نجات پایتخت از پرتگاه مالی

مطابق بررسی «دقیق» شهردار جدید پایتخت، «بدهی» سنگین حداقل 30 هزار میلیارد تومانی، «تعهد» مالی 22 هزار و 500 میلیارد تومانی به پیمانکاران پروژههای فعال و «کسری» 28 درصدی بودجه شهر، سه چالش بزرگ شهرداری در این دوره محسوب میشود که امکان اداره تهران را بسیار سخت کرده است. بخشی از بار هزینههای تهاجمی شهرداری قرار است با «اصلاح بودجه 96 پایتخت» و همچنین راهاندازی «صندوق توسعه شهری» پوشش داده شود.

شهردار تهران در اولین نشست فصلی با خانواده مدیران شهرداری، ضمن اتمام حجت با مدیران نسبت به اجرای تمام و کمال بخشنامههای فسادزای صادر شده، بر تکریم ارباب رجوع تاکید کرد. اما از این دو نکته مهمتر محمدعلی نجفی شهردار جدید پایتخت، پشت صحنه وضعیت اقتصادی شهر وشهرداری را با خانواده مدیریت شهری تهران در میان گذاشت تا از آنها بخواهد حداقل در 1/5 سال آینده از یک سو از هزینهتراشی و تعریف پروژههای زائد جلوگیری کنند و از سوی دیگر هزینههای ضروری شهر را با مدلهای جدید و متفاوت از روال سنتی گذشته تامین مالی کنند.

تاکنون مدیران جدید شهر تهران این تصور را داشتند که ضربههای ناشی از اداره پایتخت در گذشته در این دوره فقط به پروژههای جدید نیازمند شهر وارد میشود اما با افشای پشت صحنه وضعیت مالی شهرداری تهران که محمدعلی نجفی جزئیات آن را در جمع خانواده مدیران شهرداری تشریح کرد، مشخص شد ماههای باقی مانده از سال 96 و دستکم یک سال 97 یک دوره بسیار سخت برای اداره شهر تهران خواهد بود. مهمترین شاخصه این دوره همانطور که شهردار تهران در تشریح گزارش اقتصادی پایتخت بر آن تاکید دارد هجوم هزینهها به شهرداری تهران است. منشا هجوم هزینهها که اداره شهر را دشوار میکند به بدهی نجومی و تعهدات سنگین شهرداری به بانکها و پیمانکاران و همچنین بیتعادلی بودجه شهرداری تهران درمقطع کنونی به ایرادات برنامهریزی شهرداری تهران در تعریف بودجه دستکم یکسال 96 بازمیگردد.

محور نخست گزارشی که محمدعلی نجفی شهردار تهران در جمع مدیران درباره اوضاع واقعی دخل و خرج شهرداری مطرح کرد نشان میدهد: مطابق بررسیهای دقیق مدیران جدید مالی، اقتصادی و برنامهریزی شهرداری تهران که طبق گفته نجفی با یک تقریب خوب محاسبه و انجام شده در حال حاضر پایتخت 16 هزار میلیارد تومان به بانکها و 9 هزار میلیارد تومان به پیمانکاران بدهی قطعی دارد که علاوهبر 25 هزار میلیارد تومان بدهی قطعی، 5 هزار میلیارد تومان نیز تا این لحظه به عنوان بدهی به پروژههای باز شهرداری شناسایی شده است. پروژههای باز به معنی پروژههایی است که هنوز تعیین تکلیف نهایی نشده است.

این میزان بدهی قطعی که با احتساب وضعیت پروژههای باز فعلا 30 هزار میلیارد تومان بار مالی از گذشته به مدیریت جدید منتقل کرده معادل 1/68 برابر بودجه سال 96 شهرداری تهران برآورد میشود.

البته بار مالی سنگین شهرداری تهران در دوره جدید که میراث مدیران قبلی است فقط به «بدهی»ها محدود نمیشود. در حال حاضر مجموع «تعهد» مالی شهرداری به پیمانکاران در انواع پروژههای مستمر و غیرمستمر در دست اجرا در شهر رقمی معادل 22 هزار و 500 میلیارد تومان برآورد شده است که هر میزان تاخیر در پرداخت به موقع پول به پیمانکاران متناسب با صورت وضعیتها میتواند این تعهد را دستکم به اندازه نرخ تورم عمومی افزایش دهد. اما آنچه بار مالی ناشی از بدهیها و تعهدات به پیمانکاران را در این مقطع برای شهردار جدید سنگینتر کرده، کسری بودجه 96 پایتخت در نیم سال اول است. گزارش شرایط واقعی اقتصاد شهر تهران در مقطع کنونی نشان میدهد: در نیمه اول امسال شهرداری در تامین منابع بودجهای با کسری 28 درصدی روبهرو شده است به طوری که متناسب با سهم 6 ماه اول امسال شهرداری، 80 درصد بودجه نقد و 60 درصد از بودجه غیرنقد نیمه اول امسال محقق شده است. مطابق با مصوبه شورای شهر چهارم، بودجه شهرداری تهران برای اداره پایتخت در سالجاری معادل 17 هزار و 900 میلیارد تومان تعیین شده است که باید از این رقم در پایان نیمه نخست حدود 9 هزار میلیارد تومان منابع مالی در اختیار شهرداری تهران قرار میگرفت اما بررسیها نشان میدهد در پایان نیمه نخست سال جاری حدود 6 هزار و 500 میلیارد تومان از منابع و درآمدهای پیشبینی شده برای شهرداری محقق شده است.

بررسیهای اولیه مدیران جدید شهرداری تهران نشان میدهد: علت بیتعادلی بودجه 96 پایتخت به ایرادات در برنامهریزیهای شهری در گذشته و عدم توجه به تنظیم سالانه منابع اداره شهر تهران متناسب با نرخ تورم عمومی کشور و از آن مهمتر بودجهریزی براساس آنچه در برنامه پنج ساله دوم شهرداری آمده مربوط میشود.

به گونهای که قدرت واقعی خرید بودجه 96 شهرداری تهران نسبت به سال 90، به مراتب بیش از 25 درصد کاهش پیدا کرده است. شاخص بهای کالا و خدمات در ابتدای سال 96، حدود 140 درصد نسبت به سال 90 افزایش پیدا کرده که این به معنای میزان تورم در این فاصله زمانی بوده اما بودجه پایتخت در همین فاصله زمانی حدود 90 درصد افزایش داشته و از نزدیک به 9 هزار و 500 میلیارد تومان به 17 هزار و 900 میلیارد تومان رسیده است. بنابراین مقایسه این دو نرخ حاکی از آن است که میزان رشد اسمی منابع و درآمدهای بودجه سالانه شهرداری متناسب با نرخ تورم عمومی سالانه نبوده ودر حال حاضر قدرت واقعی بودجه شهرداری نسبت به سال 90 به میزان قابل توجهی کاهش پیدا کرده است.

این در حالی است که در برنامه 5 ساله دوم شهرداری تهران که در قالب آن تکالیفی برای شهرداری تهران تعریف شده، بودجه سال 96 شهرداری معادل 22 هزار و 860 میلیارد تومان پیشبینی شده اما همان پروژهها و هزینههای پیشبینی شده در برنامه 5 ساله در بودجه سال جاری دیده شده اما بودجهای که باید هزینهها را پوشش میداد سال گذشته در شهرداری تعریف نشده و به نوعی این بخش کلیدی از برنامه سالانه شهرداری تهران که حکم نقشه بالادست برای مدیریت شهری تهران محسوب میشود در بودجه شهر رعایت نشده است.

بررسیهایی که شهردار جدید تهران درباره آثار منفی ناشی از بیتعادلی در بودجه 96 پایتخت و بدهیهای سنگین منتقل شده به این دوره انجام داده مشخص میکند پیمانکاران شهرداری در یک شرایط دشوار ناشی از تاخیر در پرداخت طلبشان قرار دارند و برخی از آنها به نوعی مستاصل شدهاند طوری که توان اجرای کار نه تنها در پروژههای شهرداری را ندارند، بلکه ادامه فعالیت در سایر پروژههای دولتی و... را نیز از دست دادهاند. در همین راستا نجفی از تشکیل کمیتهای برای رسیدگی به مشکلات پیمانکاران خبر داده است.

وضع موجود اقتصاد پایتخت که به شدت متاثر از کسری بودجه و بدهی به پیمانکاران قرار دارد امکان ادامه فعالیت پروژههای سرمایهای و عمرانی در پایتخت را در وضعیت بسیار پایین قرار داده است. به طوری که بررسیهای مدیران جدید نشان میدهد تامین هزینههای آتی پایتخت به شکل گذشته(متکی به درآمدهای ناپایدار و درآمدهای محدود پایدار و وامهای جزئی) امکان ندارد. از همین رو در حال حاضر 5 تدبیر در شهرداری تهران برای مدیریت هزینههای تهاجمی تدوین شده که یکی از آنها به ایده محمدعلی نجفی در دورهای که او نمایندگی مردم تهران در شورای شهر (اوایل دهه 90) را داشت برمیگردد و طرح مهم دیگر اصلاح بودجه سال 96 با هدف متناسبسازی خرج پایتخت با دخل محدود آن است.

در حال حاضر یک لایحه مالی در شهرداری تهران در دست تنظیم است که قرار است طی روزهای آینده نهایی و به شورای شهر ارسال شود که به موجب آن بودجه سال 96، به صورت کاهش از محل هزینههای غیرضرور اصلاح میشود.براساس آنچه تاکنون در قالب تدوین این لایحه جمعبندی شده است بنا شده بین حداقل 2 تا 4 هزار میلیارد تومان از مجموع هزینههای 17 هزار و 900 میلیارد تومانی تعریف شده در بودجه 96، کاهش پیدا کند تا به نوعی کسری بودجه امسال اداره پایتخت ناشی از کمبود منابع قابل تامین جبران شود. گزارش از این تدبیر مالی در شهرداری حاکی است در قالب کاهش حداقل 2 هزار میلیارد تومان بودجه امسال پایتخت، حذف آن بخش از پروژههای عمرانی و سرمایهای که هنوز اجرای آن در شهر شروع نشده در اولویت شهرداری برای تعادل بخشی به بودجه است. همچنین پروژههای فاقد اولویت نیز از بودجه امسال پایتخت کنار گذاشته شودو به این ترتیب در این چارچوب قرار است یکسری بازنگری در روند بودجه جاری شهر تهران اتفاق افتد.

تدبیر دوم شهرداری استفاده از مدل فاینانس برای تامین مالی بخشی از پروژههای عمرانی تهران است. تدبیر سوم استفاده از روش مشارکت عمومی-خصوصی است. با استفاده از این روش، بخشخصوصی که تاکنون پیمانکار شهرداری بودهاند و از منابع محدود شهرداری برای اجرای پروژهها استفاده میکرد به سرمایهگذار پروژههای شهری و شریک شهرداری تبدیل خواهند شد. در قالب این تدبیر، شهردار جدید تهران تاکید کرد قرار است بخشی از پروژههای شهر تهران که هزینههای زیادی را به بودجه پایتخت تحمیل میکند به بخشخصوصی واگذار شود.

اما تدبیر چهارم طرح ایجاد صندوق ذخیره توسعه شهری است که از یکسو در دورههایی که شهرداری با مازاد درآمد حاصل از عوارض ساخت (در دوره رونق مسکن) امکان ذخیرهسازی درآمدهای مازاد و جلوگیری از هزینهتراشیهای زائد در پایتخت برای مدیریت شهری تهران ایجاد میکند و از سوی دیگر در دورههایی که شهرداری با کسری و کمبود منابع روبهرو میشود ضمن تزریق ذخایر مالی به شهر، از ظرفیت بازار سرمایه و سرمایههای در اختیار بخش خصوصی برای پوشش مخارج پایتخت استفاده میکند.

گزارش از جزئیات این ایده نشان میدهد اوایل دهه 90، که شهرداری تهران بهدلیل اوج رونق ساخت و ساز و مواجهه با درآمدهای سرشار ناشی از عوارض ساختمانی با مازاد درآمد روبهرو شده بود و اقدام به ارائه متمم بودجه به شورای شهر کرده بود این ایده از سوی محمدعلی نجفی در شورای شهر تهران مطرح شد. سال 91، شهرداری تهران با افزایش 23 درصد درآمد نسبت به بودجه یکسال مصوب سال 91 حدود 3 هزار میلیارد تومان درآمد مازاد داشت که عمدتا از محل تغییر کاربری بوده است. هر چند این ایده در سالهای گذشته از سوی مدیران شهری برای نوسانگیری از درآمدهای ناپایدار شهری پیگیری نشد اما کارکرد این صندوق ذخیره به این شکل است که هرچه عوارض ساختوساز کسب شده از میزان عوارض ساخت پیشبینی شده در بودجه مصوب سالانه شهرداری بیشتر باشد شهرداری موظف میشود برای ذخیرهسازی منابع، درآمدهای مازاد به دست آمده از این محل را در این صندوق ذخیره کند تا در سالهایی که شهرداری به هر دلیلی از جمله رکود مسکن، با سختی در تامین منابع نقد و غیرنقد مواجه میشود منابع موجود در صندوق به کمک شهرداری میآید و همچنین با جذب سرمایه بخشخصوصی در این صندوق طی سالهای گذشته، منابع لازم برای پوشش هزینههای را تامین میکند. بهعنوان مثال منابع این صندوق میتواند اقتصاد پایتخت را در سه حوزه شامل سرمایهگذاری در توسعه مترو تهران، نوسازی تجمیعی بافت فرسوده و حفاظت از باغات باقیمانده در شهر تهران متعلق به مالکان خصوصی را متحول کند.

به این صورت که با راهاندازی این صندوق، اگر مالک یک باغ خصوصی بخواهد به هر دلیلی آن را بفروشد یا در جهت منافع دیگری کاربری باغ را تغییر دهد شهرداری وارد کار میشود و باغ را به اعتبار منابع پشتیبان صندوق تملک میکند و درخدمت نیاز سبز پایتخت قرار میدهد. کارشناسان شهری و متخصصان بازار سرمایه با تایید این ایده عنوان میکنند عمده تامین مالی هزینههای پایتخت که تاکنون مبتنی بر منابع محدود شهرداری یا بدهی جزئی بودجه به واسطه شکلگیری این صندوق، به مدل مشارکت با بخش خصوصی تغییر مثبت میکند. کارشناسان شهری عنوان میکنند: ایجاد صندوق توسعه شهری با محوریت کلانشهرها و بهمنظور تسهیل دسترسی به بازارهای مالی، تضمین بازپرداختها و تامین منابع برای پروژههای کلان است و با استفاده از صندوق شهرداری این ظرفیت را دارد که حجم قابلتوجهی از نقدینگی 1430 هزار میلیارد تومانی موجود در کشور را از طریق بازار سرمایه جذب کنند.

مدلی که کارشناسان اقتصادی برای نحوه راهاندازی این صندوق پیشنهاد کردند هدایت پروژههای عمرانی و سرمایهای با ویژگی انتفاعی به این صندوق است. به این معنی که این بخش از پروژههای عمرانی و سرمایهای شهر تهران که قابلیت انتفاعی شدن را دارند مثل مراکز تفریحی، مجتمعهای ایستگاهی و از همه مهمتر توسعه مترو و بخشی از شبکه حملو نقل عمومی ریل تامین مالی پروژهها را به صندوق ذخیره توسعه شهری میتوان انتقال داد و سایر پروژههای جاری شهری که امکان سوددهی ندارد با استفاده از منابع محدود شهرداری تامین مالی شود. محمدعلی نجفی معتقد است اگرچه امروزه در اداره شهر تهران با مسائل پیچیدهای مواجه هستیم اما به این معنا نیست که این مسائل قابل حل شدن نیست.

نمره تجدیدی شهرداری از ارباب رجوع

محور مهم دیگری که شهردار تهران در جمع خانواده مدیران شهرداری بر آن تاکید داشت تکریم ارباب رجوع بود. او در توضیح وضعیت تکریم ارباب رجوع در شهرداری تهران به نتایج یک نظرسنجی انجام شده از سوی وزارت ارشاد اشاره کرد و گفت: طبق این نظرسنجی افرادی که به شهرداری مراجعه کردهاند نسبت به نحوه اجرای کار از سوی کارکنان شهرداری تهران 24/3 درصد به صورت نسبی راضی بودهاند. 56/3 درصد عدم رضایت و 19 درصد رضایت داشتهاند که میانگین نمرهای که به عملکرد شهرداری تهران دادهاند 9 از 20 بوده است. تکریم ارباب رجوع حرف و شعار نیست بلکه باید از طریق ایجاد فرآیندها و سیستمهای جدید نحوه پاسخگویی به ارباب رجوع را ارتقا دهیم.

نجفی به دو نوع تخلف کارمندان شهرداری اشاره و بیان کرد: بعضا در شهرداریها تصمیمی گرفته میشود که خلاف مقررات است. باید تخلفات غیرقانونی را گرچه به بهانه راهاندازی مشکلات شهروندان انجام میشود، بررسی و با آن برخورد کنیم. در نقطه مقابل آن دسته از فعالیتها که مطابق ضوابط انجام شدنی است اما کارشناسان و کارکنان شهرداری از انجام آن جلوگیری میکنند نیز باید کنترل شود. قطعا با هر دوی این مسائل بهعنوان تخلف برخورد خواهیم کرد. نجفی همچنین از راهاندازی 4 حلقه فکری در آیندهای نزدیک خبر داد و بیان کرد: حلقه فرهنگی و اجتماعی، حلقه مالی و اقتصادی، حلقه شهرسازی و معماری و حلقه مدیریت و امور اجرایی بهزودی در شهرداری تهران راهاندازی خواهد شد. در عین حال که اتاق فکری بهمنظور نظارت بر حسن اجرای برنامهها، این حلقه فکری را پوشش خواهد داد.

او با تاکید بر اینکه در 8 سال اخیر 1615 طرح پژوهشی در شهر تهران اجرا شده که 230 میلیارد تومان هزینه در بر داشته است، گفت: معتقدم حتی 100 مورد آنها هم به شهرداری تهران برای حل مشکلات کمک نکرده است. نجفی در بخش دیگری از صحبتهای صریح خود با مدیران شهرداری تهران به بخشنامه اخیر ممنوعیت صدور هولوگرام اشاره کرد و گفت: بخشنامه توقف صدور هولوگرام، امروز ناموس شهرداری است و حتی یک مورد تخلف از این بخشنامه منجر به عزل میشود. او از ابلاغ بخشنامه مهمی نیز در حوزه شهرسازی طی روزهای آینده خبر داد که براساس آن فعالیت شوراهای معماری مناطق منضبط خواهد شد.