نسخه ارزی دولت اصلاحات روی میز دولت احمدی‌نژاد

اکبر کمیجانی معاون اقتصادی بانک مرکزی در اواخر دهه 70 و اوایل دهه 80 است. او به همراه دیگر همکاران خود توانست در سال 81 برای حرکت به سمت یکسانسازی نرخ ارز گام بردارد. کمیجانی در این گفتوگو به روایت اجرای موفق یکسانسازی در آن سالها پرداخته است.

فضایی که او ترسیم میکند میتواند الگویی برای سیاستگذاران کنونی در نیل به سوی ساماندهی بازار ارز باشد. گفتگوی تجارت فردا با وی را بخوانید:

* آقای دکتر دولت درصدد است با ایجاد بورس ارز و افزایش نرخ ارز مرجع قیمت ارز در بازار را یکسان و شکاف ارزی را تعدیل کند. اگر بازگشت به عقب داشته باشیم این چهارمین بار در سه دهه گذشته است که چنین تلاشی میشود. یک بار در دهه 70 که نتیجه مورد نظر را دربر نداشت، بار دیگر در دهه 80 که نرخ ارز یکسان شد و دو بار دیگر نیز بهمن سال گذشته و مقطع کنونی است. برای شروع میخواستم سوال کنم در شرایطی که نرخ ارز یکسان بود از چه کیفیتی برخوردار بود؟

برای پاسخ به سوال باید به میانه دهه 70 بازگشت. در سال 1377، اقتصاد ایران شرایط سختی را تجربه می‎کرد و نگرانیها در سطح دولت نسبت به آینده وجود داشت. اما آنچه می‎خواهم ارائه کنم، این است که در میانه اجرای برنامه دوم توسعه، اقتصاد در اثر بروز بحران بدهیهای خارجی 1374-1373 و کاهش درآمدهای نفتی با شرایط ویژهای مواجه شده بود و در نتیجه، لازم بود که درباره نظام ارزی و سیاستهای ارزی برخی تدابیر اتخاذ شود.

* تدابیر چه بود؟

محدودیت در واردات کالاها.

* وضعیت نرخها به چه شکل بود؟

در آن مقطع دو نرخ رسمی شناور 1750 ریالی و سه هزار ریالی به ازای هر دلار آمریکا مستقر شد و به موازات آن بازار ارز غیررسمی در سالهای برنامه دوم توسعه پدیدار شد. این شرایط موجب شد که اقتصاد شکوفا شده در برنامه اول، در برنامه دوم با یک رکود نسبی مواجه شود، به طوری که متوسط رشد اقتصادی که در برنامه اول حوالی 1/7 درصد بود، در برنامه دوم به 8/3 درصد کاهش یافت. همچنین آغاز برنامه دوم با مشکلات دیگری نیز همراه بود و دولت باید این مشکلات را از پیش پای خود برمیداشت. این اوضاع تا سال 76 که انتخابات ریاستجمهوری برگزار شد، ادامه یافت. تا اینکه دولت جدید مستقر شد و کابینه و سیاستهای خودش را مشخص کرد.

از طرف دیگر، برنامه دوم توسعه هم در حال اجرا بود و دولت جدید هم به آن پایبند و متعهد بود، لذا به سرعت سیاستها و خطمشیهای حرکتی دولت مشخص شد و بر اساس آن حرکت کلی سیاستهای اقتصادی جریان پیدا کرد. در واقع، اقتصاد کشور در آن دوران، درگیر رکود اقتصادی بود و تکالیف سیستم بانکی از لحاظ تامین کسری بودجههای دولت و سهمیهبندی اعتبارات و تسهیلات، مانع از این میشد که وضعیت رقابتی در سیستم بانکی و بازار ایجاد شود.

تقریباً میتوان گفت در سال انتخابات و ماههای بعد از آن، دولت داشت خودش را آماده خیز برداشتن و فائق آمدن بر رکودی میکرد که در سال‎های قبل ایجاد شده بود، اما یکباره شوک بازارهای مالی آسیای جنوب شرقی در سال 1997 رخ داد و کل بازار جهانی محصولات عمده از جمله قیمت نفت را تحتالشعاع قرار داد. در اثر این بحران، درآمدهای نفتی در سال 77 کاهش یافت و بیش از پنج تا شش میلیارد دلار از درآمد پیش‎بینیشده نفت در آن سال از دست رفت.

این در شرایطی بود که سررسید بدهی‎های خارجی هم دوباره رسیده بود و در آنجا دولت، بانک مرکزی، سیستم بانکی، وزارت بازرگانی، وزارت امور اقتصادی و دارایی با کمک مجلس و با هماهنگی تمام وارد صحنه شدند و با محوریت بانک مرکزی مذاکره برای حصول توافقی برای اخذ مهلت و استمهال برای بازپرداخت حدود 5/3 میلیارد دلار بدهیهای خارجی کشور با طرفهای خارجی آغاز شد. این فرآیند و شرایط سختی بود که دولت ششم در آغاز کار و در آستانه تدوین برنامه سوم توسعه با آن مواجه شد ولی خوشبختانه تلاش‎ها و مقاومتها نتیجه‎بخش بود.

* در واقع کاهش درآمدهای نفتی و کسری بودجه دولت همزمان شد، چگونه بر این شرایط فائق آمدید؟

بله و اتفاقاً در شرایط تغییر دولت که شرایط سختی هم بود، دولت با کسری بودجه هم مواجه بود و اگر بانک مرکزی برای کسری بودجهها همراهی نمیکرد، مشکلات آن زمان قطعاً بیشتر هم میشد. به همین علت، از یک طرف دولت و بانک مرکزی برای ساماندهی بدهیهای خارجی تلاش میکرد و از طرف دیگر هم بانک برای جبران کسری بودجههای دولت هماهنگی و همراهی میکرد و در عین حال، میکوشید تا با اجرای سیاستهای پولی همراه با سیاستهای مالی شرایط سخت را هدایت کند و هزینه‎های اقتصادی و اجتماعی را به حداقل برساند.

در اینجا میخواهم تاکید کنم که تجربه کارشناسی بانک مرکزی، سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت بازرگانی، دولت و مجلس در سالهای 77 و 78 یک سلسله دستاوردهایی داشت که گرچه در برخی مواقع برای برنامهریزان آن زمان تلخ بود، اما به هر حال، دستاوردها و تجربه ارزشمندی بود که در برنامه سوم توسعه مورد توجه قرار گرفت و لحاظ شد.

محورهای اساسی برنامه سوم این بود که اولاً نباید اقتصاد و درآمدهای نفتی را به هم قفل کنیم، زیرا شاهد بودهایم که طی تاریخ 20ساله گذشته، افت و خیز درآمدهای نفتی به شدت در بودجه اثرگذار بوده و سیاستهای اقتصاد کلان را دچار تزلزل کرده است. محور دوم برنامه سوم این بود که دولت با بهرهگیری از تجربیات دیگر کشورها و همچنین تجربیات ناموفقی که در گذشته در فعالیتهای اقتصادی کشور وجود داشته، باید واگذاریها را سرعت ببخشد و بر همین اساس، کوچک کردن اندازه دولت به عنوان یکی از محورهای برنامه سوم مورد توجه قرار گرفت.

به علاوه، برای ایمن کردن سیاستهای اقتصاد کلان از ناحیه نوسانات درآمدهای نفتی، پیشنهاد شد که حساب ذخیره ارزی ایجاد شود، با این هدف که بخشی از درآمدهایی که قانون تعیین میکند، در این حساب ذخیره شود و برای تامین هزینههای پذیرفتهشده دولت در آینده از این حساب برداشت شود.

در واقع، این حساب پشتیبانیکننده اجرای برنامهها و سیاستهای اقتصاد کلان، به ویژه در سالهایی بود که درآمدهای نفتی کاهش پیدا میکرد. با وضعیتی که اقتصاد در سالهای 77 و 78، با آن مواجه شد، توافق جدی در سطح دولت و مجلس و سیاستگذاران اقتصادی شکل گرفت که بسترها و زمینه‎های لازم برای اصلاح نظام و سیاست‎های ارزی در طی سالهای برنامه سوم فراهم شود و لذا یکی از محورهای اساسی و اصلاح ساختار در برنامه سوم توسعه پایان دادن به سیاستهای اختلال‎زا و رانتی در سیاست‎های ارزی بود.

خوشبختانه با آغاز برنامه سوم که سیاستهای اصلاحی به مرور در حال اجرا شدن بود، شرایط اقتصاد جهانی نیز از حالت رکود خارج ‎شد و قیمت نفت در حال افزایش بود و این وضعیت موجب بهبود درآمدهای نفتی، بهبود وضع مالی دولت و واریز بخشی از درآمدهای نفتی براساس پیش‎بینی سیاستهای برنامه سوم به حساب ذخیره ارزی شد و این شرایط افق مساعدی را برای اجرایی کردن اصلاحات ارزی فراهم کرد.

سرانجام با هماهنگی‎های صورتگرفته با مجلس در هنگام تدوین بودجه سال 81، در نیمه دوم سال 80، آمادگی لازم در تمامی سطوح برای یکسانسازی نرخ ارز از آغاز سال 1381 به عمل آمد و وحدت و هماهنگی مسوولان کشور و حمایت از سیاستهای اصلاح ساختار موجب موفقیت بالایی شد و سیاست یکسانسازی نرخ ارز با کمترین هزینه تورمی -برخلاف انتظارات آن زمان- عملی شد و با این اقدام جدی اقتصاد ایران از نرخهای چندگانه ارزی توام با رانت و اختلالات قیمتی مرتبط با چندنرخی بودن ارز رهایی یافت.

* شما به یک نوع اجماع سیاسی فکری و عملی در سطح مسئولان اشاره کردید و از آن به عنوان گام اول یکسانسازی یاد کردید اما در کنار این موضوع که اهمیت زیادی دارد و حتماً لازمه کار بوده مکانیسمی نیز طراحی شده است. مکانیسم طراحیشده از چه الگویی برخوردار بود؟

قبل از اینکه به سمت یکسانسازی نرخ ارز حرکت صورت گیرد، اقدامات اجرایی فراوانی صورت گرفت. به عنوان مثال، حمایتهای ویژهای از صادرات غیرنفتی شد تا بسترهای لازم فراهم شود و لیستی از کالاهای وارداتی مشمول نرخ ارز 1750 ریالی و نرخ ارز بازار بورس تهران تنظیم شد و به مرور نرخ اخیر جایگزین نرخ ارز حمایتی شد. به علاوه، نرخهای قبلی جمع و جور شدند و کلیه اقدامات بسترسازی براساس مطالعات کارشناسی در بانک مرکزی، با استفاده از تجربه سالهای اخیر در ایران و سایر کشورها، و با مشارکت و همفکری کلیه کارشناسان سازمانهای دولتی، مجلس و اقتصاددانان دانشگاهی انجام پذیرفت.

* مثل شرایط کنونی که قرار است بورس تعریف شود.

در آن زمان بورس ارز مقدمه یکسانسازی بود اما در شرایط کنونی باید منتظر ماند و دید چنین اتفاقی صورت میگیرد. در سال 81 که نرخ ارز یکسان شد، نرخ بازار ارز بورس تهران بخشی از آماده‎سازی اولیه بود و راه عبور از نرخهای متعدد به سمت نرخ ارز بازار را فراهم می‎کرد، ملغی اعلام شد و بنابراین از آغاز سال 1381 نرخ ارز واحد شناور مدیریتشده وارد مرحله اجرایی شد.

در آن زمان هم یکسری بدهیهای خارجی از قبل داشتیم. بنابراین، برای جلوگیری از مشکلات بعدی و برای اینکه تجربه سال 1372 در خصوص مابهالتفاوت تعهدات ارزی تکرار نشود، مجلس موافقت کرد از محل حساب ذخیره ارزی برداشت‎هایی (مشخص و محدود) صورت گیرد که میزان سالانه آن براساس گزارش‎های بانک مرکزی در بودجه تعیین شد تا اینکه بدهیهای ارزی مشمول مابه‎التفاوت (تفاوت میان نرخ ارز 70 و 1750 ریالی و نرخ واحد ارز در عمل) تعهدات ارزی که براساس جدول زمان‎بندی مشخص شده بود، خاتمه یافت.

بنابراین، سالمسازی و بهبود نسبی بازار پولی در سالهای برنامه سوم در مقایسه با سال‎های قبل شروع شد و این امیدواری ایجاد شد که این بهبود در وضعیت بازار پولی همچنانی که بهبود در شرایط کلی بازار و اقتصاد ایجاد میشود، ادامه داشته باشد. در واقع، مصوبات برنامه چهارم در بخش پولی و ارزی به نوعی انعکاسی از یک کارکرد موفق نسبی سیاستهای پولی، مالی و ارزی در برنامه سوم بود که مقرر شد این اصلاحات طی سالهای برنامه چهارم توسعه نیز ادامه پیدا کند. اما در شرایط کنونی اتفاقی در بخشهای دیگر صورت نگرفته، در واقع سیاستگذار در قالب یک بسته کار را پیش نبرده است.