زیرپوست تورم مقررات

«بزرگشدن بخش غیررسمی اقتصاد»، «افزایش فساد»، «عدم اجرای بسیاری از مفاد قانونی»، «از بین رفتن ارزش قانون و قانونمداری»، «خدشهدار شدن امنیت (ثبات) حقوقی» و «کاهش انگیزه برای سرمایهگذاری»، مهمترین آسیبهایی هستند که در گزارشی که ازسوی مرکز تحقیقات و بررسیهای اقتصادی اتاق بازرگانی ایران تهیه شده، به آن اشاره شده است. از سویی استفاده از تجربیات دنیا میتواند در تصمیمگیری بهتر در اینباره مثمرثمر باشد. از اینرو در گزارش پیشرو به تجربه دو کشور بریتانیا و کرهجنوبی در زمینه اصلاحات مقرراتی اشاره شده است.

امروزه یکی از مهمترین دغدغههای جوامع در جهت دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی پایدار، تلاش برای بهبود محیط کسبوکار است؛ چراکه در یک بیان ساده و صریح، میتوان اذعان کرد که بخش قابلتوجهی از مقتضیات رشد اقتصادی در هر کشور در گرو مناسببودن محیط کسبوکار آن است. اهمیت این مساله به این جهت است که محیط کسبوکار نامناسب، میتواند بر عملکرد مدیران بنگاههای تولیدی، نیروی کار، سرمایهگذاران اقتصادی، روند تولید و فرآیندهای اقتصادی نظیر فروش، رقابت در عرصههای داخلی و جهانی و توسعه صنعتی و اقتصادی کشورها تاثیرات نامطلوبی بر جای بگذارد. یکی از مهمترین عوامل تعیینکننده محیط کسبوکار، مقررات حاکم بر فعالیت بنگاههای اقتصادی از بدو شکلگیری تا انحلال است چراکه این عامل بسته به شیوه تنظیم و اجرا، هم میتواند اثر تسهیلکننده داشته باشد و هم دارای اثر بازدارنده باشد.

برای ترویج رقابت و ثبات اقتصادی، همچنین حصول اطمینان از شفافیت در مبادلات، وجود چارچوبی از قوانین و مقررات ضروری است. اگر مقررات بهخوبی هدفگذاری شده و به شیوه مناسبی نیز طراحی شده باشند، میتوانند از پس کاستیهای بازار برآیند، مشوق توسعه فعالیتهای اقتصادی در زمینههای مختلف باشند و از اهداف ملی پشتیبانی کنند. در واقع مقررات باید به گونهای طراحی و پیاده شوند که دامنه فعالیت صاحبان کسبوکار را محدود نکنند، اشتغالزایی کنند و موجبات رشد و توسعه اقتصادی را فراهم آورند.

این درحالی است که هماکنون یکی از چالشهای موجود در محیط کسبوکار برخی کشورها از جمله ایران، وجود مقرراتی است که به شیوههای مختلف، مزاحم فعالیتهای اقتصادی هستند یا موانعی فراروی آنها ایجاد میکنند. یکی از برجستهترین و ملموسترین مقررات دستوپاگیر برای فعالان اقتصادی، تعدد مجوزهای لازم برای شروع کسبوکار و پیچیدگی و زمانبر بودن فرآیندهای اخذ مجوز است. با توجه به اینکه تعدد، پراکندگی و مبهم بودن مقررات مربوط به اخذ مجوزهای کسبوکار، از طریق سردرگم کردن فعالان اقتصادی و گسترش فساد در دستگاههای عریض و طویل اداری، انگیزه فعالیت در بخش رسمی را از بین میبرد، بنابراین درحالحاضر هدف بسیاری از کشورها، حرکت به سوی تسهیل هرچه بیشتر فعالیتهای اقتصادی از طریق بهبود کمیت و کیفیت مقررات ناظر بر محیط کسبوکار است. سازمان توسعهای بینالمللی نظیر بانکجهانی معتقد است که مقرراتگذاری خوب باید در راستای حمایت از رشد اقتصادی پایدار و عادلانه، کاهش فقر و حکمرانی بهتر باشد، از همینرو ضروری است که در هر کشور، مقررات از دو بعد کمیت و کیفیت از شرایط مطلوبی برخوردار باشد.

مقوله کمیت مقررات، ناظر بر تعداد قوانین، آییننامهها و بخشنامههای لازمالاجرا است. درحالحاضر یکی از موضوعات موردتوجه در ارزیابی محیط کسبوکار، میزان مقررات حاکم در هر حوزه است؛ چراکه تعدد و حجم بیش از اندازه مقررات، منجر به بروز پدیده تورم مقرراتی میشود که این پدیده یکی از مهمترین عوامل مخل عملکرد بنگاههای اقتصادی محسوب میشود. در واقع تورم مقرراتی پدیدهای است که ثبات قوانین و مقررات را خدشهدار میکند و با کاهش ارزش قوانین و مقررات، موجبات قانونشکنی و قانونگریزی را فراهم میآورد. بعد دیگر اهمیت مقررات در محیط کسبوکار، کیفیت آن است.

منظور از کیفیت، برخورداری مقررات از ویژگیهایی است که تضمینکننده قابلیت اجرا و اثربخشی آن در حوزههای مختلف از جمله کسبوکار است. در واقع نظام مقرراتی برای اینکه کارآ باشد و کارکرد توسعهای به همراه داشته باشد، نهتنها باید دارای حجم مناسبی از قوانین و مقررات باشد، بلکه باید از ویژگیهایی نظیر شفافیت، وضوح، دارای قابلیت اجرا، فهمپذیر بودن، ثبات و عام (قابلاجرا برای تمام اشخاص و گروهها) بودن نیز برخوردار باشد. اهمیت این موضوع به این جهت است که نظام مقرراتی ناکارآمد که هم دارای حجم انبوهی از قوانین و مقررات است و از نظر کیفی نیز مقررات آن دارای ابهام و پیچیدگی هستند، به طرق مختلف آسیبهای جدی به رشد و توسعه اقتصادی کشورها وارد میکند. در همین راستا، این گزارش به بررسی 6 آسیب پرداخته است.

بزرگشدن بخش غیررسمی اقتصاد: یکی از دغدغههای اقتصاددانان، رسمی شدن هرچه بیشتر فعالیتهای اقتصادی است؛ چراکه اقتصاد غیررسمی بهعنوان یکی از مهمترین عوامل ناکارآمدی، عدم شفافیت و فساد اقتصادی شناخته شده است. چنانچه فعالان اقتصادی، فرآیند اخذ مجوزها را فرآیندی پیچیده، مبهم و پرهزینه دریابند، در این صورت تمایل آنها به فعالیت در بخش رسمی اقتصاد، به دلیل دشوار بودن تبعیت از مقررات کاهش مییابد، بنابراین نتیجه پیچیدگی و تورم مقرراتی در قالب رویگردانی فعالان اقتصادی از فعالیت رسمی و سوق یافتن فعالیتهای آنان به سمت بخش غیررسمی، نمود مییابد.

افزایش فساد: هرچه قوانین و مقررات یک کشور، مبهمتر بوده و امکان ایجاد تعابیر و تفاسیر متفاوت را فراهم آورند، در این صورت فرآیند صدور مجوزهای کسبوکار در کشورها بیشتر تحت تاثیر نحوه عملکرد مسوولان دولتی و اصناف صادرکننده مجوز قرار میگیرد که این امر منجر به بروز فساد اداری و مالی میشود. همچنین افزایش بار مقررات سبب میشود تمایل افراد برای انتخاب گزینه پرداخت و دریافت رشوه افزایش یابد که نتیجه این مساله نیز افزایش فساد در جامعه است.

عدم اجرای بسیاری از مفاد قانون: وجود نظام مقرراتی مملو از قوانین و مقررات دستوپاگیر سبب میشود که شهروندان به ویژه فعالان اقتصادی، دور زدن چنین مقرراتی را بهترین و کمهزینهترین روش برای مدیریت امور و فعالیتهای خود بدانند؛ بنابراین در چنین نظام مقرراتی، قانونگریزی و قانونشکنی به شیوههای مختلف در جامعه افزایش مییابد.

از بین رفتن ارزش قانونی و قانونمداری: افزایش بیش از اندازه حجم مقررات میتواند منجر به از بین رفتن ارزش قانون و قانونمداری در جامعه شود. در واقع در چنین نظام مقرراتی، شهروندان و فعالان اقتصادی با حجم انبوهی از مقررات روبهرو هستند که این تراکم قوانین و مقررات نه تنها به استحکام حاکمیت قانون کمک نمیکند، بلکه موجب کاهش ارزش قوانین و مقررات شده و به قوانین اجازه نمیدهد که وظایف تنظیمگری خود را ایفا کنند.

خدشهدار شدن امنیت (ثبات) حقوقی: یکی از مهمترین کارکردهای هر نظام حقوقی، تامین امنیت و ثبات حقوقی است. منظور از امنیت حقوقی آن است که افراد جامعه از این اطمینان برخوردار باشند که اگر اعمال و گفتار خود را منطبق بر مجموعه قوانین و مقررات نظام حقوقی تنظیم کنند، در این صورت نه تنها تعرضی به آنها صورت نخواهد گرفت، بلکه در صورت هرگونه تعرض، قانون از آنها حمایت خواهد کرد. تورم مقرراتی و پیچیدگی و ابهام در مقررات، از جمله عواملی هستند که منجر به فقدان ضمانت اجرایی مقررات و در نتیجه خدشهدار شدن ثبات نظام حقوقی میشوند.

کاهش انگیزه برای سرمایهگذاری: یکی از مهمترین عوامل موثر بر جذب سرمایهگذاری بهویژه سرمایهگذاری مستقیم خارجی، وضعیت مقررات و حاکمیت قوانین در کشورها است. مقررات ناکارآمد میتوانند بهصورت مانعی برای ورود سرمایهگذار به عرصه تولید باشند؛ مانعی که هم بر سر راه سرمایهگذار داخلی و هم پیش روی سرمایهگذار خارجی قرار دارد. از همین رو وجود قوانین باثبات و کارآمد و کاهش مقررات دستوپاگیر به منظور تسهیل ورود و خروج به کسبوکار، سبب افزایش میزان سرمایهگذاری در اقتصاد میشود و اثرات قابلتوجهی بر رشد اقتصادی کشورها برجا میگذارد. با توجه به آنچه گفته شد و در راستای پیشگیری از آسیبهای ناشی از مقررات متعدد و پیچیده، پدیدهای تحت عنوان اصلاحات مقرراتی مطرح شد.

اولین تجربه اصلاحات مقرراتی در دنیا در پی رکودهای اقتصادی و در قالب مقرراتزدایی شکل گرفت؛ چراکه دولتها به این نتیجه رسیده بودند که تورم مقررات، مانعی برای توسعه کارآفرینی و رشد اقتصادی است. از این رو کاهش حجم دولت و تقویت فعالیت بخشخصوصی از طریق مقرراتزدایی در دستور کار کشورها قرار گرفت. در واقع نهادهای اقتصادی بینالمللی نظیر بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول توصیه میکردند که کشورها با اقدام در مسیر مقرراتزدایی که به معنای کاهش قابل توجه تعداد مقررات است، میتوانند سطح بهرهوری خود را افزایش دهند. از همین رو ابتدا تنها موضوع حذف و بازنگری در قوانین و مقررات و به عبارت دقیقتر، مقرراتزدایی مورد توجه دولتها قرار گرفت اما تلاشها برای کاهش تورم مقرراتی با موفقیت محدودی مواجه شد.

در پی شکلگیری روند فزاینده جهانی شدن و عدم کفایت سیاستهای پولی و مالی برای از بین بردن مشکل نرخهای بالای بیکاری و بهرهوری پایین دولتها ضمن حرکت به سوی اقتصاد بازار، با استفاده از یکسری سیاستهای طرف عرضه در پی ارتقای رقابتپذیری اقتصاد خود برآمدند. بنابراین اصلاحات مقرراتی بهعنوان یکی از این سیاستهای طرف عرضه در دستور کار قرار گرفت. علاوه بر این مشاهده موارد شکست بازار، دولتها را متقاعد کرد که حمایت از حقوق مالکیت بخشخصوصی و عملکرد بازار، نیاز به زیربنایی از قوانین مناسب دارد؛ بنابراین سیاستگذاران شروع به ترویج معیارهایی برای بهبود کیفیت قوانین و مقررات کردند. به این ترتیب نهادهای بینالمللی معتبر نظیر بانک جهانی، ضمن مقدم شمردن کاهش بار مقررات بر تنزل تعداد مقررات اتخاذ سیاست رویکرد اصلاحات مقرراتی را به جای مقرراتزدایی به کشورها توصیه کردند.

از همینرو سیاست مقرراتزدایی در دهههای 1980 و 1990 جای خود را به اصلاحات مقرراتی داد و اخیرا نیز در چارچوب وسیعتری تحت عنوان حکمرانی خوب مطرح میشود که بیانگر نقش فعال و پویای دولت در ایجاد مقررات خوب یا کیفی است؛ چراکه ارتقای کیفیت مقررات منجر به بنا نهادن چارچوبی میشود که حرکت موفق از اقتصاد دولتی به مدلهای رشد مبتنی بر بازار را پیریزی کرده و مشوق سرمایهگذاری و بهبوددهنده توان رقابتپذیری اقتصادها در بازارهای جهانی است.

دستور کار سیاست اصلاحات مقرراتی دربردارنده کلیه آییننامهها، دستورالعملها و قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسبوکار و فعالیت بنگاههای اقتصادی است و به هر دو بعد کمیت و کیفیت مقررات توجه دارد. در همین راستا توصیه بانک جهانی به کشورها اتخاذ ترکیبی از تدابیر سلبی و ایجابی است؛ بهگونهای که در بعضی حوزهها مانند حمایت از حقوق مالکیت و مهیا کردن فضای رقابتی باید مقرراتگذاری اصولی صورت گیرد و در سایر زمینهها نیز رویکرد دولتها، عدم مداخله از طریق مقرراتگذاری حداقلی و اجرای مقرراتزدایی باشد.

در حوزه مقرراتگذاری، تاکید این سازمان بر مقرراتگذاری موثر است که ویژگیهای آن را سادهسازی و اصلاح مقررات در بازارهای رقابتی، تمرکز بر ارتقا و بهبود حقوق مالکیت، گسترش بهکارگیری فناوریهای نوین، کاهش درگیری دادگاه در مسائل مربوط به کسبوکار و پیوسته کردن فرآیند اصلاحات مقرراتی میداند. سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه نیز بر لزوم وضع مقررات خوب تاکید دارد که به معنای وضع مقررات شفاف، هدفمند، پاسخگو و سازگار با سایر سیاستها و قوانین است و در عین حال منافع این مقررات در تناسب با هزینههایی که تحمیل میکند، قرار دارد.

تجربه کشورها در اصلاحات مقررات

بریتانیا از بیشترین تجربه اصلاحات مقررات در میان کشورهای عضو OECD برخوردار است. اصلاحات مقرراتی در این کشور از سال 1979 و با هدف کمک به بخش عرضه اقتصاد آن شروع شد. در حال حاضر، متولی انجام اصلاحات مقرراتی در این کشور، نهادی تحتعنوان «واحد اجرایی مقررات بهتر» است. این نهاد برای کاهش بار مقررات از 7 راهکار اصلی استفاده میکند. اول؛ بازبینی دورهای مقررات و تصمیمگیری در مورد آنها با استفاده از نظرات بخشخصوصی. دوم؛ تعیین دو تاریخ مشخص (6آوریل و یکم اکتبر) برای اطلاعرسانی در مورد مقررات حذفی یا جدید. سوم؛ قرار دادن محدودیت زمانی برای اعتبار مقررات (حذف اتوماتیک بعد از 7 سال مگر در صورت ابقا). چهارم؛ اعطای معافیت سهساله به بنگاههای کوچک برای تبعیت از مقررات جدید. پنجم؛ کار مشترک با اتحادیه اروپا برای کاهش بار مقررات اتحادیه بر واحدهای اقتصادی بریتانیا. ششم؛ اجرای سیاست حذف دو مقرره در قبال تصویب یک مقرره جدید و هفتم؛ اتخاذ رویکرد مقرراتگذاری بهعنوان آخرین راهحل.

اولین تجربه اصلاحات مقرراتی کره در دهه 1980 در راستای کاهش نقش دولت در اقتصاد و اجرای برنامه خصوصیسازی صورت گرفت. دولت کره در سال 1998 قانون اصلی اصلاحات مقرراتی را تصویب و براساس آن کمیته اصلاحات مقرراتی را تاسیس کرد. این کمیته که زیر نظر رئیسجمهوری کره فعالیت میکند، نهاد مرکزی نظارت بر اصلاحات مقرراتی این کشور محسوب میشود و کلیه مسائل مربوط به اصلاحات مقرراتی در این کشور را برعهده دارد.

مهمترین اقدامات کمیته مذکور در راستای اجرای اصلاحات مقرراتی عبارتند از: «ایجاد نقطه تماس در وزارتخانهها و دستگاههای متولی مقررات»، «الزام کلیه دستگاههای اجرایی به اطلاعرسانی مقررات در پایگاه اطلاعرسانی این کمیته»، «تصمیمگیری درخصوص حذف، ابقا و اصلاح مقررات» و «تعیین معیار درجه اهمیت مقررات و بازنگری مقررات» حداقل یکی از معیارهای موردنظر را داشته باشد: 1-در بر داشتن هزینهای بیش از 10 میلیون دلار بر جامعه 2-اثرگذاری بر بیش از یک میلیون نفر 3- مقرره مذکور، مخرب رقابت باشد. همچنین دولت کره بهمنظور ارتقای رقابتپذیری اقتصاد، از طریق چهار راهبرد بهویژه اصلاحات مقرراتی، در سال 2008 اقدام به تاسیس شورای ریاستجمهوری در رقابتپذیری ملی کرد. این شورا در زمینه اصلاحات مقرراتی اقداماتی را در دستور کار خویش قرار داد. قرار دادن محدودیت زمانی برای حذف خودکار مقررات قدیمی (600 مقرره و 350 قانون اجرایی)، الزام کمیته اصلاحات مقررات به ارزیابی مقررات جدید، ایجاد کارگروه مشترک عمومی- دولتی برای نظارت و حل مشکلات کسبوکار، تدوین استراتژی رقابتپذیری ملی کره با همکاری اتحادیههای تجاری، اتاق بازرگانی، وزارت مالی، دانشگاهها و بخشخصوصی، اقداماتی است که شورای ریاست کرهجنوبی در رقابتپذیری ملی در زمینه اصلاحات مقرراتی انجام داده است.

بررسیهای متعدد بیانگر این مساله هستند که در فضای کنونی اقتصاد ایران، موانع زیادی بر سر راه فعالان اقتصادی و سرمایهگذاران وجود دارد که برطرف شدن آنها، از بار مشکلات محیط کسبوکار میکاهد. یکی از مهمترین دلایل نامساعد بودن محیط کسبوکار برای فعالان اقتصادی، نامناسب بودن است. یکی از مهمترین اقدامات در راستای بهبود وضعیت محیط مقرراتی، اتخاذ اصلاحات مقرراتی است.

بررسی چگونگی اجرای این سیاست در کشور حاکی از این است که موضوع اصلاحات مقرراتی در ایران تاکنون عمدتا از دو منظر مورد توجه قرار گرفته است: 1- شناسایی و پیشنهاد اصلاح یا حذف قوانین مخل تولید و سرمایهگذاری در قالب فعالیت کمیته مادههای 75 و 76 قانون برنامه پنجم و 2- مقررات زدایی در حوزه مجوزهای کسبوکار در قالب فعالیت «هیات مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسبوکار» وزارت امور اقتصادی و دارایی. با این وجود، نامساعد بودن محیط مقرراتی در ایران به شرح آنچه در بخش قبل، تشریح شد، نشاندهنده این واقعیت است که اقدامات فعلی، رویکرد منسجم و یکپارچهای ندارند.

در واقع شرایط موجود بیانگر آن است که با وجود نقش مهم استراتژی ملی اقتصادی در پیادهسازی موفق سیاست اصلاحات مقرراتی، درحالحاضر هیچ استراتژی مشخص اقتصادی در کشور وجود ندارد، بنابراین یکی از اقدامات اساسی در راستای بهبود محیط مقرراتی ایران، تدوین یک استراتژی ملی اقتصادی است تا اصلاحات مقرراتی براساس آن به مرحله اجرا درآیند. در مرحله بعد، ضروری است دستور کار اصلاحات مقرراتی در کشور از اصلاح مجوزها به اصلاح کلیه بخشنامهها، آییننامهها، مقررات و قوانین مهم و اثرگذار بر کسبوکار، گسترش یابد که این امر، همکاری قوه مجریه و مقننه در تمرکز بر بهبود کیفیت قوانین موجود و وضع قوانین کیفی جدید را میطلبد. در این زمینه بهرهگیری از کمکهای فنی سازمانهای بینالمللی نظیر بانک جهانی و سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه، در یادگیری شیوههای استفاده از ابزارهای تدوین مقررات خوب و نیز بررسی دقیق تجارب کشورهای موفق در زمینه اصلاحات مقرراتی، میتواند راهگشا باشد.