وقت جراحی ساختار بخش مسکن

صاحبنظران در آستانه انتصابات جدید دولت دوازدهم در بخش مسکن، معتقدند لازم است در مقطع زمانی فعلی اقدام ناقص دولتهای قبل برای ادغام نهادهای زیرمجموعه این وزارتخانه که هماکنون به واسطه موازیکاری و اجرای سیاستهای بعضا متضاد، منجر به شکست یا ایجاد وقفه در سیاستهای اولویتدار شدهاند، تکمیل شود.دیدگاههای کارشناسی اگرچه تفکیک وزارت راه و شهرسازی را که اوایل امسال برای اجرایی کردن «لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت» مطرح شد، بازگشت به مسیر انحرافی عنوان میکنند اما معتقدند به جای اجرای این سیاست نادرست باید طرح ادغامهای مکمل(ادغام ثانویه)در وزارت راه و شهرسازی در دستورکار قرار گیرد.

کارشناسان میگویند: تفکیک دو حوزه راه و مسکن نه تنها نوعی بازگشت به عقب و پاک کردن صورت مساله برای حل مشکلات موجود در دو حوزه است، بلکه هماکنون حوزه مسکن وحملونقل در کشورهای پیشرفته دو حلقه متصل بههم در توسعه شهرها هستند؛ با این حال لازم است درحال حاضر که دوره انتصابات جدید در وزارت راه و شهرسازی فرا رسیده است برای دستکم حوزه مسکن، یک مرحله مقدماتی مبنی بر ادغام یا انحلال برخی نهادهای زیرمجموعه صورت گیرد.

این مرحله مقدماتی که هماکنون در حکم «جراحی ساختار سیاستگذاری و اجرای برنامههای بخش مسکن» تلقی میشود در بردارنده سه مولفه مهم است که از سوی کارشناسان حوزه مسکن مورد تاکید قرار گرفته است؛ در قالب مولفه اول، کارشناسان توصیه میکنند مسیر ناقصی که در دولتهای قبل برای ادغام و تجمیع برخی نهادهای زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی آغاز شد، مجددا در دستور کار قرار گیرد و تکمیل شود؛ به دنبال ادغام «وزارت راه و ترابری» و «وزارت مسکن و شهرسازی» و تصویب قانون تشکیل «وزارت راه و شهرسازی» در تیر ماه سال 90، کلیه مراکز و موسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به وزارت راه و شهرسازی در «مرکز تحقیقات ساختمان و مسکن» ادغام و عنوان آن به «مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی» تغییر کرد. اما این ادغامها به شکل ناقص و تنها در مورد برخی از زیرمجموعههای تابعه وزارت راه و شهرسازی انجام شد و به هستههای اصلی تصمیمگیری و سیاستگذاری در بخش مسکن نرسید.

ایندرحالی است که در مقطع زمانی فعلی، لازم است این هستههای اصلی تصمیمگیری و سیاستگذاری در بخش مسکن نیز به فوریت از بابت ادغام و تجمیع با یکدیگر در دستور کار قرار بگیرند و تعیین تکلیف شوند؛ بهعبارت دیگر به اعتقاد کارشناسان، هم اکنون ساختار سیاستگذاری و اجرا در بخش مسکن ساختاری متمرکز و یکپارچه نیست؛ این ساختار، ساختاری چند هستهای است که آفت چند هستهای بودن آن در مقطع زمانی فعلی میتواند در گام اول اولویت اصلی دولت دوازدهم در بخش مسکن را از بابت تحقق اهداف پیش بینی شده با شکست مواجه کند و در گام دوم، بازدهی سیاستهای بخش مسکن را به شدت تضعیف کند.

بروز این آفت را میتوان در دورههای گذشته و در شکل ناکامی دولتها در مدیریت بازار زمین، سکونتپذیر کردن شهرهای جدید و همچنین نوسازی مرکز فرسوده شهرها مشاهده کرد. مولفه دوم، یکی از تکالیف ذکر شده و موکد در طرح جامع مسکن(نسخه به روز شده طرح جامع در سال 92) است که درآن به صراحت ایجاد تمرکز در سیاستگذاریهای زمین و مسکن و رفع پراکندگی از حیطه سیاستگذاری و تصمیمگیری در این حوزه مورد تاکید قرار گرفته است.

همچنین مولفه سوم، به «نقشه راه دولت دوازدهم» براساس تاکید مشترک رئیسجمهوری و وزیر راه و شهرسازی برای بازار مسکن برمیگردد؛ هماکنون توانمندسازی سمت تقاضای مسکن در محدوده بافتهای فرسوده و هدایت سرمایهگذاریهای ساختمانی به این حوزه، اولویت اول دولت در حوزه مسکن محسوب میشود که به تبع آن تمرکز سیاستهای حوزه مسکن در این بخش در حال حاضر از مهمترین ماموریتهای وزارتراه و شهرسازی در حوزه مسکن است. این سه مولفه ایجاب میکند در مقطع زمانی فعلی، قبل از انجام انتصابات جدید در حوزه مسکن وشهرسازی، یک مرحله مقدماتی کلید بخورد که در قالب آن هستههای اصلی سیاستگذار حوزه مسکن برای ایجاد هماهنگی و رفع سریع ناهماهنگیهای موجود با یکدیگر ادغام شوند.

علت طرح ادغام ثانویه

موضوع ادغام سه نهاد سیاستگذار و مجری بخش مسکن شامل سازمان ملی زمین ومسکن، شرکت مادرتخصصی عمران و بهسازی شهری ایران و شرکت عمران شهرهای جدید، برای رفع ناهماهنگی در حوزه سیاستگذاری و اجرای سیاستهای بخش مسکن به این دلیل از سوی کارشناسان مورد تاکید قرار گرفته است که درحال حاضر ساختار سیاستگذاری در بخش مسکن بهگونهای است که هم در حوزه سیاستگذاری، هم در حوزه ابزارهای تحت اختیار دولت برای اجرای سیاستها(بهخصوص زمین) و هم در حوزه اجرای سیاستها، با «تعدد نهادهای دولتی» در داخل و خارج از وزارت راه و شهرسازی روبهرو است. هماکنون اگرچه وجود دو نهاد سیاستگذار کلان در حوزه مسکن و شهرسازی یعنی «معاونت مسکن» و«معاونت شهرسازی» در وزارت راه و شهرسازی ضروری است اما در بخش مسکن علاوه بر این سیاستگذاران کلان، عملکرد سه نهاد دیگر زیرمجموعه یعنی سازمان ملی زمین و مسکن، شرکت مادرتخصصی عمران و بهسازی شهری ایران و شرکت عمران شهرهای جدید نیز نشان میدهد این نهادها نیز عملا در حوزه سیاستگذاری در بخش مسکن و شهرسازی فعال بوده و مداخله میکنند.

این درحالی است که در حوزه ابزارهای اجرای سیاستهای دولت نیز که مهمترین آن «زمینهای تحت اختیار دولت» است، علاوه بر سازمان ملی زمین و مسکن، دو نهاد دیگر مجری برنامههای مسکن یعنی شرکت عمران و بهسازی شهری و شرکت عمران شهرهای جدید نیز در حوزه سیاستگذاری و اجرای این سیاستها مداخله دارند.این درحالی است که به رغم آنکه در کشورهای موفق دنیا در حوزه مدیریت، تصمیمگیری و اجرای سیاستهای زمین و مسکن، تنها یک مرجع سیاستگذار و مدیریتکننده در حوزه زمین وجود دارد اما در ایران این دو نهاد مجری-شرکت عمران و بهسازی و شرکت عمران شهرهای جدید-نیز به واسطه در اختیار داشتن بخشی از اراضی دولتی، در این اراضی اقدام به سیاستگذاری و اجرای سیاستهای بخشینگر میکنند.

آسیبهای پراکندهکاری

در حوزه اجرای سیاستهای دولت در بخش مسکن، دستکم دو شرکت دولتی عمران و بهسازی شهری و شهرهای جدید مجری سیاستهای دولت در بافتهای فرسوده و شهرهای جدید هستند؛ ساختار غیرمتمرکز فعلی درحال حاضر سبب شده است تصمیمها در بخش مسکن به شکل جزیرهای، پراکنده و فاقد جامعنگری برای کل بخش مسکن وضع شود؛ به این معنی که بهعنوان مثال در حوزه شهرهای جدید سیاستهای ایزوله بدون لحاظ اثرگذاری و اثرپذیری در قسمتهای مختلف بخش مسکن و بعضا سیاستهای موازی، متضاد و گاه خنثیکننده یکدیگر، اتخاذ میشود؛ بهطوری که تفرق در تصمیمگیریها در بخش مسکن در همه سنوات گذشته یکی از مهمترین عوامل بروز چالشهای مزمن در این بخشها بوده است.

بهعنوان مثال چالش ناکامی همه دولتهای گذشته تاکنون در بحث نوسازی گسترده بافتهای فرسوده نشان میدهد از آنجا که در دورههایی سیاستهای توسعه منفصل شهرها در قالب اجرای سیاست هدایت سرریز جمعیت به شهرهای جدید و به دنبال آن واگذاری زمینهای 99 ساله(ساخت مسکن مهر)در دستور کار قرار گرفت این سیاستها با اعمال نقش دافع جمعیت از بافتهای فرسوده، انگیزههای نوسازی در محدودههای هدف شهری را کاهش داد؛ این موضوع نمونه بارزی از تاثیر اجرای سیاستهای پراکنده و ناهماهنگ در شکست برنامهها و تکالیف دولت در حوزه مسکن به خصوص نوسازی بافتهای فرسوده است. آسیبشناسیهای صورت گرفته از تاثیر انجام اقدامات موازی، متضاد و پراکنده در بخش مسکن از سوی کارشناسان در نهایت به پیشنهاد یک طرح چهارضلعی برای طراحی ساختار جدید در بخش مسکن منجر شده است.

در قالب این طرح چهارضلعی باید ادغامهای ثانویه و مکمل و در صورت نیاز انحلال برخی شرکتها و نهادهای غیرضروری که به خط پایان ماموریتهای تعریفشده خود رسیدهاند بهطور جدی دنبال شود؛ کارشناسان برای مقطع زمانی فعلی پیشنهاد میکنند هماکنون بخش مسکن نیازمند یک ساختار چهارگانه مرکب از سیاستگذار واحد برای بخش مسکن(معاونت مسکن)، سیاستگذار واحد برای حوزه شهرسازی(معاونت شهرسازی)، سازمان واحد برای مدیریت زمین(بانک زمین در قالب سازمان ملی زمین) و یک نهاد مجری سیاستهای دولت در بخش مسکن برای اجرای سیاستهای توسعه درونی و بیرونی شهرها متناسب با نیازها و اولویتها است.به اعتقاد کارشناسان لازم است ماموریتها و ساختار سازمان ملی زمین و مسکن به شکلی اصلاح شود که این سازمان با نام «سازمان ملی زمین»، صرفا تبدیل به «بانک زمین» شود؛ به این معنا که شناسایی، مدیریت، نگهداری و عرضه هدفمند اراضی دولتی به منظور اجرای سیاستهای واحد در حوزه مسکن تنها از سوی این نهاد انجام شود.از سوی دیگر لازم است با تعریف این چهارگانه، ساختار حوزه مسکن به گونهای اصلاح شود که مجری سیاستهای دولت در بخش مسکن تنها برای یک دوره گذار، یک شرکت دولتی باشد و به محض فراهم شدن زمینه حضور بخش خصوصی، اجرای سیاستها در بخش مسکن بهصورت کامل در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد.

پیشنهاد دوم کارشناسان، به «انحلال برخی شرکتهای دولتی مجری طرحهای مسکن» برمیگردد؛ درقالب این پیشنهاد لازم است مجری سیاستهای دولت در بخش مسکن با انحلال شرکتهای دولتی مجری، «شرکت پروژهها» باشد که با مشارکت دولت و بخش خصوصی ایجاد میشود. در صورت اصلاح ساختار بخش مسکن به واسطه انجام این جراحی(ادغام برخی زیرمجموعههای حوزه مسکن)، اولا هزینههای دولت در بخش مسکن کاهش مییابد و ثانیا مسیر سیاستگذاری و اجرای برنامهها کوتاهتر خواهد شد. همچنین در وهله سوم، بازدهی و راندمان برنامهریزیها و سیاستگذاریها در بخش مسکن افزایش خواهد یافت.این درحالی است که از سوی دیگر، تخصیص بهینه اعتبارات محدود در بخش مسکن با انجام این جراحی تضمین میشود.

هماکنون اولویت دولت در بخش مسکن، توانمندسازی سه گروه متقاضی مسکن شامل خانهاولیها، ساکنان بافتهای فرسوده و ساکنان بافتهای حاشیهای و سکونتگاههای غیررسمی از طریق تسهیل فرآیند تامین مالی با استفاده از تسهیلات مسکن است؛ در قالب همین اولویت قرار است سمت عرضه در بافتهای فرسوده هم تامین مالی شود؛ این درحالی است که در صورت اجرای سیاستهای دیگری در بخش مسکن در قالب ساختار چندهستهای و غیرمتمرکز فعلی، تامین مالی و تامین زمین برای اجرای سیاست اصلی دچار چالش میشود. یکی از نمونههای بارز موازیکاری، انجام اقدامات پراکنده و بعضا متضاد در حوزه مسکن طی سالهای گذشته «شکست سیاست اجرای مصوبه دولت برای پرداخت سالانه 300 هزار فقره تسهیلات ارزانقیمت نوسازی در بافتهای فرسوده» است.

هوشنگ عشایری، صاحبنظر حوزه مسکن در این باره اعلام کرد: پراکنده کاری برخی سازمانها و نهادهای تابعه زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی بهعنوان نهادهای مجری و سیاستگذار در این بخش به هیچ وجه نسخه موفق و کارآمدی در سیاستگذاری و اجرای برنامهها محسوب نمیشود؛ این درحالی است که اساسا برخی شرکتهای زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی که ابتدا برای اجرای پروژههای مشخصی شکل گرفتهاند با گذشت زمان و اتمام ماموریتها به دلیل آنکه ماهیت دولتی پیدا کردهاند همچنان در حال موازی کاری با دیگر نهادهای مجری هستند. وی افزود: لازم است ساختار سیاستگذاری و اجرای سیاستهای بخش مسکن به گونهای اصلاح شود که سازمان ملی زمین تنها بهعنوان بانک زمینهای تحت اختیار دولت فعالیت کند و نهادهای مجری سیاستهای بخش مسکن نیز در یکدیگر ادغام شوند تا بتوانند تصمیمات هماهنگ و هم جهت با یکدیگر اتخاذ کنند.

فردین یزدانی، نویسنده طرح جامع مسکن نیز با اشاره به وجود چالش اساسی در مساله مدیریت زمین در کشور، گفت: هماکنون بیش از 30 نهاد دولتی و عمومی در داخل و خارج از وزارت راه و شهرسازی در حوزه تصمیمگیری و سیاستگذاری زمین دخالت دارند این در حالی است که در کشورهای پیشرفته دنیا مقوله مدیریت زمین تنها از سوی یک نهاد مرجع انجام میشود. وی با بیان اینکه ادغام مدیریتی و ایجاد تمرکز در نهادهای سیاستگذار و مجری بخش مسکن راهکار مناسبی به منظور رفع چالش مدیریت ناهماهنگ و بعضا متضاد در این حوزه محسوب میشود، خاطرنشان کرد: با توجه به اینکه نهادهای مختلف با گرایشها و اهداف داخلی متفاوت هماکنون در بخش مسکن فعال هستند تغییر مدیران نیز راهگشا نخواهد بود؛ این درحالی است که ادغام این نهادها در یکدیگر میتواند بهترین راه برای ایجاد هماهنگی و تحقق اولویتها در بخش مسکن باشد.

محمد اولاد، صاحبنظر بخش مسکن نیز در این باره معتقد است: لازم است قبل از هرگونه اقدام برای ادغام یا تفکیک نهادهای زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی فلسفه وجودی هر کدام از این شرکتها و نهادها بررسی شود و مشخص شود این نهادها هماکنون در چه مرحلهای از انجام ماموریتهای تعریف شده قرار دارند؟ نقش آنها متناسب با گذشت زمان چه تغییراتی داشته است و آیا ادامه فعالیت آنها خواه بهصورت مستقل، خواه بهعنوان بخشی از سازمانهای دیگر، ضرورت دارد یا خیر؟ وی بازتعریف نقش نهادها وسازمانهای تابعه وزارت راه و شهرسازی در بخش مسکن را برای اجرای بهتر سیاستها و برنامههای اولویتدار دولت در این بخش ضروری اعلام کرد.

میثم بصیرت، کارشناس و صاحبنظر حوزه مسکن، با تایید این موضوع که هماکنون بخش مسکن نیازمند اصلاح ساختار در قالب ادغام برخی نهادها و شرکتهای زیرمجموعه است، به «دنیای اقتصاد» اعلام کرد: هر چه تفرق دستگاههای سیاستگذار و مجری در بخش مسکن کمتر شود تحقق سیاستها بهینهتر و عملیاتیتر خواهد شد. این درحالی است که در شرایط پراکندگی و موازی کاری بسیاری از منافع و اولویتها در تعارض و بعضا تقابل با یکدیگر قرار میگیرند. علی قائدی، کارشناس اقتصاد مسکن، کوچکسازی وزارت راه و شهرسازی در نتیجه ادغام برخی نهادها و زیرمجموعههای این وزارتخانه را یکی از مهمترین عوامل ایجاد تمرکز در تحقق اهداف و اولویتها وهمچنین کاهش هزینههای این وزارتخانه در شرایط فعلی عنوان کرد؛ قائدی در این باره افزود: در نتیجه فعالیت پراکنده برخی نهادها، حتی اگر سیاستهای واحد نیز دنبال شود، خروجی واحدی از این سیاستها حاصل نخواهد شد و اهداف مورد نظر بهصورت مطلوب محقق نمیشود.

برنامه جدید برای اصلاح ساختار

مشاور وزیر راه و شهرسازی از انجام مطالعات کارشناسی برای اصلاح ساختار برخی نهادها و سازمانها در وزارت راه و شهرسازی خبر داد. غلامرضا سلامی به «دنیای اقتصاد» اعلام کرد: تغییر ساختار بخش مسکن با هدف حذف موازی کاری و ایجاد تمرکز در سیاستها واجرای برنامهها از ابتدای دولت دوازدهم در وزارت راه و شهرسازی انجام خواهد شد. وی گفت: تصمیمهای مهمی در این باره در وزارت راه و شهرسازی اتخاذ شده است که در قالب بازتعریف سیاستها و ماموریتهای هرکدام از نهادها و سازمانهای تابعه وزارت راه و شهرسازی در بخش مسکن از ابتدای استقرار دولت دوازدهم در این وزارتخانه به اجرا در خواهد آمد.