کارنامه ایران در ذخیره ثروت

گواه این ادعا فاصله بیش از 400 میلیارد دلاری حجم صندوق ذخیره این دو کشور در مقایسه با ایران است. فاصلهای که یکی از مهمترین دلایل آن نحوه تصمیمگیری سیاستگذاران در رابطه با تخصیص منابع صندوق ذخیره ثروت است. «دنیایاقتصاد» در این گزارش با نگاه به مولفههای اثرگذار بر وضعیت صندوقهای ذخیره در این سه کشور نفتخیز، به بررسی عوامل ایجادکننده این فاصله معنادار پرداخته است.

بررسیها نشان میدهد در بازه زمانی بین سالهای 2007 تا 2015، کشورهای عربستان و کویت در زمینه انباشت منابع مازاد در صندوق ذخیره ثروت عملکرد به مراتب موفقتری از ایران داشتهاند. به عقیده کارشناسان افت قیمت نفت در نیمه دوم دهه 1980 و به دنبال آن حمله عراق به کویت در دهه 1990، دو راه حل کاهش هزینههای دولتی و تقویت بخش خصوصی را بهعنوان تنها گزینههای موجود برای رهایی از شوکهای نفتی پیش روی این کشورها گذاشت. اثرات این افزایش حساسیت، به خوبی در افزایش شیب نمایی ذخایر ارزی این دو کشور پس از سال 2003 نمود پیدا کرده است. این در حالی است که عوامل سیاسی طی این دوره زمانی باعث خلا مدیریت در جریان نقدینگی صندوق ذخیره ثروت در ایران شده است. به نحوی که در برخی از برهههای زمانی کارکرد صندوق ذخیره ارزی صرفا به تامین مالی کوتاه مدت دولت تقلیل پیدا کرده است. در اختیار داشتن منابع بیشتر در کنار حساسیت بیشتر بر مصارف صندوقهای ذخیره ثروت در این دو کشور شیخنشین باعث فاصله بیش از 400 میلیارد دلاری در موجودی صندوق ذخیره ارزی عربستان و کویت در مقایسه با ایران شده است. «دنیای اقتصاد» در این گزارش ضمن بررسی دخل و خرج ارزی ایران، عربستان و کویت در بازه زمانی سالهای 2007 تا 2015 به بررسی علل شکاف بین موجودی صندوقهای ذخیره ارزی این دو کشور عربی با ایران پرداخته است.

2 هدف ذخیره ثروت

از دهه 60 میلادی تاسیس نهادی برای پسانداز بخشی از درآمدهای نفتی در دستور کار کشورهای نفتخیز قرار گرفت. سهم پررنگ نفت در درآمد این کشورها باعث شده بود تا افت قیمت نفت با اثرات مخرب کوتاه مدت و افزایش قیمت نفت با اثرات سوء بلندمدت، نظام اقتصادی کشورهای نفتخیز را تحت تاثیر قرار دهد. در نتیجه ذخیره بخشی از درآمدهای دوران وفور درآمدهای نفتی، با جبران افت قیمت نفت در دوران نزول قیمت، حکم نوسانگیر دیاپازونهای نفتی را بر عهده گرفت. افزون بر این با گذشت چند دهه از پیدایش این نهادهای تثبیتکننده، ذخیره بخشی از منابع تجدیدناپذیر نفتی برای نسلهای آینده باعث ایجاد صندوقهای ذخیره ثروت در کنار این نهادهای تثبیتکننده شد. بررسیهای کارشناسانه نشان میدهد کویت، نخستین کشوری بود که از چنین نهادی برای ذخیره بخشی از دلارهای نفتی خود استفاده کرد. کشوری که با وجود توفیق نیافتن در استفاده از ظرفیتهای غیرنفتی، میتواند بهعنوان نمونهای موفق در زمینه مدیریت صندوق ذخیره ثروت در نظر گرفته شود. باید توجه داشت استفاده از صندوقهای ذخیره ثروت تنها به کشورهای نفتی محدود نمیشود. بررسیهای کارشناسانه نشان میدهد در حال حاضر حداقل 80 صندوق ذخیره ثروت در دنیا وجود دارد که از این بین حدود 25 درصد دارای منشا غیرکالایی هستند و از محل مازاد بودجه دولتها تغذیه میشوند.

در معتبرترین ردهبندی ارزش صندوقهای ذخیره ثروت (SWFI) در میان شش کشور نخست از نظر حجم ذخایر ارزی، سه کشور از منطقه خاورمیانه حضور دارند؛ عربستان با ذخایری بالغ بر 700 میلیارد دلار، امارات با مجموع ذخایر بالغ بر 600 میلیارد دلار و کویت با مجموع ذخایر ارزی در حدود 524 میلیارد دلار. وجه مشترک این سه کشور شیخنشین اقتصاد مبتنی بر نفت است. مخرج مشترکی که در نشانههای آن به روشنی در اقتصاد ایران نیز وجود دارد. با این وجود به واسطه توفیق امارات در تنوعبخشی به فعالیتهای اقتصادی، سطح وابستگی به ذخایر نفتی در عربستان، کویت و ایران با این کشور متفاوت است. با وجود دو وجه تشابه وابستگی به درآمدهای ناشی از نفت و عدم توسعه محصولات غیرنفتی بین ایران، کویت و عربستان وضعیت صندوقهای ذخیره این دو کشور عربی حاشیه خلیج فارس، در وضعیت به مراتب بهتری از ایران قرار دارد به گونهای که نسبت حجم تخمینی ذخایر ارزی عربستان نسبت به حجم ذخایر ارزی ایران حدود 6/ 6 و نسبت ذخایر ارزی انباشت شده کویت به ایران حدود 6/ 5 برابر است. اما چه عاملی باعث شده است که حجم ذخایر ارزی این دو کشور تا این حد از ایران فاصله بگیرد؟

دو سناریوی اختلاف

درنگ بر این تفاوت، دو انگاره احتمالی را برای تشریح این اختلاف به ذهن متبادر میکند؛ انگاره نخست بیشتر بودن منابع موجود در این دو کشور در مقایسه با ایران است، فرضیهای که تا حدی با واقعیتهای آماری موجود تطابق دارد. فرضیه دوم نیز بیان میکند که مدیریت بهتر منابع در دسترس در کشورهای عربستان و کویت در مقایسه با ایران باعث بهوجود آمدن این اختلاف در حجم صندوقهای ذخیره ارزی شده است. انگارهای که به گواه آمارها لااقل درباره اختلاف حجم صندوق ذخیره ارزی ایران و کویت صدق میکند. نکته جالب توجه در زمینه این روشهای مدیریتی نشان میدهد که ضعف در مدیریت نهادهای عمومی در کشورهای دارای منابع طبیعی بیش از آنکه ماهیت اقتصادی داشته باشد، ماهیت سیاسی دارد. به عقیده کارشناسان عمده عوامل سیاسی دخیل در عدم توفیق صندوق ذخیره ثروت در ایران را میتوان به سلطه سیاستهای توزیعی به جای سیاستهای توسعهای به خصوص در بازه زمانی سالهای 1384 تا 1392، عدم شفافیت در عملکرد صندوق، وجود بنگاههای رانتبر و جذابیت رویکردهای کوتاه مدت برای سیاستگذاران عنوان کرد. مجموعهای از این عوامل سیاسی باعث شد تا در دوران اوج درآمدهای نفتی در کشور، نه تنها صندوق از انبساط منابع منتفع نشود، بلکه بر مبنای آمارهای غیررسمی تورم هزینهها با منشأ دولتی، سبب بلعیده شدن بخش عمده موجودی ابتدایی ذخیره ارزی کشور شد.

یک دهه ناموفق

بررسیهای کارشناسانه نشان میدهد نخستین نمونه مشابه با نهادهای کنونی ذخیره ثروت در ایران در سال 1372 تاسیس شد. در قانون بودجه آنسال دولت موظف بود بخشی از درآمدهای نفتی را برای بازپرداخت تعهدات خارجی در مواقع لزوم به صندوق ذخیره ثروت منتقل کند. تجربهای که موفقیت آمیز نبود و این ابزار تثبیت مالی در نهایت تنها به صندوقی برای بازپرداخت تعهدات بنگاههای ایرانی بابت مابهالتفاوت حاصل از تفاوت نرخ ارز تبدیل شد. میتوان گفت شاکله فعلی صندوق ذخیره ارزی، به سال 1379 و تاسیس حساب ذخیره ارزی بازمیگردد. این حساب در چارچوب برنامه سوم توسعه برای ذخیره بخشی از مازاد درآمدهای نفتی در زمان صعود قیمت نفت شکلگرفت، اما روند حاکم بر ذخیره دلارهای نفتی در این ابزار نوسانگیر نشان میدهد که این هدفگذاری در بسیاری از مقاطع زمانی، به خصوص در زمان قلهزنی درآمدهای نفتی در اوایل دهه 90 نادیده گرفته شده است.

آمارهای موجود نشان میدهد که میزان برداشت از حساب صندوق ذخیره ارزی در دو سال ابتدایی کمتر از یک میلیارد دلار بوده است. اما میزان برداشت از صندوق ذخیره ارزی در سال 1381 به حدود 5 میلیارد دلار رسید. رقمی که طی 3 سال بعد به حدود 8 میلیارد دلار رسید. به عقیده کارشناسان با این وجود صندوق ذخیره ارزی در کشور لااقل تا سال 1384 در وضعیت نسبتا خوبی قرار داشت. انحلال هیاتامنای صندوق ذخیره ارزی، در دولت نهم عملا راه میانبری برای برداشتهای دولتی ایجاد کرد، به این ترتیب رقم برداشت از حساب ذخیره ارزی در سال 1385 در مقایسه با سال پیشین به بیش از 2 برابر افزایش یافت. این رقم در سال پایانی دولت دهم به بیش از20میلیارد دلار رسید. رقمی که عملا باعث «جارو شدن» منابع صندوق ذخیره ارزی شد. نکته قابل تامل در دهه اول فعالیت صندوق ذخیره ارزی، تخصیص 90 درصد از منابع صندوق به برداشتهای دولتی است. این در حالی است که صندوق ذخیره ثروت بهعنوان ابزاری برای تسهیلاتدهی و تقویت بخش خصوصی در کشور مطرح بوده است.

شیخنشینان در اندیشه ذخیره ثروت

کویت بهعنوان پیشقراول تشکیل صندوق ذخیره ثروت، علاوه بر ایجاد «صندوق ذخیره عمومی» بهعنوان نهاد تثبیتکننده مالی در دهه 60 میلادی، در دهه 1990صندوق ذخیره ثروت را نیز برای انتقال بخشی از درآمدهای فعلی خود به نسلهای آینده ایجاد کرده است. منابع صندوق ذخیره عمومی از مازاد بودجه دولت در زمان افزایش قیمت نفت تامین میشود. 50 درصد از موجودی فعلی صندوق تثبیتکننده به همراه 10 درصد از مجموع درآمدهای نفتی و غیرنفتی دولت نیز بهعنوان منبع تامین مالی برای صندوق ذخیره ثروت برای نسلهای آینده در نظر گرفتهشده است.

همچنین با توجه به ماهیت این صندوق، سرمایهگذاری بهعنوان یکی دیگر از مهمترین منابع تامین مالی این صندوق ایفای نقش میکند. به گونهای که صندوق ذخیره ثروت در کویت با نرخ بازگشت سرمایه 4/ 13 درصدی در سال 2014 پربازدهترین سرمایهگذاری را در ردهبندی SWFI به خود اختصاص داده بود. در عربستان نیز صندوق سرمایهگذاری سما در دهه 1960 و صندوق سرمایهگذاری ملی در سال 2008 تاسیس شد. صندوق سرمایهگذاری سما عمده تمرکز خود را بر سرمایهگذاری در طرحهای زیر ساختی تولید انرژی قرار دادهاست، این در حالی است که عمده سرمایهگذاری صندوق سرمایهگذاری ملی عربستان به خصوص در سالهای اخیر به خرید سهام کسبوکارهای اینترنتی و نوظهور اختصاص داده شده است.

سیاستگذاران سعودی برای افزایش استقلال صندوق ذخیره ثروت، مدیریت این صندوق را در سال 2015 از مجموعه وزارت دارایی منفصل و به شورای توسعه اقتصادی واگذار کردند. این شورا به سرپرستی ولیعهد عربستان، مسوولیت تخصیص منابع صندوقهای تثبیت و ذخیره ثروت در عربستان را عهدهدار است. این تغییرات به دنبال تصویب چشمانداز 2030 در عربستان صورت گرفته است. این چشمانداز صندوق سرمایهگذاری در عربستان را موظف به گشودن راه توسعه صنایع استراتژیک در عربستان کرده است. بررسیها نشان میدهد صندوق سرمایهگذاری عربستان طی 9 سال فعالیت خود به حجمی تقریبا معادل حجم صندوق ذخیره ارزی در ایران رسیده است. بر مبنای سند 2030 عربستان در نظر دارد با اقداماتی نظیر فروش بخشی از داراییهای دولتی از جمله سهام شرکت نفتی آرامکو، حجم صندوق سرمایهگذاری عمومی را به بیش از 2 هزار میلیارد دلار برساند.

مدیریت نامطلوبتر منابع

بررسی آمار و ارقام مربوط به فروشهای نفت نشان میدهد که در بازه زمانی بین سالهای 2007 تا 2015 میزان درآمد نفتی ایران در حدود 608 میلیارد دلار بوده است. عربستان در همین بازه زمانی درآمدی در حدود 1900 میلیارد دلار داشته است. کویت نیز در این بازه زمانی از محل فروش نفت، درآمد 652 میلیارد دلاری کسب کرده است. بخشی از مازاد این درآمدهای ارزی صرف واردات کالا و بخشی از آن صرف افزایش موجوی ذخایر ارزی میشود. بررسیها نشان میدهد که طی بازه زمانی یاد شده، عربستانیها در حدود 1000 میلیارد دلار از درآمد خود را صرف واردات کردهاند، این در حالی است که در این بازه زمانی ایران در حدود 400 میلیارد دلار کالا وارد کرده است. کویت نیز با اختلاف قابل توجهی نسبت به ایران در بازه زمانی مورد بررسی 128 میلیارد دلار کالا وارد کرده است.

برآیند این آمارها نشان میدهد که در بازه زمانی مورد بررسی عربستانیها 700 میلیارد دلار و کویتیها 275 میلیارد دلار منابع بیشتر برای ذخیره در مقایسه با ایران در اختیار داشتهاند. بنابراین میتوان گفت که فرضیه نخست این گزارش تا حدودی تفاوت سطح ذخایر ارزی در این دو کشور عربی با ایران را توضیح میدهد. بررسی میزان فروش نفت در بازه زمانی بین سالهای 2007 تا 2015 نشان میدهد که ایران تحت تاثیر تحریمهای بینالمللی درآمد نفتی کمتری نسبت به کشورهای کویت و عربستان داشته است؛ بهنحویکه طی این بازه زمانی عربستان در حدود 3 برابر و کویت در حدود 1/ 1 برابر ایران نفت فروخته است. فقدان همبستگی بین میانگین سالانه قیمت نفت اوپک و درآمد نفتی ایران نشان میدهد که تحریمهای بینالمللی به میزان چشمگیری بر میزان درآمد نفتی ایران طی این دوره اثرگذار بوده است. این در حالی است که صعود قیمت نفت در سالهای 2012 و 2013 دست عربستان و کویت را در تقویت صندوق ذخیره ارزی بازتر کرده بود. اما صرف نظر از وجود منابع مالی بیشتر، به نظر میرسد که سیاستگذاران این دو کشور شیخنشین در مدیریت صندوق ذخیره ارزی کشور خود موفقتر بودهاند. خوشبینانهترین تخمینها حکایت از افزایش حدود 65 میلیارددلاری حجم صندوق ذخیره ارزی ایران در بازه زمانی بین سالهای 2007 تا 2015 دارد.

این در حالی است که بر مبنای اطلاعات منتشرشده از سوی موسسه صندوقهای ذخیره ثروت (SWFI) حجم ذخایر ارزی عربستان در این بازه زمانی در حدود 525 میلیارد دلار افزایش یافته است. این به آن معناست که ایران در بازه زمانی بین سالهای 2007 تا 2015 تنها حدود 11 درصد از ارز حاصل از صادرات را ذخیره کرده است. این در حالی است که عربستان در این بازه زمانی حدود 26 درصد از ارز حاصل از صادرات نفت را ذخیره کرده است. در صورتی کسر ارز مورد نیاز برای واردات از ارز حاصل از نفت نیز، ایران رقمی در حدود 29 درصد و عربستان بهعنوان یکی از بدترین کشورها از نظر تراز تجاری غیر نفتی، رقمی حدود 48 درصد از منابع ارزی مازاد خود را به صندوق ذخیره ارزی واگذار کرده است. طی این بازه زمانی کویت نیز در حدود 24 درصد از درآمد حاصل از فروش نفت و 30 درصد از درآمد نفتی خود پس از کسر ارز مورد نیاز برای واردات را به حساب دو صندوق ذخیره ثروت واریز کرده است. بنابراین شواهد آماری نشان میدهد که ایران در مقایسه با عربستان و کویت عملکرد نامطلوبتری در مدیریت جریان ورودی به صندوق ذخیره ثروت داشته است.

تراز سنجی در غیاب نفت

بررسی روند تغییرات تراز پرداخت با حذف صادرات نفت در ایران و عربستان نشان میدهد که روند تغییرات شکاف بین صادرات غیر نفتی و واردات در کشورهای ایران و عربستان تا سال 2010 یعنی دوران قلهزنی قیمت نفت، تقریبا از الگوی یکسانی پیروی میکرده است. میتوان به تقریب خوبی گفت که تفاوت بین کسری تراز پرداخت ایران و عربستان در تمامی این سالها چیزی در حدود 15 میلیارد دلار بوده است. در واقع کسری تراز پرداخت عربستان به این میزان از ایران بیشتر بوده است اما از سال 2011 به بعد شکاف تراز تجاری غیر نفتی در این دو کشور دو مسیر نسبتا متفاوت را پشت سر گذاشتهاند. نقطه عطف این تغییر رفتار را میتوان سال 2011 و آغاز تحریم نفتی ایران دانست. تطابق این تنگنای نفتی و تغییر جهت حرکت انباشت سالافزون تراز تجاری بدون محاسبه صادرات نفت، این انگاره را در ذهن تقویت میکند که در صورت تداوم روند سابق فروش نفت، کسری تراز تجاری بدون نفت ایران در مسیری همسو با عربستان میتوانست در سالهای 2013 تا 2015 نیز ادامه داشته باشد.

انگارهای که به نحوی حکایت دیگری از نفرین منابع سرشار برای اقتصادهایی که منابع حاصل از موهبتهای طبیعی را مستقیما به بودجه دولت سرازیر کردهاند، روایت میکند. با کاهش درآمدهای نفتی و پرشدن برخی از خلأهای مدیریتی پس از سال 2013 روند روبهرشد کسری تراز پرداخت بدون محاسبه صادرات نفتی در ایران و عربستان روند متفاوتی را پشت سر گذاشت. طی سالهای 2012 تا 2015 این متغیر کلان اقتصادی در ایران در حدود 40 درصد کاهش یافت. این در حالی است که طی این بازه زمانی کسری تراز تجاری بدون نفت عربستان در حدود 67 درصد افزایش یافته است. اما روند کسری تراز پرداخت در کویت بر خلاف ایران و عربستان در بازه زمانی موردبررسی، تغییر محسوسی نداشته است و میزان کسری تراز تجاری در این کشور بدون محاسبه صادرات نفتی در بازه زمانی بین سالهای 2007 تا 2014 در محدوده 13 تا 15میلیارد دلار نوسان کرده است.

مدیریت روند انباشت

میتوان گفت که روند مدیریت جریان خروجی و ورودی صندوق، میزان ذخایر نقدی صندوق ذخیره ثروت را تعیین میکند. تجربیات جهانی ثابت کرده است که دولتها به دلایل مختلف تمایل دارند به منابع مالی بیشتری متصل باشند؛ در نتیجه انگیزه دولتی برای استفاده از جریان مستقیم دلارهای نفتی یا ذخایر موجود صندوق ذخیره ارزی همواره وجود دارد. به عقیده کارشناسان دبی، جریان مستقیم درآمدهای نفتی به حساب دولت رابطه معناداری با سطح توسعهیافتگی صندوقهای ذخیره ارزی دارد. طراحی یک قاعده مالی مناسب میتواند با کاهش احتمال تبدیل ارز حاصل از فروش نفت به پول ملی، سرخوشی کوتاهمدت و مخرب تزریق افیون نفتی به بودجه دولت را از بین ببرد. موضوعی که به خصوص پس از ضربات اقتصادی ناشی از جنگ کویت مورد توجه سیاستگذاران این کشور شیخنشین قرار گرفت.

سیاستگذاران کویتی با تصویب قوانین «سقفگذاری کسری بودجه»، «مرزبندی تراز غیر نفتی» و قانون «هزینهکرد دولتی» توانستند بهخصوص پس از سال 2005 همزمان با کاهش نقش نفت در بودجه دولت، منابع بیشتری را در صندوقهای تثبیتکننده و ذخیره ثروت پسانداز کنند. بررسیهای صندوق بینالمللی پول نشان میدهد طی یک دهه گذشته قانون تراز تجاری غیر نفتی، باعث افزوده شدن رقمی معادل با حدود یکچهارم تولید ناخالص داخلی کویت در سال 2015 به صندوقهای ذخیره ثروت در این کشور شده است. قانون هزینهکرد دولتی نیز در دهه گذشته، بهطور متوسط سالانه 10 میلیارد دلار منابع وارد شده به صندوق ذخیره ثروت را افزایش داده است. عربستانیها نیز با سرمایهگذاری عظیم بر تربیت متخصصان دانشگاهی و تشکیل گروه موسوم به متخصصان هاروارد«تشکیل شورای مشورتی» و « پنجره گفتو گوی ملی»، طی دهه گذشته و به خصوص پس از سال 2003 با تغیر نگاه توزیعی با نگاه توسعهای، در مسیر حرکت به سمت یک قاعده مالی مناسب حرکت کرده است.

افت قیمت نفت در نیمه دوم دهه 1980 و به دنبال آن جنگ عراق در دهه 1990، باعث شد افزایش حساسیت سیاستگذاران عربستانی نسبت به نوسانات قیمت نفت شد. به همین دلیل کمکردن هزینه دولت (در بخشهایی چون هزینههای نظامی که در دهه 80 به بیش از 30 درصد تولید ناخالص داخلی این کشور میرسید) و افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد در دستور کار سیاستگذاران عربستانی قرار گرفت. کمرنگ کردن نقش نفت و افزایش تنوع محصولات تولیدی این کشور در چشمانداز عربستان 2030 بهعنوان یکی از محورهای اساسی مورد توجه قرار گرفته است. در صورت تحقق این چشمانداز وابستگی بودجه عربستان به دلارهای نفتی از 85 درصد به حدود 50 درصد کاهش خواهد یافت. همچنین بر مبنای این سند بالادستی کارکرد صندوقهای ذخیره ثروت در این کشور ار تامین مالی کوتاهمدت دولت به «سرمایهگذاریهای مولد و سازنده» تغییر پیدا خواهد کرد. بر مبنای این چشمانداز عربستان در نظر دارد ذخایر ارزی خود را تا سال 2030 به حدود 2 هزار میلیارد دلار برساند. این رقم تقریبا معادل فروش نفت عربستان در دهه گذشته است.

اگرچه شواهد آماری نشان میدهد که در بازه زمانی بین سالهای 1384 تا 1392، جریانیافتن بسیاری از روندهای مخرب باعث تحمیل بار ناشی از سوءمدیریت به بسیاری از متغیرهای کلان اقتصادی از جمله موجودی صندوق ذخیره ارزی شد؛ اما باید توجه داشت خلأهای قانونی، نبودن قاعده مالی مشخص در بودجهبندی دولت، تصمیمات سیاسی و احساسی (مانند تخصیص 5/ 1 میلیاردی برای اشتغالزایی در نقاط روستایی) و نگاه کوتاهمدت به منابع صندوق ذخیره ارزی آفتهایی است که آثار حضور آن در تمامی طول حیات این صندوق به شکل ذخایر بر باد رفته به چشم میخورد. بنابراین سیاستگذاران اقتصادی کشور باید با دفع آفات یادشده، لااقل در مقایسه با اقتصادهای نه چندان توسعهیافته و متجانس همسایه عملکردی قابل دفاع داشته باشند.