تشخیص طرحهای قابل واگذاری از جمله موانع بر سر راه واگذاری طرحهای عمرانی است. وقتی موضوع واگذاری این پروژهها را بررسی میکنیم ملاحظه میکنیم که نه نمونه قراردادی از واگذاری وجود دارد و نه فرآیند نظارتی برای بعد از واگذاری مشخص است. معیاری هم در ارتباط با خصوصیات خریداران و انتخاب خریداران وجود ندارد. این مشکلات به غیراقتصادی بودن طرحها در بخش غیرانتفاعی نیز اضافه میشود.

چنین موانعی باعث شده سازمان خصوصیسازی به دلیل دشواری واگذاری شرکتها به این بحث ورود نکند چراکه نه آییننامهای برای واگذاری دارد و نه فرآیند مرتبط با واگذاری در چارت خصوصیسازی تعریف شده است. بخشی از طرحها نیز بین دستگاهی است و در گیرودار ساز ناکوک دستگاهها گیر میکند. جالبترین بخش ماجرا این است که گاهی اطلاعات دقیق از طرحهای عمرانی شرکتهای دولتی و طرحهای استانی وجود ندارد و در کل شیوه قیمتگذاری طرحها واضح نیست. پیچیدگی تعیین قیمت طرحها به دلیل ابهام در مسیر اتمام طرح و نامشخص بودن بازده اقتصادی آن کار قیمتگذاری را سخت کرده است.

عاقبت انتشار اوراق

عملکرد ٤٢ هزار میلیارد تومانی بخش عمرانی که برای سال گذشته با مدد اوراق به دست آمد میتواند عواقب مالی زیادی برای دولت به بار آورد. در واقع دولت باید در سررسید این اوراق مالی، نسبت به پرداخت اصل و سود آن اقدام کند. بازخوانی اعداد و ارقام اوراق منتشر شده نشان میدهد دولت سال آینده ١٧ هزار میلیارد تومان اوراق سررسید شده خواهد داشت. قابل تاملتر هم آنکه برای بازپرداخت این مبلغ احتمالا ٤/٥ هزار میلیارد تومان کسری روی دست دولت باقی میماند.

البته دولت برای پرداخت بدهیهای خود از محل انتشار اوراق راهکارهایی اندیشیده است. به طور مثال در بند ح تبصره ٥ لایحه بودجه سال ١٣٩٦ دولت اجازه پیدا کرده است برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسید شده در سال آینده نسبت به انتشار پنج هزار میلیارد تومان اوراق مالی اقدام کند. اما این اتفاق یعنی بازپرداخت بدهیها از طریق خلق بدهیهای جدید باعث میشود دومینوی بدهی در پرتفوی مالی دولت شکل بگیرد.