سه اپیزود از موسسات مالی غیرمجاز

شاید در آن زمان که اولین صندوق یا تعاونی اعتبار شکل میگرفت کمتر کسی تصور میکرد این نهادها تبدیل به بحرانی در آینده اقتصاد ایران شوند. اگر قرار باشد بهدنبال مقصر در این ماجرا باشیم، نگاه تاریخی دو عامل را نشانه میرود. هم در مورد صندوقهای قرضالحسنه و هم در مورد تعاونیهای اعتباری این فرضیه صدق میکند که نطفه آنها از ضعف و خلا قانونی شکل گرفته است. پس مقصر اول را باید در مصوبات و لوایح دولتمردان و حاکمان جستوجو کرد. اما مقصر دوم که استقبال مردم از این موسسات را به بار آورده، به ضعفهای موجود در بازار رسمی پول باز میگردد. بوروکراسی خشک و پیچیده در شبکه بانکی و عدم توجه بانکها به نیازهای خرد مردم، باعث میشد تا جامعه به موسسات پولی غیررسمی به چشم یک فرصت نگاه کند. ضعفی که به نظر همچنان نیز پابرجا است.

اپیزود اول: جرقههای ایجاد صندوقهای قرضالحسنه کمتر از 50 سال پیش زده شد. احساس نیازی که برآمده از اندیشههای دینی بود و اجرای شرعی اقتصاد را مطالبه میکرد، ایده صندوق قرضالحسنه را شکل داد. اولین مکانی هم که در آن صندوق قرضالحسنه تاسیس شد، همین اندیشه را نشان میدهد. در سال 1348 صندوقی به نام جاوید در یک مسجد تشکیل شد. سرمایه اولیه صندوق در آن زمان 14 هزار تومان بود. صندوقهای قرضالحسنه با توجه به اینکه جز نهادهای خیریه بهشمار میرفتند، در نتیجه از زمره شرکتهای تجاری جدا بودند و تنها در قالب یک شرکت حقوقی ثبت میشدند. آنها برای ثبت خود به اجازهنامه از شهربانی آن روزها نیاز داشتند. در واقع متولی صدور مجوز برای آنها وزارت کشور بود و نه مقام ناظر پولی. پس از این سال تشتت قانونی در مورد صندوقهای قرضالحسنه به وضوح دیده میشود.

طی قوانین مختلف صندوقهای قرضالحسنه تحت نظارت بانک مرکزی قرار گرفتند و سپس بعد از چند سال بار دیگر از چشم نظارتی بانک مرکزی خارج شدند. پس از انقلاب آنها دیگر تنها محدود به مساجد نبودند و ماهیت آنها در حال تغییر بود. در سال 67 قوانین سختگیرانهای برای فعالیت صندوقها وضع شده اما عمر چندانی نداشت. تنها در طول سه سال بعد این صندوقها عملا به حالت خود مختاری پولی رسیدند و تنها نهاد ناظر بر آنها نیروی انتظامی بود. تعداد این صندوقها که در سال 57 حدود 200مورد برآورد میشد، در اواخر دهه 70 به حدود 6 هزار مورد رسیده بود. واضح است که این رشد را نمیتوان صرفا به خلا قانونی نسبت داد. در شبکه بانکی جایی برای متقاضیان خرد در نظر گرفته نمیشد و همین عامل هم موجب کشش مردم به سمت صندوقهای قرضالحسنه میشد. اما از طرفی جای خالی نظارت و عدم شفافیت مالی زمینه سوءاستفاده از سپردههای مردم را برای سودجویان مهیا کرده بود. هیچگاه آمار دقیقی از حجم نقدینگی در اختیار آنها در دسترس نبود. تمام اینها منجر به این شده بود که در سالهای 82 و 83 نظام مالی کشور با بحران بزرگ صندوقهای قرضالحسنه روبهرو شود.

در نهایت مجموعه حاکمیت به فکر پر کردن شکاف قانونی افتاد. چرا که در آن زمان عملا بانک مرکزی خلع سلاح بود. سرانجام در آخرین روز دی سال 83، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی به تصویب مجلس رسید. در این قانون صراحتا کلیه اختیارات و وظایف نظارتی برای موسسات مالی و اعتباری از هر نوع و در هر اندازه به بانک مرکزی داده شد. در این قانون تاکید شده بود که اگر نهادی که فعالیت بانکی میکند ظرف مدت 6 ماه نتواند مجوز بگیرد، با اعلام بانک مرکزی حق ادامه فعالیت ندارد. اما یک ضعف در قانون همچنان وجود داشت، صندوقها و موسساتی که قبل از تصویب این قانون تاسیس شده بودند از قانون مستثنا شدند. در یکی از آخرین قوانین مربوط به صندوقهای قرضالحسنه بانک مرکزی صندوقهای تک شعبهای را بدون نیاز به نظارت اعلام کرد.

اپیزود دوم: غیرمجازهای پولی محدود به صندوقهای قرضالحسنه نبودند. یک قسمت دیگر این ماجرا تعاونیهای اعتبار بودند. بحرانآفرینی این قسمت در دهه 90 نمود بیشتری پیدا کرد. این قسمت از بازار غیرمتشکل پولی به مراتب حجم بزرگتر و با مسائل امنیتی و اجتماعی، پیوند عمیقتری داشت. طبق اعلام مسوولان بانک مرکزی، تا سال 93 نزدیک به 20 درصد از حجم نقدینگی نزد موسسات اعتباری غیرمجاز بوده است. همین عدد نشان میدهد که تعداد زیادی از مردم به این موسسات اعتماد کرده بودند. موسساتی همچون، فرشتگان، میزان و... از جنس این نهادهای مالی بودند. بدیهی است که رشد این موسسات هم از خلأهای قانونی و هم از ضعفهای عملکردی بازار رسمی بهره گرفته است. تعاونیهای اعتبار در ابتدا با دادن وام خرد نظرها را به خود جلب میکردند. اما بعدتر با ترفند اعطای سود بالا به سپردهها، رفته رفته بهسوی تقاضای کلان حرکت کردند.

اولین قانون مربوط به تعاونیهای اعتبار به سال 1331 برمیگردد. اولین تعاونی اعتباری نیز 11 سال بعد در یک محیط کارگری شروع به فعالیت کرد. در ابتدای دهه 50 شمسی قانون تشکیل تعاونیهای اعتبار بازنگری شد و در همان دوران، شورای پول و اعتبار تعاونیهای اعتبار کارمندی و کارگری را به رسمیت شناخت. اما شاید دهه 70 تولد واقعی تعاونیهای اعتبار و به تبع آن موسسات غیرمجاز بود. موسسه اعتباری به حالت گسترش یافته تعاونی اعتباری اطلاق میشود. در سال 1370 قانون بخش تعاونی اقتصاد ایران تصویب شد که محدوده فعالیت تعاونیها را در داخل سازمان و ادارات و متولی آن را وزارت تعاون تعیین کرده بود. این وزارتخانه نیز در سال 74 مجوز فعالیت را برای برخی تعاونیهای اعتبار آزاد صادر کرد. اما این تعاونیها برخلاف قانون، اقدام به ارائه خدمات با عضوگیری از عموم کردند. در این دهه تعداد این تعاونیها رشد فزایندهای داشت.

از سال 73 تا پایان دهه 70 تعداد تعاونیهای اعتبار آزاد به بیش از 15 برابر افزایش یافت. این در حالی بود که در همین بازه، تعداد تعاونیهای کارگری 5/ 1 برابر شده بود. خلأ قانونی نظارت در سال 83 با قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی پر شد. طبق این قانون، نظارت بر تشکیل و فعالیت تعاونیهای اعتبار بر عهده بانک مرکزی و وزارت تعاون بود. ضعف عملکردی نظارتی بر این تعاونیها میدان را برای فعالیت آنها باز کرد. در بررسی تمامی تعاونیهای به بحران رسیده میتوان دید که اصول بانکداری در آنها رعایت نشده و اگر نظارت قویتری وجود میداشت فعالیت آنها زودتر متوقف میشد.

اپیزود سوم: شاید قسمت سوم غیرمجازهای پولی امروز کمی ناشناخته باشد چرا که به نوعی عمر آنها در اواخر دهه 60 به پایان رسید. شرکتهای مضاربهای با شعار «پول از شما، کار از ما» با محرک نرخ سود بالا، پولها را به سمت خود جذب میکردند. این شرکتها زاییده کمبودها و شرایط پس از انقلاب و سالهای جنگ بودند. در عقد مضاربه، پول مالک باید در یک فرآیند تجاری به سود برسد و بین مضارب و مالک تقسیم شود. اما در عمل هر چه از آغاز انقلاب گذشت، فعالیت این شرکتها دچار انحراف بیشتری میشد. در این قرارداد نباید سود ثابت تعیین میشد اما در عمل وعده سود 24 تا 48 درصدی به متقاضیان داده میشد.

بهنظر میرسید بیشتر این شرکتها به دلالی روی آورده بودند و خبری از حمایت از تولید نبود. اعتراض به فعالیت آنها در سال 68 در مطبوعات بالا گرفت. در حقیقت پایان جنگ و تعداد کثیر شکایت از این شرکتها باعث شد تا اقدام عملی علیه آنها صورت گیرد. به گزارش دادستانی 25 هزار مورد شکایت از شرکتهای مضاربهای (فقط در تهران) وجود داشت که جمعا 12 میلیارد تومان را در بر میگرفت. این عدد در آن سال یعنی 20 درصد درآمد حاصل از فروش داخلی نفت. در آذرماه 69 مجلس لایحه قانون مبارزه با اخلالگران اقتصادی را به تصویب رساند که یکی از هدفهای آن برچیدن شرکتهای مضاربهای بود. شرکتهای مضاربهای در آن زمان غیرقانونی اعلام شدند. پس از انحلال این شرکتها به علت اینکه داراییهای ملکی پایینتر از قیمت فروش رفته بود، امکان بازپرداخت کامل پول طلبکاران هیچگاه محقق نشد.

پایان ماجرا: رئیس کل بانک مرکزی در هفته گذشته اعلام کرد که دیگر موسسه غیرمجازی در بازار پول وجود ندارد. بانک مرکزی در چند سال اخیر برخورد جدی با موسسات غیرمجاز را پی گرفته و سعی کرده از تمامی ظرفیتهای قانونی برای پاکسازی بازار پول استفاده کند. اگر ریشه دانه کاشته شده در 50 سال پیش را به دو قسمت تقسیم کنیم، میتوان گفت که نیمی از ریشه که همان خلأ قانونی و ضعف نظارتی بوده، خشکانده شده اما نیم دیگر ریشه که توجه به نیازهای خرد است، همچنان پابرجا است. تا زمانی که ریشه کاملا از بین نرود، خطر رویشی دیگر وجود خواهد داشت.