۸ ایراد به ایجاد شاهراه‌های جدید تجاری

بر این اساس در گزارشی که از سوی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی منتشر شده، هشت ایراد به ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید در ایران وارد شده است. نخست آنکه در قانون برنامه ششم توسعه صراحتا آمده است که در طول سالهای برنامه وضع هرگونه تخفیف، ترجیح یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی طی سالهای برنامه ممنوع است. با توجه به اینکه مناطق آزاد و ویژه دارای مولفهها و امتیازاتی مانند معافیت از مالیات بر درآمد و معافیت از مالیات بر واردات کالا هستند، بنابراین ایجاد مناطق آزاد و ویژه جدید چه در قالب لایحه و چه در قالب طرح برخلاف قانون برنامه ششم توسعه بوده و برای تصویب نیازمند کسب دوسوم آرای نمایندگان است. دوم اینکه اکثر مطالعات موجود در حوزه عملکرد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ایران حاکی از آن است که این مناطق نتوانستند بهصورت مطلوب به اهداف اصلی خود دست یابند. بنابراین توسعه کیفی این مناطق بر توسعه کمی آنها اولویت دارد. سوم آنکه در سیاستکلی اقتصاد مقاومتی به توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور برای انتقال فناوریهای پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج اشاره شده است که بهعنوان جهتگیری در حوزه دستیابی به اهداف اصلی مناطق آزاد تلقی میشود.

در این سیاستها هیچ اشارهای به ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید نشده است و در شرایط فعلی که مناطق آزاد بهدلیل نبود زیرساختهای اولیه و تامین درآمد مورد نیاز برای ایجاد این زیرساختها به اخذ عوارض از واردات کالاهای مصرفی، سرمایهگذاری خودروهای وارداتی لوکس و فروش اراضی روی آوردهاند، اهدافی مغایر با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی را دنبال کرده و تحقق اقتصاد مقاومتی در گرو آسیبشناسی عملکرد گذشته و اصلاح رویههای ناصحیح حاکم بر مناطق آزاد و ویژه است. همچنین از دیگر مغایرتهای این لایحه با سیاستهای کلی نظام، مغایرت با بند «۱۹» سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه مبنیبر «شفافسازی اقتصاد و سالمسازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیتها و زمینههای فسادزا در حوزههای پولی، تجاری، ارزی و...» است.

بنابراین با توجه به وجود مغایرتهای گوناگون لایحه با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، برنامه ششم توسعه، آمایش سرزمین و... میتوان به مغایرت لایحه پیشنهادی با قانون اساسی اشاره کرد. چهارمین ایراد آنکه اگر قوانین و مقررات در سرزمین اصلی تا این اندازه دارای اشکال است که ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید تنها راهحل برای فعالان مولد اقتصادی است تا بتوانند با قوانین آسانتری فرآیندهای اداری و تولیدی خود را انجام دهند بهنظر میرسد اصلاح قوانین و مقررات سرزمین اصلی مقدم بر ایجاد مناطق آزاد جدید است. چون منافع آن ملی و کلان است و ایجاد تبعیض منطقهای نمیکند. پنجمین موضوعی که در این گزارش به آن پرداخته شده حاکی از آن است که یکی از اهداف اصلی سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی، کوچکسازی دولت و محدودسازی اندازه سازمانها و شرکتهای دولتی است؛ این درحالی است که ایجاد مناطق آزاد جدید بهدلیل ایجاد سازمانها و شرکتهای دولتی جدید مغایر با سیاستهای کوچکسازی دولت است. ششم آنکه ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید برخلاف سیاستهای آمایش سرزمینی است و توسعه نامتوازن منطقهای کشور نهتنها با توسعه کمّی این مناطق الزاما بهبود نمییابد، بلکه به بروز مشکلاتی برای مناطق همجوار نیز منجر میشود.

برای تقویت امنیت مرزها و بهبود معیشت مرزنشینان میتوان سیاستهای توسعه مناطق مرزی و محروم کشور را بهوسیله مجموعهای از سیاستهای منسجم و هدفمند ملی طراحی و اجرا کرد. افزایش تجارت الزاما نیاز به ایجاد منطقه آزاد ندارد و میتوان با ابزارهای تجاری و استفاده از توافقات منطقهای به توسعه تجارت پرداخت. در درجه اول باید زمینه ارتقای رقابتپذیری کالاهای ساخت داخل فراهم شود و در گام بعدی وارد فرآیند مذاکرات تجاری شد. همچنین در زمان بررسی میزان عمران و آبادانی ایجادشده در مناطق آزاد و ویژه باید به آثار منفی این اقدام بر درآمدهای مالیاتی و تضعیف اقتصاد ملی و ایجاد عدم مزیت برای مناطق و صنایع همجوار نیز توجه کرد.

هفتمین ایراد مورد اشاره حاکی از آن است که با بررسی مقالات و مطالعات انجام شده در مورد مناطق آزاد و طرح مباحث کارشناسی از طرف متخصصان اقتصادی مبنی بر وجود چالشهای کارکردی در عملکرد مناطق آزاد در ایران و عدم تحقق برخی از اهداف ازجمله جذب سرمایهگذاری داخلی و خارجی، ارتقای سطح تولید و صادرات، بهنظر میرسد توسعه کمی این مناطق بدون رفع چالشهای پیشرو با مولفههای اقتصاد مقاومتی، سیاستهای تجاری مبتنی بر توسعه صادرات، سیاستهای کلی نظام اداری مبنی بر کوچکسازی دولت، سیاستهای مالی مبنی بر تمرکز بودجه و سیاستهای مبنیبر افزایش شفافیت مالی و اداری و توجه به آمایش سرزمینی مغایر است.

از اینرو باید در ضمن این لایحه یا بهواسطه اصلاح قانون چگونگی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نسبت به رفع مشکلات موجود اقدام کرد. هشتمین موردی که این گزارش به آن توجه کرده نیز گویای آن است که درخصوص کالای همراه مسافر در یک دوره زمانی بین مناطق آزاد موجود در کشور، تبعیضهایی گذاشته شد که برای رفع این تبعیض، مصوبهای در مجلس به تصویب رسید. بنابراین اگر مناطق آزاد پیشنهادی جدیدی با مساحتهای محدود خالی از جمعیت ساکن و با رویکرد تولیدی و تخصصی ایجاد شوند، نیازی به ورود کالای همراه مسافر به این مناطق نیست. با این حال در صورتی که این مناطق در مساحتهایی وسیع و مطابق مناطق آزاد فعلی ایجاد شوند، نیاز به برخی جذابیتهای لازم ازجمله ورود کالای همراه مسافر دارند.

ضرورت تامین پیشنیازها

این گزارش میافزاید: تاسیس مناطق آزاد جدید بدون تامین پیشنیازها و الزامات آن و در مساحتهای وسیع و بدون داشتن الگوی کلان درخصوص توسعه متوازن منطقهای، تضمینکننده توسعه اقتصادی در کشور نیست و موجب ایجاد فرآیندهای زائد در نظام قانونی و اجرایی کشور خواهد شد. در صورت ایجاد مناطق آزاد جدید باید این مناطق مطابق اصول پذیرفتهشده جهانی (مساحتهای محدود، محصورشده، فاقد جمعیت ساکن و با رویکرد تولیدی و تخصصی) ایجاد شوند تا آسیبهای مناطق آزاد فعلی به اقتصاد ملی را نداشته باشند. همچنین در سیاستهای اقتصاد مقاومتی که به آن اشاره شده است بیشتر معطوف به توسعه کیفی به جای توسعه کمی این مناطق است.

نقشههای پیوست لایحه درخصوص محدوده مناطق آزاد پیشنهادی نشان میدهد که مناطق آزاد جدید دارای مساحتهای وسیع و نامعلوم از نظر وضعیت زیرساختی (داشتن فرودگاه، بندر، راههای مواصلاتی، شبکههای زیربنایی، وجود نقاط منفصله و...) هستند. اگر مناطق آزاد جدید به شکلی که در لایحه دولت درج شده است و مطابق نقشههای پیوست، ایجاد شوند، همانند مناطق آزاد فعلی با آسیبها و چالشهایی جدی مواجه خواهند شد و نقطه انحراف آنها از بدو تاسیس جهت تامین زیرساختهای موردنیاز با توسل به کسب درآمدهای ناپایدار ازجمله فروش اراضی و اخذ عوارض از واردات و تردد خودرو سواری وارداتی نمایان میشود.

چگونه مناطق آزاد و ویژه موفق ایجاد کنیم؟

به نظر میرسد برای اینکه مناطق آزاد جدید به شیوه اصولی و مطابق مناطق آزاد موفق جهان ایجاد شوند، اولا مساحت مناطق آزاد جدید کاهش یابد و توضیحات کاملی از وضعیت زیرساختهای مناطق پیشنهادی در نقشههای پیوست ارائه شود. ثانیا درصورتیکه مساحت این مناطق محدود باشد دولت میتواند منابعی را جهت تکمیل زیرساختهای این مناطق با مشارکت بخشخصوصی و تعاونی اختصاص دهد تا مطابق تجربه مناطق آزاد موفق دنیا در مساحتهای محدود و محصور شده، زیرساختهایی با رویکرد تولیدی و تخصصی ایجاد شوند. مناطق آزاد موفق در دنیا در مساحتی محدود و تخصصی و پس از تامین کلیه زیرساختهای موردنیاز ایجاد شدند تا بتوانند در مسیر تحقق اهداف اصلی خود یعنی توسعه صادرات، جذب سرمایهگذاری خارجی و انتقال فناوری و تقویت اقتصاد ملی گام بردارند.

ایجاد مناطق آزاد در محدودههایی وسیع بدون زیرساختهای اقتصادی، کارکرد مطلوبی از جهت تخصیص و توزیع بهینه منابع برای اقتصاد ملی نخواهد داشت. همچنین با وجود هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی در کشور و ۶۴ منطقه ویژه اقتصادی نیازی به توسعه کمی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید به شکل فعلی نیست.  کاهش محدوده مناطق آزاد پیشنهادی موجب میشود که این مناطق در حوزههای مختلف ازجمله منابع موردنیاز برای ایجاد زیرساختهای اقتصادی، امکان محصور شدن و فنسکشی و رسوب کالا به سرزمین اصلی بهصورت قاچاق، زمینخواری و تغییر کاربری، تردد خودرو سواری لوکس و کالای همراه مسافر و... دارای مشکلات به مراتب کمتری نسبت به مناطق آزاد فعلی باشند.

بازنگری در عملکرد منطقه ویژه اقتصادی

ایجاد مناطق ویژه نیازمند رعایت مواردی ازقبیل داشتن طرح توجیهی به همراه نقشه جانمایی، ارائه موافقت بدون قیدوشرط دستگاههای اجرایی جهت تامین خدمات زیرساختی و... است که تامین شروط مذکور در لایحه پیشنهادی نیازمند بررسی دقیق یکایک مناطق است. در حالحاضر از کل ۶۴ منطقه ویژه اقتصادی تنها ۲۴ منطقه که شامل ۱۶ منطقه اولیه مصوب دولت و ۸ منطقه جدید مصوب مجلس بوده، دارای گمرک هستند. همچنین صرفا در ۱۸ منطقه فعالیتهای تولیدی و خدماتی، واردات، صادرات و... انجام میشود. با توجه به روند فوق، ایجاد مناطق ویژه جدید مستلزم بررسی علل عملیاتی نشدن مناطق مصوب است تا مناطق جدید نیز به سرنوشت نامعلوم برخی از مناطق ویژه فعلی دچار نشوند. بهطور کلی ضرورت بازنگری در نحوه ایجاد این مناطق، نداشتن توجیه اقتصادی ایجاد برخی از مناطق ویژه، نبود سازمانهای مسوول توانمند به لحاظ مالی، فنی و مدیریتی، نداشتن زیرساختهای موردنیاز این مناطق، عدم بازنگری در نحوه اداره و شرح وظایف سازمان ادارهکننده و... از مشکلات عمده این مناطق هستند.

وضعیت جذب سرمایه و صادرات در مناطق آزاد

در کشورهای درحال توسعه، غالبا مناطق آزاد بهمنظور تشویق صنایع صادراتی شکل میگیرند و واردات مواد خام و اولیه، کالاهای واسطهای، سرمایهای، تجهیزات و ماشینآلات موردنیاز از عوارض گمرکی معاف هستند. اهداف اصلی ایجاد مناطق آزاد شامل جذب سرمایهگذاری خارجی، انتقال فناوریهای نوین، افزایش صادرات و ایجاد اشتغال مولد است. سرمایهگذاری خارجی در مناطق آزاد از سال ۱۳۹۳ با توجه به رفع تدریجی تحریمهای بینالمللی و حضور سرمایهگذاران، روند رو به رشدی داشته است و با تکمیل زیرساختهای لازم و اصلاح قوانین و مقررات مربوط به جذب سرمایهگذاری خارجی میتوان آن را تقویت کرد. عمده سرمایهگذاری خارجی جذبشده طی سالهای مورد اشاره نیز مربوط به منطقه آزاد قشم و ماکو بوده است. آمارها نشان میدهد که در سال ۲۰۱۴ تقریبا معادل ۸/ ۰ درصد از تولید ناخالص داخلی ایران سرمایهگذاری مستقیم خارجی بوده است.

براساس این گزارش در سال ۹۱ تنها دو منطقه آزاد کیش و قشم توانستهاند سرمایهگذار خارجی جذب کنند که رقم آن به ترتیب ۳۰ میلیون دلار و ۲ میلیون دلار است. در سال ۹۲ چابهار ۵ میلیون دلار، اروند یک میلیون دلار، ارس ۱۷ میلیون دلار و ماکو ۴ میلیون دلار سرمایه خارجی جذب کردند. در سال ۹۳ قشم ۲ میلیون دلار، چابهار ۳۸ میلیون دلار، اروند ۲۳ میلیون دلار، ارس ۵۵۲ میلیون دلار و ماکو ۲ میلیون دلار جذب سرمایه را به نام خود به ثبت رساندند. در سال ۹۴، کلیه مناطق آزاد توانستهاند سرمایهگذار خارجی جذب کنند. در این سال کیش ۳۳ میلیون دلار، قشم ۷۳ میلیون دلار، چابهار ۸میلیون دلار، انزلی ۱۳ میلیون دلار، اروند ۵۳ میلیون دلار، ارس ۴۹ میلیون دلار و ماکو یک میلیارد و ۶۲ میلیون دلار جذب سرمایه خارجی داشتهاند.

در سال ۹۵ نیز کیش ۱۰۴ میلیون دلار، قشم ۲ میلیارد و ۶۰۰ میلیون دلار، چابهار ۱۴ میلیون دلار، انزلی ۴۰ میلیون دلار، اروند ۱۰۶ میلیون دلار، ارس ۱۱۹ میلیون دلار و ماکو ۱۲۰ میلیون دلار جذب سرمایه داشتهاند.  صادرات کل مناطق آزاد در سال ۱۳۹۳ به رقم ۱۶۸/ ۱ میلیارد دلار و پس از آن در سال ۱۳۹۴ به رقم ۰۶۲/ ۲ میلیارد دلار رسیده که نسبت به سال قبل رشد داشته است.عمده صادرات کالا نیز مربوط به منطقه آزاد اروند است. کالاهای صادراتی ثبتشده از مناطق آزاد لزوما صادرات کالاهای تولیدشده در این مناطق نبوده و میتواند شامل کالاهایی شود که در سرزمین اصلی تولید و صرفا از گمرکات مناطق ترخیص و صادر شده باشند.

در مجموع آمارهای سرمایهگذاری مستقیم خارجی و صادرات کالا از مناطق آزاد بیانگر این است که هرچند روند رو به رشدی از سال ۱۳۹۳ مشاهده میشود، اما جهت دستیابی به اهداف این مناطق باید تسریع تکمیل زیرساختهای این مناطق، ایجاد شرایط با ثبات سیاسی و اقتصادی، اصلاح فضای کسبوکار و اطمینانبخشی به فعالان اقتصادی جهت تولید و سرمایهگذاری مستقیم خارجی و داخلی بهطور مستمر دنبال شود.  درحالحاضر، بیش از ۱۰۰۰ واحد صنعتی و تولیدی در مناطق آزاد استقرار یافتهاند که حدودا ۷۰درصد آنها به لحاظ ضوابط طبقهبندیهای صنعتی یعنی میزان نیروی انسانی شاغل یا حجم سرمایهگذاری ثابت یا ترکیبی از این دو پارامتر، در طبقهبندی صنایع کوچک و متوسط قرار میگیرند.