مثلث مهار واردات بنزین

این در حالی است که جایگزینی بنزین در کوتاهمدت امکانپذیر نیست و این سوخت، کالایی راهبردی (استراتژیک) محسوب میشود. در شرایطی که نگرانیهایی درخصوص احتمال بازگشت تحریمها علیه ایران وجود دارد، بررسی راهکارهایی برای کنترل میزان واردات بنزین از اهمیت ویژهای برخوردار است.

«فصلنامه مطالعات راهبردی سیاستگذاری عمومی» در گزارشی دلایل رشد واردات بنزین در سالهای اخیر و راهکارهایی برای کنترل آن را مورد بررسی قرار داده است. بر اساس این گزارش، واردات بنزین در سال ۹۵ به ۱۲ میلیون لیتر در روز رسیده که حدود ۵/ ۶ برابر مقدار واردات این سوخت در سال ۹۱ است. رشد مصرف، تاخیر در بهرهبرداری از طرحهای پالایشی جدید و عدم افزایش مصرف گاز طبیعی فشرده شده(CNG) از مهمترین دلایل رشد واردات بنزین است. هرچند این سه عامل در رشد واردات بنزین در سالهای گذشته موثر بودهاند، اما متهم اصلی رشد واردات، مصرف افسار گسیخته این سوخت در کشور است. در این گزارش پیشنهاد شده که با حفظ سامانه کارت سوخت و پلکانی کردن قیمت، به سمت آزاد کردن نرخ بنزین در داخل کشور پیش برویم.

روند واردات بنزین

در نیمه اول دهه ۱۳۸۰ تقاضا برای بنزین در کشور سالانه ۱۰ درصد رشد داشت. رشد سریع مصرف موجب شد که واردات این سوخت در سال ۱۳۸۵ به ۵/ ۲۷ میلیون لیتر در روز برسد. این حجم از واردات، ۳۷ درصد از کل تقاضای بنزین کشور را تشکیل میداد. رسیدن واردات به این سطح نگرانیهایی را در پی داشت و موجب شد که مسوولان برای کنترل مصرف آن چاره جویی کنند.از این رو، دولت در قالب بودجه سال ۱۳۸۶ مکلف به اجرای سهمیهبندی بنزین با اولویت استفاده از کارت هوشمند سوخت شد. این قانون سبب شد در ۵تیر ۱۳۸۶ سهمیهبندی بنزین با ابزار سامانه هوشمند سوخت اجرا شود. استفاده از کارت سوخت از سویی، موجب توقف تقریبی قاچاق بنزین شد و از سوی دیگر، تقاضای بنزین را در مسیر کاهشی قرار داد. به همین دلیل، روند افزایشی واردات بنزین متوقف و روند کاهشی جایگزین آن شد.اقبال مردم به سوخت جایگزین بنزین یعنی CNG و همچنین افزایش تولید بنزین کشور در دوران تحریم به دنبال تولید این سوخت در پتروشیمیهای خوراک مایع، به کاهش بیشتر واردات بنزین کمک کرد. بهطوریکه در سال ۱۳۹۱ متوسط واردات روزانه بنزین به ۷۵/ ۱ میلیون لیتر در روز رسید که کمترین مقدار ظرف ۲۵ سال بود.

رشد مجدد واردات در دهه۹۰

اما در دهه ۱۳۹۰، مجددا مصرف بنزین و واردات آن رو به افزایش گذاشت. بهطوریکه در سال ۱۳۹۵ متوسط واردات بنزین به ۵/ ۶ برابر میزان واردات در سال ۱۳۹۱ یعنی حدود ۱۲ میلیون لیتر در روز رسید. گرچه سهم واردات بنزین از کل مصرف در این سال از ۱۶ درصد بیشتر نبوده است اما روند افزایش این سهم نشان میدهد اگر سیاستهای مناسب اجرا نشود ممکن است در سالهای آینده سهم واردات به بیش از ۲۵ درصد برسد.علاوه بر اهمیت کاهش واردات بنزین به دلیل استراتژیک بودن آن، رشد واردات بنزین سبب خروج مبالغ قابل توجهی ارز از کشور میشود. برای مثال در سال ۱۳۹۳، برای واردات روزانه ۷/ ۴ میلیون لیتر بنزین، حدود یک میلیارد دلار ارز از کشور خارج شده است. این در حالی است که میزان واردات در سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به مراتب بیشتر از این بوده است.

عوامل افزایش واردات بنزین

آنطور که در گزارش «فصلنامه راهبردی سیاستگذاری عمومی» تاکید شده سه عامل موجب افزایش واردات بنزین در سال‎های اخیر بوده است: اول رشد مصرف، دوم توقف رشد تولید و سوم کاهش استقبال از CNG.براساس آمار رسمی، رشد تولید بنزین داخلی در دهه ۱۳۹۰ متوقف شده است. توقف رشد تولید بنزین و حتی کاهش آن در داخل کشور دو عامل عمده دارد. اول اینکه، ظرفیت پالایشگاههای کشور در این سالها افزایش نیافته، بهطور مثال پالایشگاه ستاره خلیجفارس و آناهیتا درکرمانشاه طبق برنامه به بهرهبرداری نرسیدهاند. دوم اینکه، تولید بنزین در برخی واحدهای پتروشیمی خوراک مایع متوقف شده است.

اما مهمترین عامل رشد واردات بنزین افزایش مصرف داخلی است. در سال ۱۳۹۰ مصرف بنزین به کمترین سطح از سال ۱۳۸۲ رسید. اما با توقف اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها مصرف بنزین رو به افزایش گذاشت. اجرای مرحله دوم قانون هدفمندی نیز قیمت نسبی بنزین آزاد و سهمیهای را به یکدیگر نزدیکتر کرد و در نتیجه چندان در کنترل مصرف اثر نداشت. سرانجام، در سال ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵، با تکنرخی شدن بنزین مصرف آن بیش از پیش رشد کرد بهطوری که رشد مصرف در سال ۱۳۹۵ نسبت به ۱۳۹۴، به بیش از ۵ درصد رسید.

مصرف بنزین ماه گذشته به ۲/ ۸۸ میلیون لیتر در روز رسید و همچنین پیشبینی می‎شود متوسط روزانه مصرف بنزین در کل سال ۹۷ با رشد بیش از ۸ درصدی نسبت به سال گذشته به حدود ۸۱ میلیون لیتر در روز برسد. بررسیها نشان میدهد ثابت ماندن قیمت بنزین در سال جاری برای چهارمین سال متوالی مهمترین عامل رکوردشکنی مصرف بنزین محسوب میشود.

بر این اساس، فصلنامه راهبردی سیاستگذاری عمومی اجرا نشدن مراحل بعدی قانون هدفمند کردن یارانهها و تکنرخی کردن بنزین را از مهمترین علت رشد مصرف در دهه ۱۳۹۰ اعلام میکند و کاهش تقاضای بنزین بعد از سهمیهبندی و همچنین بعد از اجرای مرحله اول هدفمند کردن یارانهها را تحت تاثیر سه علت عمده میداند. اول، کاهش قاچاق بنزین. دوم، افزایش رغبت مردم به استفاده از سوخت جایگزین (CNG) و سوم، کاهش استفاده از خودروی شخصی و اصلاح نسبی رفتار مردم.در توضیح این موارد آمده است: «افزایش شفافیت در عرضه سوخت در بستر سامانه هوشمند، سبب جلوگیری از قاچاق بنزین بهویژه قاچاق سازمان یافته شد که اثر دفعی آن، کاهش شدید تقاضای بنزین در سال ۱۳۸۶ بود. اما تداوم روند کاهش مصرف در سالهای بعد بیش از آنکه مرتبط با قاچاق باشد، ناشی از جایگزینی CNG در بخش حملونقل سبک بود. همچنین براساس آمارها، بعد از سهمیهبندی، شیب رشد کل مصرف سوخت حملونقل سبک (مجموع CNG و بنزین) کمتر شد که میتواند نشاندهنده کاهش تقاضای استفاده از خودروی شخصی و گسترش حملونقل عمومی باشد.»

اما سومین عامل افزایش واردات بنزین در سالهای اخیر، توقف توسعه سوخت جایگزین (CNG) بوده است. بر اساس این گزارش، با توجه به ارزان بودن و در دسترس بودن سوخت پاک CNG، سیاست گسترش استفاده از آن در دهه ۱۳۸۰ در دستور کار قرار گرفت که در نیمه دوم این دهه، موجب کاهش مصرف و واردات بنزین شد. اما در دهه ۱۳۹۰ استفاده از CNG به نسبت سالهای پیش از آن رشد چندانی نداشت و سهم آن در سبد سوخت در محدوده ۲۲درصد متوقف شد. به همین علت، افزایش تولید خودرو و رشد تقاضای حملونقل، سبب رشد مصرف و واردات بنزین در سالهای اخیر شده است؛ در حالی که در فاصله سالهای ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۴، بهرغم رشد ۵/ ۲ برابری تعداد خودرو، افزایش تقاضای حملونقل با گسترش CNG پاسخ داده میشد و در طول ۸ سال تقریبا مصرف بنزین ثابت ماند.

کنترل مصرف با پلکانی کردن قیمت

در این گزارش با توجه به تجربه موفق نظام سهمیه‎بندی و کنترل میزان مصرف و واردات بنزین، اعلام شده که در حال حاضر نیز باید به همان شیوه کنترل مصرف سوخت باز گردم. در توضیح این مساله آمده است: «راهکاری که در سالهای ۱۳۸۶ تا ابتدای ۱۳۹۴ از رشد قابل توجه مصرف جلوگیری و زمینه استفاده از سوخت جایگزین را فراهم کرد، سهمیهبندی بنزین بود. به نظر میرسد برای حفظ انگیزه جایگزینی CNG در بین مردم و همچنین کاهش تقاضای استفاده از خودروی شخصی استفاده از نرخ پلکانی همچنان باید ادامه یابد.»در این گزارش تاکید شده که کنترل واردات بنزین با استفاده از نظام سهمیهبندی منافع اقتصادی نیز برای دولت به همراه دارد. چراکه دولت با توجه به فاصله قیمت بنزین فوب و بنزین داخلی سالانه مبلغ بسیاری را برای تامین بنزین مصرفی کشور میپردازد.

بهطور مثال، در ۶ ماه دوم سال ۱۳۹۵، میزان یارانه پرداختی دولت برای جبران مابهالتفاوت قیمت فوب و قیمت فروش داخلی، بالغ بر ۱۲۰۰میلیارد تومان بوده است.از این رو پیشنهاد شده که با اجرای سیاست نرخگذاری پلکانی به کنترل مصرف بنزین اقدام کرد. به این شکل که میتوان قیمت بنزین در پله دوم را معادل ۹۰ درصد قیمت وارداتی قرار داد تا از سویی یارانه مستقیم پرداختی دولت به واردات کاهش یابد و از سوی دیگر، تقاضای سوخت کمتر شود.علاوه بر کاهش مصرف با اصلاح قیمت سوخت، توسعه حملونقل عمومی درونشهری نیز از دیگر راهکارهای مهم کاهش مصرف سوخت است. بهطور مثال افزایش ناوگان اتوبوسرانی و توسعه مترو از مهمترین اقداماتی است که دولت میتواند در این راستا انجام دهد. همچنین الزام خودروسازان برای افزایش بازدهی در خودروهای ساخت داخل میتواند در کاهش مصرف بنزین موثر باشد.

حفظ کارت سوخت؛ لازمه پلکانی کردن نرخ بنزین

با توجه به اینکه در این گزارش پلکانی شدن نرخ بنزین بهعنوان راهکاری برای اصلاح نرخ این سوخت پیشنهاد شده، به حفظ تنها ابزار اجرایی شدن آن یعنی سامانه کارت سوخت نیز تاکید شده است. در این گزارش آمده است: «آنچه در مورد کنترل مصرف بنزین اهمیت دارد، حفظ و ارتقای زیرساختهای نظارتی و ابزارهای کنترلی از قبیل سامانه هوشمند سوخت است. علاوه بر اینکه طرحهایی از قبیل سهمیهبندی بنزین و نرخگذاری پلکانی بر بستر کارت سوخت قابل اجرا هستند، میتوان از این ابزار در راستای ایجاد محدودیت سوختگیری برای خودروهای فرسوده یا فاقد معاینه فنی بهره گرفت.»این در حالی است که دولت بهخصوص وزارت نفت در سالهای اخیر بارها مخالفت خود را با حفظ سامانه هوشمند کارت سوخت اعلام کرده و با توجه به تک نرخی شدن قیمت این سوخت، بر غیرضروری و هزینهبر بودن حفظ آن تاکید میکند.در برنامه بودجه سال ۹۶ سامانه کارت سوخت حذف شد اما با مخالفت برخی نمایندگان مجلس مواجه شد. از این رو طرح حفظ کارت سوخت مجددا بهصحن مجلس برده شده و با رای حداکثری نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر لزوم حفظ آن تاکید شد.

توسعه CNG؛ کاهش مصرف بنزین

توسعه استفاده از سوخت جایگزین. گسترش CNG میتواند مانند سالهای 1386 تا 1390، از رشد مصرف و واردات بنزین بکاهد. طبق اظهارنظر مسوولان، هماکنون برای عرضه CNG تا سقف 40میلیون مترمکعب در روز، زیرساخت در کشور وجود دارد در حالی که میزان مصرف روزانه این سوخت تنها 21 میلیون مترمکعب است.بنابراین نزدیک به نیمی از ظرفیت استفاده از این سوخت خالی است. اگر از ظرفیت ایجادشده توزیع CNG در کشور بهطور کامل استفاده شود، نهتنها واردات بنزین متوقف میشود بلکه میتوان به صادرات بنزین نیز امیدوار بود.  در این گزارش، یکی از موانع پیش روی استفاده از سوخت جایگزین در کلانشهرها، کمبود جایگاه سوخت به نسبت تعداد خودروها معرفی شده که ریشه آن قیمت بالای زمین در کلانشهرها و در نتیجه آن تمایل نداشتن سرمایهگذاران برای ورود به این مقوله است.

بهعنوان یک راهکار جامع در بحث کنترل مصرف و جایگزینی CNG، میتوان به «وضع عوارض پلکانی بر مصرف بنزین به منظور توسعه حملونقل عمومی و CNG» اشاره کرد. چنانچه متناسب با میزان مصرف بنزین، از مشتریان عوارض اخذ شود، بهطور همزمان انگیزه برای کاهش مصرف ایجاد میشود و منابع مورد نیاز توسعه حملونقل عمومی و جایگزینی CNG تامین میشود.توسعه همزمان CNG و اجرای عوارض پلکانی موجب میشود هزینه حملونقل درون شهری تغییر چندانی نداشته باشد.  در این گزارش تاکید شده است تا زمان شناورسازی کامل نرخ بنزین و استفاده کامل از زیرساختهای CNG همچنان میتوان از نرخگذاری پلکانی بهعنوان اهرمی برای کاهش مصرف بنزین بهره گرفت.

شتاب در تکمیل پروژههای پالایشی

اما در راستای کاهش واردات بنزین و خودکفایی و حتی گام برداشتن به سوی صادرکننده این سوخت شدن ضروری است که طرحهای پالایشی که در کشور تعریف شدهاند، هرچه زودتر به بهرهبرداری برسد. اولین گام در این مسیر تکمیل فازهای بهرهبرداری از پالایشگاه ستاره خلیج فارس است. در گام بعدی طرحهایی چون پالایشگاههای هشتگانه سیراف باید تکمیل شوند.  هرچند این سه عامل در رشد واردات بنزین در سالهای گذشته موثر بودهاند، اما مهمترین دلیل رشد واردات به رشد مصرف افسارگسیخته این سوخت بازمیگردد. درصورتی که مصرف بنزین کنترل نشود، حتی اگر همه طرحهای جدید پالایشی کشور به بهرهبرداری برسد، ایران نهتنها به صادرکننده بنزین تبدیل نمیشود، بلکه همچنان واردکننده این سوخت باقی میماند؛ درست مانند سرنوشتی که گاز کشور به آن دچار شده است. در بخش گاز نیز به دلیل عدم بهینهسازی مصرف سوخت و رشد شدید مصرف داخلی با وجود اینکه تولید با به بهرهبرداری رسیدن فازهای جدید پارسجنوبی به شکل قابل توجهی افزایش یافته اما هرچه تولید میشود در داخل کشور مصرف شده و ایران همچنان در بازار صادراتی نقشی ندارد.