زشت و زیبای طرح بانک مرکزی

دکتر پویا ناظران (اقتصاددان): مجلس بررسی طرحی برای بازطراحی بانک مرکزی را آغاز کرده است. بهطور کلی، طراحی صحیح حکمرانی مستلزم لحاظ کردن اهداف، ابزار و محدودیتهای نهادی است. بانک مرکزی نهاد مجری سیاستگذاری پولی است. طراحی صحیح حکمرانی آن مستلزم تبیین هدف درست، در اختیار قراردادن ابزار سیاستگذاری پولی متناسب، فراهم کردن استقلال از سیاستگذار بودجهای و دقت در اعمال مکانیسمهای کنترلی است.

کمیسیون اقتصادی مجلس بررسی طرحی برای بازطراحی بانک مرکزی را آغاز کرده است. بهطور کلی، طراحی صحیح حکمرانی مستلزم لحاظ کردن اهداف، ابزار و محدودیتهای نهاد مورد طراحی است.بانک مرکزی نهاد مجری سیاستگذاری پولی است. طراحی صحیح حکمرانی آن مستلزم تبیین هدف درست، در اختیار قراردادن ابزار سیاستگذاری پولی متناسب، فراهم کردن استقلال از سیاستگذار بودجهای و دقت در اعمال مکانیسمهای کنترلی است.

سال گذشته نیز دولت لایحهای برای بازنگری در ساختار بانک مرکزی پیشنهاد کرده بود. مجلس هم در سالهای اخیر در سطح کمیسیون طرحی داشته است. اما هیچکدام از لوایح و طرحهای سال گذشته از شالوده مناسبی برخودار نبودند. طرح کنونی مجلس اولین طرحی است که از شالوده مناسب برخودار است. دقت نویسندگان طرح این امید را ایجاد میکند که بالاخره مشکل حکمرانی سیاستگذار پولی را حل کنیم. در ادامه صرفا وجه اقتصادی طرح را بررسی خواهم کرد و ارزیابی طرح از منظر حقوقی را به متخصصان علم حقوق واگذار خواهم کرد. نسخهای که خبرگزاریها از این طرح منتشر کردند، با نسخه اعلام وصول شده تفاوتهای کلیدی دارد. در اینجا، نسخه اعلام وصول شده را مبنا قرار خواهم داد. در ارزیابی طرح، نقاط قوتی در پیریزی بانکمرکزی نوین خواهیم یافت، اما به کاستیهایی هم در جزئیات برخواهیم خورد؛ کاستیهایی که مناسب است پیش از بررسی طرح در صحن علنی، در کمیسیون مورد مداقه واقع شوند.

یکی از برجستهترین ویژگیهای طرح، صراحت آن در استقلال دادن به بانک مرکزی در ماده ۴ است. اما این طرح برای کسب استقلال صرفا به یک جمله بسنده نمیکند و در مواد ۵ تا ۱۱، فرآیندی ایجاد میکند تا ضامن این استقلال باشد. مثلا به موجب این طرح، رئیسجمهوری دیگر تعیینکننده مستقیم رئیسکل بانکمرکزی نیست. در راس بانک مرکزی یک هیات عالی متشکل از ۶ عضو غیراجرایی و ۳ عضو اجرایی قرار دارد. یکی از ۳ عضو اجرایی رئیس کل بانک مرکزی است. هیات عالی عملا جایگزین شورای پول و اعتبار خواهد شد. وزیر اقتصاد، به تایید رئیسجمهوری، ۶ عضو غیراجرایی را تعیین میکند. آنگاه آن ۶ عضو غیراجرایی دو عضو اجرایی هیات عالی را که یکی رئیسکل بانک مرکزی است، به تایید رئیسجمهوری، انتخاب میکنند یعنی عملا رئیسجمهوری حق وتو دارد، اما حق انتخاب مستقیم ندارد. این تدبیر اندیشیده شده تا ریاست بانکمرکزی قدری از دسترس رئیسجمهوری دور شود و این تدبیر خوبی است. عضو اجرایی سوم،قائممقام بانکمرکزی است که از این پس ازسوی رئیسکل تعیین خواهد شد. در عین پرداختن به استقلال، طراح طرح، ثبات سیاستگذاری در بانکمرکزی را نیز در نظر داشته. بند ب و ج ماده ۱۰ باعث میشود یکسال درمیان، دو نفر از اعضای غیراجرایی تغییر کنند.

هدف این بوده که ترکیب هیات عالی دچار تغییرات ناگهانی نشود. طراح طرح مجلس، حتی طول دوره اعضای غیراجرایی را طولانیتر از دوره اعضای اجرایی گرفته، تا اعضای غیراجرایی در برابر انتخاب خود مسوول بمانند. منتها دوره اعضای غیراجرایی فقط یک سال بیشتر از دوره اعضای اجرایی است، بنابراین این اثر خفیف خواهد بود. اما نگرانی اصلی اینجاست که تغییر دو سال یکبار دو عضو غیراجرایی بدین معنی است که در زمان انتصاب رئیس کل برای ۵ سال، دوره ۴ نفر از ۶ عضو منتصبکننده رئیسکل، پیش از اتمام دوره رئیسکل جدید، به انتها خواهد رسید. این وضعیت، ریسک ساخت و پاخت آن چهار عضو با نامزد ریاست بانکمرکزی را بالا میبرد. همینطور ۶ ساله بودن دوره اعضای غیراجرایی و امکان انتخاب مجدد برای عضویت در هیات عالی باعث میشود اعضای غیراجرایی خود را مجری منویات وزیر اقتصاد بدانند تا امنیت شغلی برای خود فراهم کنند. بهمنظور اجتناب از این دغدغه، اعضای هیات عالی بانکمرکزی آمریکا برای ۱۴ سال انتخاب میشوند اما دوره رئیس کل بانکمرکزی آمریکا، ۴ ساله است. علاوه بر آن اعضای هیات عالی بانکمرکزی آمریکا فقط میتوانند یک دوره خدمت کنند. امکان تمدید برایشان وجود ندارد تا دنبال ساخت و پاخت نروند. چون تعداد اعضای هیات عالی بانک مرکزی آمریکا ۷ نفر است، هر دو سال یک نفر تغییر میکند تا ثبات بر سیاستگذاری پولی حاکم باشد.

طرح، در خواست عزل رئیسکل بانکمرکزی توسط رئیسجمهوری را نیز منوط به موافقت سه چهارم اعضای هیات عالی کرده است. یعنی رئیسجمهوری دیگر نمیتواند سرخود رئیسکل را عزل کند و این خوب است. منتها عزل رئیسکل توسط اعضای هیات عالی نیز منوط به تایید رئیسجمهور شده است. حتی اختیار اعضای هیات عالی برای عزل رئیسکل محدود به دلایل خاصی است که عدم کفایت یکی از آنها نیست. در عین مبارک بودن انحلال شورای پول و اعتبار و ایجاد هیات عالی، یکسری جزئیات طرح چنان است که عملا این هیاتی که حال باید ضامن استقلال بانکمرکزی از دولت باشد، دستش در جنگیدن برای استقلال بانکمرکزی بسته است.در بعد شفافسازی، طرح مجلس به جزئیات مهمی دقت کرده است. ماده ۲۰ اصل را بر غیرمحرمانه بودن مذاکرات و مصوبات هیات عالی میگذارد. منتها در حالی که اختیار طبقهبندی برخی اسناد را به رئیسکل میدهد، تعیین تاریخ انقضای محرمانه بودن اسناد و الزام بر غیرمحرمانه کردن تاریخ تولید یک سند و تاریخ انقضای محرمانه بودنش را بر رئیس کل اجبار نمیکند. تا ابد محرمانه ماندن اسناد حکومتی تبدیل به مجرایی برای مخفی کردن فساد میشود.

در راستای افزایش شفافیت، ماده ۷۰ طرح، بانکمرکزی را موظف به انتشار ماهانه خلاصه وضع حسابهایش میکند. البته بانکمرکزی آمریکا هر هفته ترازنامهاش را انتشار عمومی میدهد، منتها انتشار ماهانه هم برای ما خوب است. ماده ۶۹ انتشار صورتهای مالی بانک مرکزی در وبسایتش را خواستار میشود اما مهمترین گزاره در مورد شفافیت در ماده ۶۸ آمده، آنجا که از بانکمرکزی خواسته شده که صورتهای مالی خود را بر مبنای استانداردهای بینالمللی حسابرسی تهیه کند. علیالقاعده، منظور از استانداردهای بینالمللی حسابرسی، ضوابط IFRS است. با توجه به ضعف بدنه کارشناسی بانکمرکزی و سازمان حسابرسی در مورد ضوابط IFRS، برای حسن اجرای این ماده باید فعالانه مطالبه کرد. اجبار رئیسکل بر اجرایی کردن این ماده میتواند ظرفیت علمی حسابداری کشور را افزایش بدهد.

در حالیکه بانکهای دنیا از دی ماه امسال موظف به اجرای متمم نهم IFRS خواهند بود، بانکهای ایران توان تهیه صورتهای مالی برمبنای IFRS خشک و خالی را هم ندارند. به موجب متن ماده ۶۸، قانونا بانک مرکزی موظف خواهد شد صورتهای مالی خود را برمبنای IFRS با همه متممهای لازمالاجرای آن تهیه کند. از آنجا که ماده ۲۵ طرح، سازمان حسابرسی را حسابرس مستقل بانکمرکزی نامیده، سازمان حسابرسی هم ناگزیر خواهد بود ظرفیت کارشناسی حسابرسی برمبنای IFRS را با همه متممهای لازمالاجرای آن ایجاد کند. در حالحاضر تعداد کارشناسان ایرانی مسلط به IFRS انگشتشمار است و تعداد آنانی که بر متممهای آن مسلطند به تعداد انگشتان یک دست هم نمیرسد. در حالت ایدهآل، همه بانکهای دولتی و خصوصی باید چندین حسابدار و حسابرس مسلط به IFRS داشته باشند. امید است با آغاز ظرفیتسازی در بانکمرکزی و سازمان حسابرسی، این ظرفیت رفتهرفته در بانکهای دولتی و خصوصی نیز ایجاد شود. از سوی دیگر جای این نگرانی وجود دارد که ابهام در جملهبندی بند ۱۴ ماده ۱۳، ماده ۶۸ را تضعیف کند.یک بروز دیگر شفافیت بانکمرکزی، در شکلگیری انتظارت بازار نسبت به سیاستهای آینده بانکمرکزی است. ماده ۳۳ طرح، بانکمرکزی را مجبور به داشتن سیاست ارتباطی میکند، امری که در شورای پول و اعتبار کنونی به کل مغفول مانده، اما از مهمترین وظایف رئیسکل بانکمرکزی در اروپا و آمریکاست.

مواد ۲۷ تا ۳۲ اقدام به برشماری ابزارهای سیاستگذاری پولی کردهاند. از جهتی برای اولینبار ابزارهایی چون عملیات بازار باز که اصلیترین ابزار سیاستگذاری پولی بانکمرکزی اقتصادهای توسعهیافته بوده، بهطور جدی وارد ادبیات سیاستگذاری پولی کشور شده است. همینطور، ابزاری چون سپرده ویژه که از کلیدیترین ابزارهای مهار تورم در آمریکای پس از بحران ۲۰۰۸ بود نیز در این طرح دیده شده است. اما از سوی دیگر جای سوال دارد که آیا صراحت قانونگذار بر ابزارها، دست هیاتعالی را در نوآوری در مورد ابزارهای پولی، با توجه به اقتضائات زمان، نمیبندد؟ مثلا مالیات بر سپرده ممکن است یک ابزار حیاتی برای نجات بانکداری کشور شود، اما این طرح اشارهای به آن نداشته و در عین حال بابی هم برای ایجاد ابزارهایی جدید در آینده باز نگذاشته است، باید تعادل ظریفی میان وارد کردن ابزارهای نوین به سیاستگذاری پولی از طریق قوانین مجلس و بازگذاشتن خلاقیت در ایجاد ابزارهای نوین متناسب با اقتضائات زمان، ایجاد کرد. در جهت کسب تعادل مذکور، این طرح هنوز جا برای کار دارد.

شاید بزرگترین ضعف طرح در برخوردش با سیاستگذاری ارزی است. چارچوب سیاستگذاری پولی بهطور اجمالی و بدون دقت به ظرافتهای حساسش، در مواد ۵۷ تا ۶۰ تدوین شده است. از سیاستگذاری پولی که بگذریم، در سایر وجوه، این طرح شالوده مناسبی پیریزی کرده، منتها جزئیات هر یک جای کار دارند. از جمله جزئیاتی که در این مجال اشاره نکردم، میتوان به مواد ۳۸، ۴۵ و ۶۰ اشاره کرد. علاوه بر آن، نسخه اعلام وصول شده طرح دستکم ۸ اشکال سهوی تایپی در مواد ۱۱، ۱۲، ۱۸، ۴۰، ۶۰ و ۶۲ دارد که البته بهسهولت قابل اصلاح هستند.

اگر بخواهم سه مورد از برجستهترین نکات مثبت این طرح را برشمرم، اول حذف شورای پول و اعتبار و جایگزینی آن با هیاتعالی است. برعکس ترکیب ناموزون شورای پول و اعتبار، ترکیب اعضای هیاتعالی برای وظایف هیات مناسب است و این ترکیب مناسب میتواند به کسب استقلال بانکمرکزی کمک کند. نکته مثبت دوم اجبار بانکمرکزی به تهیه صورتهای مالی با استانداردهای بینالمللی است. نکته برجسته سوم تاکید در جای جای طرح نسبت به گزارشدهی به مجلس، غیرمحرمانه انگاشتن مذاکرات و داشتن سیاست ارتباطی است. کاستیها در جزئیات این نکات است.اما یکی از مواد ناامیدکننده طرح ماده ۶۱ است. این ماده، بهرغم مصوبه هیات دولت مبنی بر استفاده از تومان به جای ریال، کماکان ریال را واحد رسمی پول کشور معرفی میکند. بهنظر میآید هنوز حذف یک صفر از قیمتها بر عهده خودمان است. اما با همه این حرفها، بالاخره کمیسیون مجلس طرحی برای بانکمرکزی نوین در اختیار دارد که میشود روی آن کار کرد و از اساس ضعیف نیست اما در تصویب آن نیز نباید عجله کرد.